Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации Миасского городского округа на решение Арбитражного суда Челябинской области от 12.04.2022 по делу №А76-44217/2021.

В судебном заседании приняли участие представители:

Администрации Миасского городского округа – Степанова А.П. (доверенность №189 от 04.10.2021, диплом);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области – Покинь-Соха А.А. (доверенность №43 от 14.06.2022, диплом).

Администрация Миасского городского округа (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее – антимонопольный орган, УФАС по Челябинской области) о признании недействительным в части предупреждения от 05.10.2021 №21-07/2021 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (с учетом решения от 28.10.2021 №АК/14351/21 о продлении срока исполнения предупреждения №24-07/21), выданное Администрации Миасского городского округа, а именно, в части предложения в срок до 31 декабря 2021 года: не включать в Устав муниципального бюджетного учреждения «Центр коммунального обслуживания и благоустройства Миасского городского округа» (далее – МБУ «ЦКОБ МГО», учреждение) положения, которые могут привести к совмещению функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта; привести Устав МБУ «ЦКОБ МГО» в соответствие с требованиями действующего законодательства, в том числе исключить подпункты 1-4 пункта 14 Устава; не включать в муниципальные задания МБУ «ЦКОБ МГО», в том числе на 2022 год и последующие годы, работы, предусмотренные подпунктами 1-4 пункта 14 Устава, а также иные работы, которые должны выполняться в рамках исполнения контрактов, заключенных в порядке, предусмотренном законодательством о контрактной системе, в том числе путем внесения изменений в муниципальное задание муниципального учреждения на 2021 год.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено МБУ «ЦКОБ МГО».

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 12.04.2022 (резолютивная часть решения объявлена 05.04.2022) в удовлетворении требований заявителя отказано.

Не согласившись с таким решением, Администрация обжаловала его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе заявитель просит решение суда первой инстанции отменить, заявленные требования удовлетворить, ссылаясь на нарушение судом норм материального и процессуального права, неполное выяснение судом обстоятельств дела и несоответствие выводов суда обстоятельствам дела.

В обоснование жалобы приводит следующие доводы: оснований для включения в предостережение антимонопольного органа требования об исключении из Устава МБУ «ЦКОБ МГО» подпункта 4 пункта 14 не имелось, так как постановлением Администрации от 11.11.2021 №5381 указанный пункт Устава изложен в новой редакции, о чем в адрес антимонопольного органа направлено соответствующее уведомление от 13.12.2021, при этом судом давалась оценка положениям Устава в недействующей редакции; судом не дана оценка ссылке Администрации на опубликованную позицию Комитета Государственной думы по региональной политике и местному самоуправлению от 22.07.2020, а также письмо Минфина России от 22.10.2013 по вопросам создания муниципальных бюджетных учреждений в сфере благоустройства территории муниципального образования, в соответствии с которыми, в законе отсутствуют препятствия для создания муниципальных бюджетных учреждений в сфере благоустройства территории, цели создания и основные виду их деятельности должны корреспондироваться с вопросами, решение которых отнесено к ведению их учредителя – публично-правового образования, а также с полномочиями органа власти, осуществляющего функции их учредителя; орган местного самоуправления вправе утвердить муниципальное задание подведомственному учреждению на выполнение муниципальных услуг (работ), в том числе работ по благоустройству и озеленению территории муниципального образования, либо осуществить закупку данных работ в соответствии с законодательством о контрактной системе; в рассматриваемой ситуации созданию МБУ «ЦКОБ МГО» предшествовал негативный опыт Администрации в части осуществления закупок в соответствии с законодательством о контрактной системе (работы осуществлялись подрядчика некачественно, не в полном объеме и с нарушением сроков), в целях повышения эффективности деятельности органа местного самоуправления и было принято решение о создании МБУ «ЦКОБ МГО», которое в соответствии с муниципальным заданием эффективно и качественно выполняет указанные работы; спорные виды работ включены в базовый (отраслевой) перечень государственных и муниципальных услуг и работ по виду деятельности «Жилищно-коммунальное хозяйство, благоустройство, градостроительная деятельность и архитектура», а муниципальное задание выдавалось в соответствии с Региональным перечнем (классификатором) государственных (муниципальных) услуг и работ, утвержденных письмом Минэкономразвития России от 27.12.2017 №358, в соответствии с которым услуга по коду 81.30.10 «Организация благоустройства и озеленение» оказывается в интересах общества в том числе муниципальными бюджетными учреждениями, что также соответствует Комплексным рекомендациям, утвержденным письмом Минфина России от 16.05.2011 №12-08-22/1959; таким образом, является необоснованным вывод суда о том, что виды деятельности учреждения относятся не к муниципальным работам, а к муниципальным нуждам; согласно муниципальному заданию, учреждение выполняет только работы по содержанию в чистоте территории города и содержанию объектов озеленения, остальные работы Администрация закупает в рамках конкурентных процедур. В этой связи заявитель полагает, что в его действиях отсутствуют признаки нарушения статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон №135-ФЗ).

