Гражданский кодекс часть 1

при ведении протокола секретарем судебного заседания Семеновой О.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента развития городского хозяйства Администрации города Кургана на решение Арбитражного суда Курганской области от 01.02.2021 по делу №А34-99/2020.

В судебном заседании принял участие представитель публичного акционерного общества «Курганская генерирующая компания» - ФИО1 (паспорт, доверенность от 10.03.2021, диплом).

Публичное акционерное общество «Курганская генерирующая компания» (далее - заявитель, ПАО «КГК») обратилось в Арбитражный суд Курганской области с заявлением о признании незаконным решения Департамента развития городского хозяйства Администрации города Кургана (далее - заинтересованное лицо, Департамент) № 73.1-1203-1200-р от 20.11.2019 об отказе в предоставлении муниципальной услуги - «Выдача разрешения на производство земляных работ» ПАО «КГК» по адресу: ул. Советская, 2 в мкр. Черемухово, г. Кургана, взыскании государственной пошлины.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, судом привлечены: Администрация города Кургана, муниципальное казенное учреждение «Административно-техническая инспекция города Кургана».

Решением Арбитражного суда Курганской области от 01.02.2021 заявление удовлетворено.

Не согласившись с принятым судебным актом Департамент(далее также – апеллянт, податель жалобы) обжаловал его в апелляционном порядке. Просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование доводов податель жалобы сослался на то, что заявитель обоснованно получил отказ в предоставлении муниципальной услуги, так как заявителю было предложено исправить предъявленные документы в связи с недействующим на момент обращения Порядка №743 ввиду принятия нового Порядка №6622.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие не явившихся лиц.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, ПАО «КГК» 15.11.2019 обратилось в Департамент развития городского хозяйства Администрации г. Кургана за оформлением разрешения (с приложением необходимых документов) на производство аварийных земляных работ по адресу: г. Курган, мкр. Черемухово, ул. Советская, 2. (т. 1, л.д. 89).

По результатам рассмотрения заявления от департамента развития городского хозяйства Администрации г. Кургана в адрес ПАО «КГК» поступило решение об отказе в предоставлении муниципальной услуги «Выдача разрешения на производство земляных работ» по адресу: мкр. Черемухово, ул. Советская, 2 (№ 73.1-1203-1200-р от 20.11.2019) (т. 1, л.д. 11).

В качестве причины принятого решения департаментом указано на нарушение п. 3 Порядка выдачи, продления, внесения изменений, закрытия разрешения на проведение земляных работ на территории города Кургана, утвержденного постановлением Администрации города Кургана от 08.10.2019 г. № 6622, а именно - «трудовой договор либо должностная инструкция лица, назначенного ответственным за проведение земляных работ по заявленному адресу, с указанием в них обязанности обеспечить выполнение работ по благоустройству после проведения земляных работ), заявление на выдачу разрешения на проведение земляных работ не соответствует утвержденной форме».

ПАО «КГК» полагая, что указанный отказ департамента является незаконным, нарушает права и законные интересы общества, обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из незаконности вынесенного отказа в предоставлении муниципальной услуги.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительными является одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 11 статьи 2 Федерального закона «О теплоснабжении» №190-ФЗ от 27.07.2010 (далее - Закон о теплоснабжении), статьи 2 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении» от 07.12.2011 №416-ФЗ (далее - Закон о водоснабжении), ПАО «КГК» является ресурсоснабжающей организацией, осуществляющей поставку энергетических ресурсов: тепловой энергии и горячей воды, для нужд потребителей города Кургана посредством эксплуатации принадлежащих на праве собственности обществу инженерных коммуникаций, в том числе подземной прокладки.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) определяет общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Пунктом 2 статьи 7 Закона № 131-ФЗ установлено, что по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Отношения, в том числе возникающие в связи с предоставлением муниципальных услуг администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия (далее - органы местного самоуправления) регулирует Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Федеральный закон № 210-ФЗ).

В соответствии с пунктом 2 статьи 2 Федерального закона № 210-ФЗ, муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения.

Согласно положениям статьи 4 Федерального закона № 210-ФЗ основными принципами предоставления муниципальных услуг являются, в том числе: заявительный порядок обращения за предоставлением муниципальных услуг; открытость деятельности органов, предоставляющих муниципальные услуги, доступность обращения за предоставлением муниципальных услуг и предоставления муниципальных услуг.

