Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 06 февраля 2014 года по делу №А76-5393/2013 (судья Зайцев С.В.).

В судебном заседании приняли участие представители:

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - ФИО1 (служебное удостоверение, доверенность № 4 от 09.01.2014);

Главы города Челябинска ФИО2 - ФИО3 (служебное удостоверение, доверенность № ГД1-12-1305 от 22.11.2012).

Управление Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - заявитель, УФАС, административный орган, управление) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Главе города Челябинска ФИО2 (далее - заинтересованное лицо, Глава города Мошаров) о привлечении его к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ, Кодекс).

Решением суда от 06 февраля 2014 года (резолютивная часть объявлена 31 января 2014 года) в удовлетворении требований заявителя отказано.

Административный орган не согласился с таким решением и обжаловал его в апелляционном порядке - в жалобе просит судебный акт отменить, принять по делу новый судебный акт.

В жалобе управление указало, что ФИО2, как Глава города Челябинска (Председатель Челябинской городской Думы) при подписании проекта решения № 34/3 от 24.04.2012 «Об утверждении Правил благоустройства территории города Челябинска» (далее - Правила благоустройства территории г. Челябинска) не принял всех зависящих от него меры по проверке соответствия указанного акта требованиям антимонопольного законодательства.

По мнению заявителя, судом первой инстанции не отрицается, что решение Челябинской городской Думы от 24.04.2012 № 34/3 «Об утверждении Правил благоустройства территории города Челябинска» не соответствует антимонопольному законодательству.

Однако, судом не дана оценка действиям должностного лица по внесению проекта решения Челябинской городской Думы «Об утверждении Правил благоустройства территории города Челябинска» на рассмотрение Думой, его визированию, невнесению изменений в проект указанного решения до его принятия, неотзыву проекта и голосованию «за» при принятии решения.

Таким образом, Глава города Мошаров является субъектом административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ, а его вина выразилась в том, что он своими действиями обеспечил принятие нормативного акта, нарушающего антимонопольное законодательство.

До начала судебного заседания от заинтересованного лица поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором Глава города Мошаров не согласился с доводами, изложенными в жалобе, и просит решение оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения. Заинтересованное лицо считает, что в его действиях отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ. Процедура прохождения проекта решения Челябинской городской Думы № 34/3 от 13.04.2013 «Об утверждении Правил благоустройства территории города Челябинска» соблюдена, замечаний от профильного и юридического отделов не поступало, в связи с чем, у Главы города ФИО2 отсутствовали основания для отзыва проекта до момента его принятия либо для внесения в него изменений. В обязанности Главы города не входит личное проведение юридической и других экспертиз представленных документов. Проект Правил благоустройства территории г.Челябинска одобрен большинством голосов участников публичных слушаний, следовательно, оснований для отзыва проекта не имелось. Действующее законодательство не предусматривает персональной ответственности Председателя городской Думы за решения представительного органа. Заинтересованное лицо критически относится к доводу заявителя о том, что судом первой инстанции «не отрицается» не соответствие решения Челябинской городской Думы № 34/3 от 24.04.2012 «Об утверждении Правил благоустройства территории города Челябинска» антимонопольному законодательству, поскольку в настоящее время предписание по выявленным нарушениям антимонопольного законодательства, выданное по данному решению УФАС, обжалуется в рамках дела № А76-6180/2013.

В судебном заседании представители заявителя и заинтересованного лица поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе, и отзыве на нее, соответственно.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, на основании поступившего поручения Федеральной антимонопольной службы о проведении расследования по факту несоответствия п. 125, 126 Правил благоустройства территории города Челябинска, утвержденных решением Челябинской городской Думы от 24.04.2012 № 24/3, а также заявления общества с ограниченной ответственностью «Авантэл» на неправомерные действия Челябинской городской Думы по принятию указанных пунктов решения, УФАС возбуждено антимонопольное дело № 60-07/12.

05 февраля 2013 года (резолютивная часть оглашена 22.01.2013) УФАС вынесено решение № 1008/07:

* действия Челябинской городской Думы, выразившиеся в принятии п. 125 и подп. 1-3 п. 126 Правил благоустройства территории г. Челябинска, признаны нарушающими п. 1, 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 135-ФЗ от 26.07.2006 «О защите конкуренции» (далее - Закона о защите конкуренции, Закон № 135-ФЗ);

* действия Челябинской городской Думы, выразившиеся в принятии положений Правил благоустройства территории г. Челябинска в части возложения на хозяйствующих субъектов обязанности обеспечения содержания прилегающей территории, о чем указано, в том числе, в подп. 1 п. 47, п. 50, 88, подп. 2 п. 1004, п. 113, 183, 203, 224 данных Правил, признаны нарушающими п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции;

* действия Челябинской городской Думы, выразившиеся в принятии подп. 3.1 (в части указания на такие условия предоставления земельного участка, как: содержание прилегающей территории в удовлетворительной санитарном состоянии путем проведения ежедневной уборки; заключение с администрацией района договора на санитарное содержание прилегающей территории) и 4.2.17 (в части наделения арендатора обязанностью заключить с администрацией района г. Челябинска договор на санитарное содержание прилегающей территории) примерного договора, признаны нарушающими п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции (т. 1, л.д. 10-19).