В судебном заседании представитель Администрации доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представитель антимонопольного органа в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы. Полагает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Представители третьего лица, извещенного о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, в судебное заседание не явились. Апелляционная жалоба рассмотрена без их участия.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, считает, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела,

Постановлением администрации от 12.10.2016 №5648 (т.1 л.д.63) создано МБУ «ЦКОБ МГО» и утвержден его Устав (т.1 л.д.64-70), в соответствии с которым, учредителем и собственником учреждения является муниципальное образование «Миасский городской округ», функции и полномочия которого выполняет администрация (пункты 4 и 5 Устава). Муниципальное учреждение является некоммерческой организацией, имеет тип – бюджетное (пункты 2 и 3 Устава). Учреждение создано для оказания муниципальных услуг, выполнения работ по благоустройству ландшафта Миасского городского округа и защите окружающей среды (пункт 13 Устава).

В соответствии с пунктом 14 Устава, для достижения основных целей, указанных в пункте 13 настоящего Устава, учреждение осуществляет такие виды деятельности как: 1) санитарное содержание и уборка улиц, тротуаров, остановок транспорта общего пользования, дворовых территорий, скверов, парков, аллей, спортивных и детских игровых площадок, газонов в осенний, зимний и летний периоды, обработка объектов уличнодорожной сети противогололедными препаратами, очистка от мусора родников, ручьев, канав, лотков, ливневой канализации и других водопроводных устройств; 2) озеленение территорий городского круга: посадка, обработка, полив зеленых насаждений, обрезка деревьев и кустарников, устройство цветников, газонов, кошение травы и прочее; 3) ремонт дорог, тротуаров, мостиков, остановок транспорта общего пользования, газонов; 4) содержание и обслуживание зданий социального комплекса, а также организация сбора, вывоза, утилизации бытовых отходов и мусора в целях исполнения муниципальных функций по реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере; 5) осуществляет иную деятельность в сфере благоустройства территории городского округа, облуживания зданий социального комплекса.

Согласно пункту 17 Устава, учреждение выполняет муниципальные задания, сформированные и утвержденные учредителем в соответствии с предусмотренной Уставом деятельностью. Учреждение вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за палату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленной федеральными законами.

Постановлением администрации от 04.02.2021 №445 (т.1 л.д.71-93) утверждено муниципальное задание для учреждения на 2021 года и на плановый период 2022 и 2023 годов, которое предусматривает следующие муниципальные работы, выполняемые МБУ «ЦКОБ МГО»: содержание в чистоте территории города; содержание объектов озеленения.

На основании приказа УФАС от 21.04.2021 № 44 УФАС в отношении Администрации проведена плановая документарная проверка соблюдения законодательства о защите конкуренции, по итогам которой составлен акт проверки от 30.07.2021 №1 (т.1 л.д.48-59). Из акта проверки следует, что антимонопольный орган пришел к выводу о том, что предусмотренные подпунктами 1-4 пункта 14 Устава учреждения и заданием на 2021 год работы необходимы для решения вопросов местного значения и являются муниципальными нуждами, а потому должны осуществляться в порядке, предусмотренном законодательством о контрактной системе. Включение подпунктов 1-4 пункта 14 в Устав и выдача Администрацией МБУ «ЦКОБ МГО» Задания на 2021 год на выполнение работ, которые необходимы для решения вопросов местного значения и являются муниципальными нуждами, произведено с нарушением требований БК РФ и Закона о контрактной системе противоречит требованиям антимонопольного законодательства. По мнению антимонопольного органа, установив безальтернативный порядок выполнения работ, посредством выдачи муниципального задания без проведения конкурентных процедур, Администрация создала необоснованные преимущества осуществления деятельности для отдельного хозяйствующего субъекта определенной организационно-правовой формы – МБУ «ЦКОБ МГО», в то время как иные хозяйствующие субъекты лишены доступа к соответствующим товарным рынкам, что необоснованно препятствует осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов, способных конкурировать за получение бюджетных денежных средств в случае проведения публичных процедур, и в случае признания победителями - выполнять указанные работы. В этой связи действия Администрации по включению в Устав МБУ «ЦКОБ МГО» подпунктов 1-4 пункта 14, и по утверждению МБУ «ЦКОБ МГО» Задания на 2021 год признаны антимонопольным органом противоречащими частям 1 и 3 статьи 15 Закона №135-ФЗ, как приводящие к созданию необоснованных преимуществ осуществления деятельности отдельному хозяйствующему субъекту и к устранению конкуренции при осуществлении закупок на выполнение работ, необходимых для решения вопросов местного значения и являющихся муниципальными нуждами.