В силу статьи 5 Федерального закона № 210-ФЗ при получении муниципальных услуг заявители имеют право на получение муниципальной услуги своевременно и в соответствии со стандартом предоставления муниципальной услуги, а также на получение полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления муниципальных услуг.

Положения статьи 6 Федерального закона № 210-ФЗ устанавливают, что органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.

В соответствии с частью 1, положениями части 2 статьи 12 Федерального закона № 210-ФЗ предоставление муниципальной услуги осуществляется в соответствии с административным регламентом, структура которого, в частности, должна содержать раздел, устанавливающий стандарт предоставления этой услуги.

В силу статьи 14 Федерального закона № 210-ФЗ стандарт предоставления муниципальной услуги предусматривает наименование услуги; наименование органа, предоставляющего муниципальную услугу; результат, срок и правовые основания предоставления муниципальной услуги; исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги с разделением на документы и информацию, которые заявитель должен представить самостоятельно, и документы, которые заявитель вправе представить по собственной инициативе, так как они подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия; исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги; исчерпывающий перечень оснований для приостановления предоставления муниципальной услуги или отказа в предоставлении муниципальной услуги (п. п. 1 - 8) и прочие необходимые сведения.

В соответствии с Федеральными законами от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Уставом муниципального образования города Кургана, Постановлением Администрации г. Кургана от 05.03.2018 № 1390 утвержден Административный регламент предоставления Департаментом развития городского хозяйства Администрации города Кургана муниципальной услуги «Выдача разрешения на производство земляных и аварийных работ» (далее - Административный регламент).

Согласно пункту 6 Раздела II Административного регламента, в рамках муниципальной услуги «Выдача разрешения на производство земляных и аварийных работ», в том числе оказывается подуслуга 1: «Выдача разрешения на производство земляных и аварийных работ».

Результатом предоставления муниципальной услуги для подуслуги 1 является выдача заявителю разрешения на производство земляных и аварийных работ либо отказ в выдаче разрешения, срок предоставления - не более 14 дней (пункты 8, 9 Раздела II Административного регламента).

Пунктом 11 Раздела II Административного регламента, предусмотрен исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления муниципальной услуги, подлежащих представлению заявителем для подуслуги 1, среди которого указано: «заявление на производство земляных и аварийных работ по форме, установленной Постановлением Администрации города Кургана от 06.02.2013 № 743 «Об утверждении Порядка производства земляных и аварийных работ».

При этом, пунктом 16 Раздела II Административного регламента также предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги для подуслуг 1, 2, а именно непредставление заявителем документов, предусмотренных пунктом 11 раздела II Административного регламента.

Административный регламент, содержит подпункт 4 пункта 11 раздела II: «копия приказа или иных документов о назначении лица, ответственного за производство земляных и аварийных работ, с приложением должностной инструкции вышеуказанного лица», который согласован и принят, Администрацией города с учетом изменений внесенных Постановлением Администрации города Кургана от 03.09.2019 № 5751 «О внесении изменений в Постановление Администрации города Кургана от 05.03.2018 № 1390 «Об утверждении Административного регламента предоставления Департаментом развития городского хозяйства Администрации города Кургана муниципальной услуги «Выдача разрешения на производство земляных и аварийных работ», с игнорированием вступивших в законную силу судебных актов, судов Курганской области и действующего законодательства.

По результатам рассмотрения заявления ПАО «КГК» № 1200-19 от 15.11.2019 в выдаче разрешения на производство аварийных земляных работ Департаментом указано нарушение п. 3 Порядка выдачи, продления, внесения изменений, закрытия разрешения на проведение земляных работ на территории города Кургана, утвержденного постановлением Администрации города Кургана от 08.10.2019 № 6622.

МКУ «Административно-техническая инспекция» и департамент развития городского хозяйства Администрации г. Кургана утверждают, что ПАО «КГК» не представлены документы, предусмотренные пунктом 3 Порядка выдачи, продления, внесения изменений, закрытия разрешения на проведение земляных работ на территории города Кургана, утвержденного Постановлением Администрации г. Кургана от 08.10.2019 № 6622 (далее - Порядок № 6622), что является нарушением, предусмотренным как основание для отказа в предоставлении муниципальной услуги, указанное в пункте 16 раздела II Административного регламента предоставления Департаментом развития городского хозяйства Администрации города Кургана муниципальной услуги «Выдача разрешения на производство земляных и аварийных работ», утвержденного Постановлением Администрации г. Кургана от 05.03.2018, №1390 (далее - Административный регламент № 1390).