18 февраля 2013 года УФАС вынесло определение о возбуждении дела об административном правонарушении № 32-14.9ч.1/13, назначив его на 15.03.2013 (т. 1, л.д. 8-9).

Также 18.02.2013 управление вынесло определение об истребовании сведений по делу № 32-14.9ч.1/13 (т. 1, л.д. 36).

Определения от 18.02.2013 получены Челябинской городской Думой 20.02.2013, о чем свидетельствуют входящие штампы.

15 марта 2013 года УФАС отклонило устное ходатайство представителей Главы города Челябинска ФИО2 о прекращении административного дела в связи с отсутствием состава правонарушения, о чем вынесено соответствующее определение № 2488/07 (т. 1, л.д. 126).

Определение от 15.03.2013 получено представителем заинтересованного лица нарочно в этот же день, о чем свидетельствует его подпись на определении.

15 марта 2013 года УФАС, в присутствии законных представителей заинтересованного лица, действующих по доверенности от 07.03.2013 № ГД1-12-282, ФИО4, ФИО5, ФИО3, в отношении должностного лица составлен протокол № 32-14.9ч1/13 об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ (т. 1, л.д. 128-130).

Протокол от 15.03.2013 представителями заинтересованного лица подписан с возражениями; копия протокола вручена под роспись.

Дополнительно протокол от 15.03.2013 отправлен заинтересованному лицу по почте, о чем свидетельствует почтовый реестр (т. 1, л.д. 13).

Заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением о привлечении Главы города ФИО2 к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд правомерно установил, что представленные в деле доказательства не подтверждают вину заинтересованного лица в совершении правонарушения, поскольку Правила благоустройства территории г. Челябинска приняты коллегиальным органом - Челябинской городской Думой и самостоятельного решения Глава города Мошаров в данной ситуации не принимал; действующее законодательство не предусматривает персональной ответственности Председателя городской Думы за решения представительного органа.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что между действиями заинтересованного лица и наступившими последствиями в виде принятого Челябинской городской Думой нормативного акта отсутствует прямая причинно-следственная связь.

Таким образом, суд первой инстанции установил, что Глава города Мошаров не может нести единоличную ответственность за принятое Челябинской городской Думой решение № 34/3 от 24.04.2012 «Об утверждении Правил благоустройства территории города Челябинска».

Оценив в порядке ст. 71, 205 АПК РФ все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В силу ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных ч. 3 ст. 14.32 КоАП РФ, влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

Субъектом является соответствующее должностное лицо федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления.

Объективную сторону указанного административного правонарушения образует совершение должностным лицом федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления действий (бездействия), недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

В силу ст. 2.4 КоАП РФ, административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Под должностным лицом понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях.

В силу ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно ст. 26 Устава города Челябинска (далее - Устав) утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих, в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий находятся в компетенции городской Думы.

В силу ст. 25 Устава Челябинская городская Дума состоит из 37 депутатов.

Депутат, согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ), является членом представительного органа поселения, муниципального района, городского округа и к категории должностных лиц не относится.

В силу ч. 14 ст. 35 Закон № 131-ФЗ, организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования может осуществлять председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

Согласно ч. 1, 2 ст. 36 Закона № 131-ФЗ глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения; Глава муниципального образования в пределах полномочий подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования.

В силу ст. 2 Регламента Челябинской городской Думы (далее - Регламент) деятельность Думы строится на основе коллегиального, свободного и равноправного обсуждения и принятия решений, депутат Думы представляет интересы своих избирателей, всего населения города. Глава города (Председатель городской Дума) не вправе давать указания депутатам в процессе нормотворческой деятельности либо иным способом воздействовать на формирование мнения депутатов по тому или иному вопросу.

Согласно п. 24 Регламента первичное рассмотрение комплекта документов Главой города производится с целью организации рассмотрения проекта решения и приложенных материалов специалистами аппарата Челябинской городской Думы.

В соответствии со ст.113 Регламента решения городской Думы принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов городской Думы.

Суд апелляционной инстанции отклоняет доводы жалобы по следующим основаниям.

Из дела следует, что согласно решению Челябинской городской Думы от 04.06.2010 № 14/2 ФИО2 избран Главой города Челябинска (Председателем Челябинской городской Думы) (т. 1, л.д. 39).