По итогам плановой проверки УФАС по Челябинской области выдало в адрес Администрации предупреждение от 05.10.2021 №24-07/21, которым предложено прекратить действия, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, а именно, в срок до 29 октября 2021 года: 1) привести Устав МБУ «ЦКОБ МГО» в соответствие с требованиями действующего законодательства путем исключения подпункта 4 пункта 14 Устава, которым Учреждение наделено функциями органа местного самоуправления по организации сбора, вывоза, утилизации бытовых отходов и мусора в целях исполнения муниципальных функций по реализации полномочий органов местного самоуправления; 2) с даты получения настоящего предупреждения не включать в Устав МБУ «ЦКОБ МГО» положения, которые могут привести к совмещению функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта; 3) привести Устав МБУ «ЦКОБ МГО» в соответствие с требованиями действующего законодательства, в том числе исключить подпункты 1-4 пункта 14 Устава; 4) с даты получения настоящего предупреждения не включать в муниципальные задания МБУ «ЦКОБ МГО», в том числе на 2022 год и последующие годы, работы, предусмотренные подпунктами 1-4 пункта 14 Устава учреждения, а также иные работы, которые должны выполняться в рамках исполнения контрактов, заключенных в порядке, предусмотренном законодательством о контрактной системе, в том числе путем внесения изменений в муниципальное задание МБУ «ЦКОБ МГО» на 2021 год (т.1 л.д.20-24).

Письмом антимонопольного органа от 28.10.2021 №АК/14351/21 по ходатайству Администрации срок устранения нарушений, отраженных в предупреждении, продлен до 31.12.2021 (т.1 л.д.60-62).

Администрация обжаловала в судебном порядке указанное предупреждение в части предложения в срок до 31 декабря 2021 года: не включать в Устав муниципального бюджетного учреждения «Центр коммунального обслуживания и благоустройства Миасского городского округа» (далее – МБУ «ЦКОБ МГО», учреждение) положения, которые могут привести к совмещению функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта; привести Устав МБУ «ЦКОБ МГО» в соответствие с требованиями действующего законодательства, в том числе исключить подпункты 1-4 пункта 14 Устава; не включать в муниципальные задания МБУ «ЦКОБ МГО», в том числе на 2022 год и последующие годы, работы, предусмотренные подпунктами 1-4 пункта 14 Устава, а также иные работы, которые должны выполняться в рамках исполнения контрактов, заключенных в порядке, предусмотренном законодательством о контрактной системе, в том числе путем внесения изменений в муниципальное задание муниципального учреждения на 2021 год.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался выводом о соответствии ненормативного правового акта антимонопольного органа в оспоренной заявителем части закону.

Оценив фактические обстоятельства дела, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, недействительными является их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания недействительными ненормативных правовых актов необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими актами прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

В соответствии со статьей 3 Закона №135-ФЗ, положения этого закона распространяются на отношения, связанные с защитой конкуренции.

Согласно пункту 3.2 части 1 статьи 23 Закона №135-ФЗ, к полномочиям антимонопольного органа относится в том числе выдача предупреждений о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в этом Федеральном законе.

Статьей 39.1 Закона №135-ФЗ установлено, что в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (часть 1). Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 этой статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона №135-ФЗ. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона №135-ФЗ без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается (часть 2). Предупреждение должно содержать: 1) выводы о наличии оснований для его выдачи; 2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; 3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения (часть 4). Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении (часть 5). При условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением (часть 7). В случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения (часть 8). Порядок выдачи предупреждения и его форма утверждаются федеральным антимонопольным органом (часть 9).

Пунктами 1.4 и 1.5 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденного Приказом Федеральной антимонопольной службы России от 14.12.2011 №874 (далее – Порядок №874), установлено, что основанием для выдачи предупреждения является установление антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренным пунктами 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона №135-ФЗ, без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Буквальное содержание указанных положений позволяет прийти к выводу о том, что выдаваемое антимонопольным органом предупреждение выдается в том числе органу местного самоуправления в случае наличия в его действиях признаков нарушения статьи 15 Закона №135-ФЗ, и является необходимым условием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства по признакам указанного нарушения и обязательно к рассмотрению хозяйствующим субъектом в установленный предупреждением срок. Обязательность исполнения содержащегося в предупреждении требования нормативно не установлена. Однако, неисполнение такого требования хозяйствующим субъектом является основанием для последующего возбуждения в отношении хозяйствующего субъекта дела о нарушении антимонопольного законодательства. В случае исполнения содержащегося в предупреждении требования антимонопольного органа возбуждение дела о нарушении антимонопольного законодательства исключено.