В соответствии со статьей 12 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Федеральный закон № 210-ФЗ) предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.

Пунктом 11 Административного регламента № 1390 предусмотрен исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления муниципальной услуги, подлежащих представлению заявителем, среди которых указано: «заявление на производство земляных и аварийных работ по форме, установленной Постановлением Администрации города Кургана от 06.02.2013 № 743 «Об утверждении Порядка производства земляных и аварийных работ», а также «копия приказа или иных документов о назначении лица, ответственного за производство земляных и аварийных работ, с приложением должностной инструкции вышеуказанного лица».

Курганский городской суд Курганской области решением от 28.11.2018 по делу № 2А-10542/18 отменил действия нормы, которая обязывала заявителя при подаче заявления на производство земляных работ предоставлять должностную инструкцию лица с указанием в ней обязанности по обеспечению выполнения работ по благоустройству после производства земляных и аварийных работ, по причине противоречия Трудовому кодексу Российской Федерации, иным правовым актам регулирующими трудовые правоотношения, указанное решение оставлено без изменения Курганским областным судом Курганской области Апелляционным определением от 06.03.2019 г. дело № 33А-582/2019.

ПАО «КГК» обратилось в департамент развития городского хозяйства Администрации г. Кургана за оформлением разрешения на производство аварийных земляных работ по адресу: <...> с приложением необходимых документов, в том числе: заявление на производство земляных и аварийных работ по форме, установленной Постановлением Администрации города Кургана от 06.02.2013 № 743 «Об утверждении Порядка производства земляных и аварийных работ» и копия приказа «О назначении ответственных лица производство земляных работ и восстановление нарушенного благоустройства» от 25.01.2019 № 5.

С учетом изложенного, судебная коллегия приходит к выводу, что обществом предоставлен полный пакет документов, полностью соответствующий необходимому установленному перечню, предусмотренному пунктом 11 Раздела II Административного регламента № 1390.

Согласно пунктам 1 - 3 статьи 7 Федерального закона № 210-ФЗ органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя:

1) представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением муниципальных услуг;

2) представления документов и информации, в том числе подтверждающих внесение заявителем платы за предоставление государственных и муниципальных услуг, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 настоящего Федерального закона государственных и муниципальных услуг, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, за исключением документов, включенных в определенный частью 6 настоящей статьи перечень документов. Заявитель вправе представить указанные документы и информацию в органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, по собственной инициативе;

3) осуществления действий, в том числе согласований, необходимых для получения государственных и муниципальных услуг и связанных с обращением в иные государственные органы, органы местного самоуправления, организации, за исключением получения услуг и получения документов и информации, предоставляемых в результате предоставления таких услуг, включенных в перечни, указанные в части 1 статьи 9 настоящего Федерального закона.

Часть 6 статьи 7 Федерального закона № 210-ФЗ содержит исчерпывающий перечень документов, которые, если иное не предусмотрено нормативными правовыми актами, определяющими порядок предоставления государственных и муниципальных услуг, могут быть затребованы у подателя заявления на получение муниципальных услуг.

В своей жалобе апеллянт указывает на то, что заявитель обоснованно получил отказ в предоставлении муниципальной услуги, так как заявителю было предложено исправить предъявленные документы в связи с недействующим на момент обращения Порядка №743 ввиду принятия нового Порядка №6622.

Между тем, как указано судом первой инстанции, «Выдача разрешения на проведение земляных работ» и «Продление срока действия разрешения на проведение земляных работ» являются подуслугами, оказываемыми в рамках муниципальной услуги в соответствии с Административным регламентом предоставления Департаментом развития городского хозяйства Администрации города Кургана муниципальной услуги «Выдача разрешения на проведение земляных работ», утвержденного Постановлением Администрации города Кургана от 26.12.2019 № 8679 (далее - Административный регламент № 8679).

В соответствии с пунктом 2 Главы 1 Административного регламента №8679, заявителем при предоставлении муниципальной услуги выступает физическое или юридическое лицо, индивидуальный предприниматель (далее - заявитель).