15 ноября 2011 года Главой города (Председателем Челябинской городской Думы) ФИО2 издано распоряжение № 212-Д «О разработке новой редакции Правил благоустройства города Челябинска», которым в том числе утвержден состав рабочей группы по разработке новой редакции Правил благоустройства г. Челябинска, назначена дата и время проведения первого заседания рабочей группы (т. 1, л.д. 40-42).

26 марта 2012 года в Челябинскую городскую Думу направлено письмо с просьбой внести проект решения «Об утверждении Правил благоустройства территории города Челябинска» для организации его рассмотрения на публичных слушаниях и дальнейшего утверждения на заседании Челябинской городской Думы (т. 1, л.д. 43-87).

27 марта 2012 года решением Челябинской городской Думы № 33/10 назначены публичные слушания по проекту решения Челябинской городской Думы «Об утверждении Правил благоустройства территории города Челябинска», утвержден состав оргкомитета по проведению публичных слушаний по указанному проекту (т. 1, л.д. 94).

Согласно протоколу от 13.04.2012 публичных слушаний по проекту решения Челябинской городской Думы «Об утверждении Правил благоустройства территории города Челябинска» председательствующим на публичных слушаниях являлся Глава города Мошаров (т. 1, л.д. 95-101); в ходе проведения публичных слушаний замечаний, предложений, дополнений от участников публичных слушаний к проекту итогового документа (рекомендациям) по проекту решения не поступало; по результатам проведения публичных слушаний принято решение о принятии итогового документа (рекомендаций).

16 апреля 2012 года итоговый документ (рекомендации) направлены Главой города ФИО2 в Челябинскую городскую Думу (т. 1, л.д. 87-93).

В силу протокола № 34 Тридцать четвертого заседания Челябинской городской Думы от 24.04.2012 па заседании присутствовало 29 депутатов городской Думы, досрочно зарегистрировались и представили листы досрочного голосования 4 депутата городской Думы; на заседании принято решение о принятии решения Челябинской городской Думы «Об утверждении Правил благоустройства территории города Челябинска» (т. 1, л.д. 102-116).

Проект решения Челябинской городской Думы «Об утверждении Правил благоустройства территории города Челябинска» подписан Главой города ФИО2.

Таким образом, Правила благоустройства территории г. Челябинска приняты коллегиальным органом - Челябинской городской Думой, и Глава города (Председатель городской Дума) не вправе давать указания депутатам в процессе нормотворческой деятельности либо иным способом воздействовать на формирование мнения депутатов по тому или иному вопросу.

Действующее законодательство не предусматривает персональной ответственности Председателя городской Думы за решения представительного органа, поскольку самостоятельного решения Глава города в данной ситуации не принимал.

Суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что Глава города не может нести единоличную ответственность за принятое Челябинской городской Думой решение № 34/3 от 24.04.2012 «Об утверждении Правил благоустройства территории города Челябинска».

Полномочия по подписанию нормативных актов являются полномочиями организационного характера, Глава города (Председатель городской Думы) не вправе отказаться от подписания нормативного акта, принятого городской Думой.

В действиях заинтересованного лица по подписанию решения Челябинской городской Думы от 24.04.2012 № 34/3 «Об утверждении Правил благоустройства территории города Челябинска», отсутствует прямая причинно-следственная связь, поскольку итоговый нормативный акт принят коллегиальным органом - Челябинской городской Думой, при этом, самостоятельного решения глава города в данной ситуации не принимал.

Поскольку прямая причинно-следственная связь между действиями заинтересованного лица и наступившими последствиями в виде принятого городской Думой нормативного акта отсутствует, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу об отсутствии в действиях Главы города Мошарова состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ.

Апелляционный суд согласен с позицией заинтересованного лица, изложенной в отзыве на апелляционную жалобу, о том, что действующее законодательство не предусматривает персональной ответственности Председателя городской Думы за решения представительного органа, а в обязанности Главы города не входит личное проведение юридической и других экспертиз представленных документов, а также, что проект Правил благоустройства территории г. Челябинска одобрен большинством голосов участников публичных слушаний, и оснований для отзыва проекта не имелось.

С учетом изложенного, судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, им дана надлежащая правовая оценка, нарушения либо неправильного применения норм материального права не допущено. Указанные в ст. 270 АПК РФ основания для переоценки выводов суда первой инстанции, а также отмены судебного акта, у апелляционного суда отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права в силу ч. 3 и 4 ст. 270 АПК РФ, являющихся основанием для отмены судебного акта, не установлено.

При таких обстоятельствах апелляционная жалоба УФАС удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 06 февраля 2014 года по делу №А76-5393/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объёме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

О.Б. Тимохин

Судьи:

И.А. Малышева

В.М. Толкунов