В настоящем случае, указанное должностное лицо в лице работника не является лицом, получившим муниципальную услугу в виде разрешения на производство земляных работ, как следствие не является лицом ответственным за обращением о предоставлении муниципальной услуги по продлению разрешения на производство земляных работ.

При этом указанное должностное лицо в силу своих должностных ограничений и реальным отсутствием возможности фактически влиять на организационно-распорядительные функции юридического лица, находясь в трудовой зависимости, не имеет полномочий регулировать деятельность юридического лица, и, как следствие, влиять на срок восстановления нарушенного благоустройства, который зависит от действий юридического лица, а в ряде случаев и от подрядных организаций в рамках заключенных подрядных договоров, предмет которых направлен на восстановление нарушенного благоустройства.

Запрос заинтересованного лица о представлении должностной инструкции не направлен на возможность оказание муниципальной услуги, служит обременением для получения соответствующей услуги, и возлагает на общество дополнительную обязанность, не предусмотренную нормами Федерального законодательства, которая также не предусмотрена и иными нормативными правовыми актами, регулирующими вопросы по предоставлению муниципальной услуги.

В связи с чем, установление органом местного самоуправления обязательных требований по включению тех или иных положений в локальные нормативные правовые акты организаций, не предусмотренных трудовым законодательством, является неправомерным вмешательством в деятельность общества, что в свою очередь ведет к нарушению его прав и законных интересов, как самого ПАО «КГК», так и работников ухудшая вопреки требований норм Трудового кодекса Российской Федерации, положение сотрудников общества.

Установленная в Административном регламенте обязанность по предоставлению должностной инструкции при обращении с заявлением о получении разрешения на производство земляных работ, противоречит положениям подпункта 1 пункта 1 статьи 7 Федерального закона № 210.

Федеральный законодатель, обязывая органы местного самоуправления предоставлять муниципальную услугу в соответствии со стандартом, в статье 14 названного выше закона устанавливает закрытый перечень вопросов, которые должны быть регламентированы стандартом муниципальной услуги: наименование услуги и органа, предоставляющего ее, результат и срок, правовые основания предоставления муниципальной услуги, исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления услуги с разделением на документы и информацию, которые заявитель должен представить самостоятельно, и документы, которые заявитель вправе представить по собственной инициативе, так как они подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия, исчерпывающий перечень снований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления услуги, а также для отказа в ее предоставлении, размер платы, взимаемой с заявителя при предоставлении услуги, и способы ее взимания в случаях, предусмотренных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, максимальный срок ожидания в очереди при подаче запроса о предоставлении услуги и при получении результата предоставления услуги, срок регистрации запроса заявителя о предоставлении услуги, требования к помещениям, в которых предоставляются услуги, показатели доступности и качества услуги, требования, учитывающие особенности предоставления услуги в многофункциональных центрах и в электронной форме.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно указывает на то, что федеральный законодатель, регулируя общественные отношения в сфере предоставления муниципальных услуг, не предусматривает возможность истребования должностной инструкции, как условие получения такой услуги.

Не предусмотрена такая обязанность и гражданским законодательством.

Таким образом, установленная в Административном регламенте обязанность по предоставлению должностной инструкции, вводит дополнительную обязанность ПАО «КГК», которая не предусмотрена нормативными правовыми актами, регулирующими порядок производства земляных работ, что в силу подпункта 1 пункта 1 статьи 7 Закона № 210-ФЗ, не допускается.

Поскольку оспариваемый отказ в предоставлении муниципальной услуги мотивирован обстоятельством (основанием), который не предусмотрен Административным регламентом предоставления Департаментом развития городского хозяйства Администрации города Кургана муниципальной услуги «Выдача разрешения на производство земляных и аварийных работ», утвержденным Постановлением Администрации г. Кургана от 05.03.2018 №1390, суд первой инстанции обоснованно посчитал, что он не может быть признан судом законным и обоснованным.

Материалы дела свидетельствуют о том, что судом первой инстанции были полно и всесторонне исследованы фактические обстоятельства, а также представленные сторонами доказательства и доводы.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции не подлежит отмене, а апелляционная жалоба - удовлетворению.

Руководствуясь статьями 176, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 01.02.2021 по делу №А34-99/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента развития городского хозяйства Администрации города Кургана - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья А.П. Скобелкин

Судьи А.А. Арямов

Н.Г. Плаксина