То есть, содержащиеся в предупреждении требования не являются обязательными к исполнению, и само по себе предупреждение не устанавливает наличие в действиях хозяйствующего субъекта нарушений антимонопольного законодательства (в соответствии со статьями 45, 48, 49 Закона №135-ФЗ, вывод о наличии или отсутствии таких нарушения может быть сделан антимонопольным органом лишь по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства и отражен в принятом по итогам рассмотрения такого дела соответствующем акте).

В соответствии с правовой позицией, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 №18403/13, поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам, как основаниям вынесения предупреждения. Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона №135-ФЗ и Порядку №874 с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий. Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемы действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

Оценивая оспоренное предупреждение на предмет его законности, суд апелляционной инстанции полагает необходимым руководствоваться следующим.

В силу части 2 статьи 1 Закона №135-ФЗ целями этого закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков. Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Пунктом 8 статьи 4 Закона №135-ФЗ предусмотрено, что под дискриминационными условиями понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

В соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ, органом местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается создание дискриминационных условий. У

В соответствии с частью 3 статьи 15 Закона №135-ФЗ, запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 30 октября 2007 года №238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта», Федеральным законом от 1 декабря 2007 года №317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Федеральным законом «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос».

Из материалов дела следует, что признаки нарушений указанных нормативных положений установлены антимонопольным органом в действиях Администрации по включению в Устав МБУ «ЦКОБ МГО» подпунктов 1-4 пункта 14, и по утверждению МБУ «ЦКОБ МГО» Задания на 2021 год, предусматривающего выполнение работ по содержанию в чистоте территории города и содержанию объектов озеленения, которые необходимы для решения вопросов местного значения и являются муниципальными нуждами.

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), под государственными (муниципальными) услугами (работами) понимаются услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами. Под государственным (муниципальным) заданием понимается документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

В силу части 1 статьи 69.2 БК РФ государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам также должно содержать, в том числе, определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг.

В то же время в соответствии со статьей 72 БК РФ, закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений БК РФ. Государственные (муниципальные) контракты заключаются в соответствии с планом-графиком закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, за исключением случаев, установленных пунктом 3 этой статьи.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд урегулированы положениями Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон №44-ФЗ), по смыслу которого под муниципальной нуждой понимается объективно существующая потребность муниципального образования в лице органов местного самоуправления в товарах, работах, услугах, которые необходимы для выполнения функций и реализации полномочий в области местного самоуправления, в том числе, и в рамках муниципальных программ, вызванная отсутствием у соответствующих органов местного самоуправления товаров, услуг, работ, необходимых для решения вопросов местного значения.

Особенности гражданско-правового положения некоммерческих организаций отдельных организационно-правовых форм, видов и типов, а также возможные формы поддержки некоммерческих организаций органами государственной власти и органами местного самоуправления регулируются Федеральным законом от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», в соответствии со статьей 9.2 которого, бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов), органов публичной власти федеральной территории или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. Бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом; государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.

Применительно к рассматриваемой ситуации деятельность созданного Администрацией учреждения по выполнению на основании муниципальных заданий на 2019-2021 годы работ в сфере благоустройства (по содержанию в чистоте территории города и содержанию объектов озеленения) направлена на обеспечение за счет средств местного бюджета потребностей муниципального образования в работах, необходимых для решения вопросов местного значения. То есть, как верно отмечено судом первой инстанции, выполнение учреждением таких работ в сфере благоустройства является муниципальной нуждой, а не муниципальной работой, поскольку потребность в выполнении указанных работ возникает у муниципального образования. Такие работы должны осуществляться в порядке, предусмотренном Законом №44-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 24 Закона № 44-ФЗ, заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Пунктом 4 статьи 3 Закона №44-ФЗ установлено, что участником закупки является любое юридическое лицо независимо от его организационно правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, за исключением юридического лица, местом регистрации которого является государство или территория, включенные в утверждаемый в соответствии с подпунктом 1 пункта 3 статьи 284 Налогового кодекса Российской Федерации перечень государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (офшорные зоны) в отношении юридических лиц, или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя.

Частью 1 статьи 8 Закона №44-ФЗ предусмотрено, что контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок.

Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Под конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в силу части 2 статьи 24 Закона № 44-ФЗ понимаются конкурсы, аукционы, запрос котировок, запрос предложений.

Из материалов дела усматривается, что Уставом МБУ «ЦКОБ МГО» предусмотрено, что учреждение осуществляет санитарное содержание и уборку улиц, тротуаров, остановок транспорта общего пользования, дворовых территорий, скверов, парков, аллей, спортивных и детских игровых площадок, газонов в осенний, зимний и летний периоды, обработку объектов улично-дорожной сети противогололедными препаратами, очистку от мусора родников, ручьев, канав, лотков, ливневой канализации и других водопроводных устройств (подпункт 1 пункта 14); озеленение территорий городского округа: посадка, обработка, полив зеленых насаждений, обрезка деревьев и кустарников, устройство цветников, газонов, кошение травы и прочее (подпункт 2 пункта 14); ремонт дорог, тротуаров, мостиков, остановок транспорта общего пользования, газонов (подпункт 3 пункта 14); содержание и обслуживание зданий социального комплекса (подпункт 4 пункта 14).

Утвержденное Администрацией для учреждения Задание на 2021 год предусматривает следующие муниципальные работы: содержание в чистоте территории города; содержание объектов озеленения.

Как указано выше, эти виды деятельности относятся не к муниципальным работам, а к муниципальным нуждам и могут осуществляться хозяйствующими субъектами любой организационно-правовой формы на основании заключенного с Администраций по итогам проведения конкурентной процедуры в соответствии с Законом №44-ФЗ контракта.

То обстоятельство, что указанные работы имеют общественно полезный характер, направленной на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, а не на извлечение прибыли, не исключает отнесение таких работ к муниципальным нуждам в силу положений пункта 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Судом первой инстанции обоснованно поддержан вывод антимонопольного органа о том, что закреплением соответствующий положений в Уставе учреждения и установлением в муниципальном задании вышеуказанных видов работ для МБУ «ЦКОБ МГО» как самостоятельного хозяйствующего субъекта, Администрацией в обход установленных законом конкурентных процедур фактически созданы необоснованные преимущества осуществления деятельности для, в то время как иные хозяйствующие субъекты лишены доступа к соответствующим товарным рынкам. То есть, указанным хозяйствующим субъектам созданы необоснованные препятствия в осуществлении деятельности.

Доводу заявителя о том, что решение о создании бюджетного учреждения в сфере благоустройства принималось с учетом негативного опыта работы в рамках Закона №44-ФЗ в период 2015-2016 (в рамках муниципальных контрактов работы по уборке территории и озеленению выполнялись подрядчиками некачественно, со срывом графиков и не в полном объеме), в связи с чем, в целях повышения эффективности деятельности в сфере благоустройства было принято решение о создании МБУ «ЦОКБ МГО», судом первой инстанции также дана надлежащая оценка. В частности, судом верно отмечено, что само по себе наличие действительных или кажущихся недостатков в законодательстве о контрактной системе и практике его применения не может служить оправданием нарушения действующего законодательства. При этом, администрация не лишена правовой и фактической возможности формулировать условия планируемых к размещению закупок таким образом, чтобы минимизировать возможные неблагоприятные последствия, связанные с недобросовестным поведением отдельных участников закупок.

Также судом учтены доводы заявителя о том, что после принятия оспариваемого предупреждения в муниципальные правовые акты Миасского городского округа, в частности, в муниципальную программу «Чистый город» были внесены соответствующие изменения, направленные на дальнейшую диверсификацию правовых оснований для удовлетворения соответствующей муниципальной нужды. Отклоняя доводы заявителя в этой части, суд указал на то, что законность и обоснованность оспариваемого предупреждения оценивается судом на дату его вынесения.

По аналогичному основанию не может быть принята ссылка подателя апелляционной жалобы на внесение после даты издания оспоренного предупреждения (05.10.2021) изменений в Устав МБУ «ЦКОБ МГО» об исключении подпункта 4 пункта 14 (постановлением Администрации от 11.11.2021 №5381 указанный пункт Устава изложен в новой редакции).

То обстоятельство, что спорные виды работ включены в базовый (отраслевой) перечень государственных и муниципальных услуг и работ по виду деятельности «Жилищно-коммунальное хозяйство, благоустройство, градостроительная деятельность и архитектура», а муниципальное задание выдавалось в соответствии с Региональным перечнем (классификатором) государственных (муниципальных) услуг и работ, утвержденных письмом Минэкономразвития России от 27.12.2017 №358, в соответствии с которым услуга по коду 81.30.10 «Организация благоустройства и озеленение» оказывается в интересах общества в том числе муниципальными бюджетными учреждениями (на что также указывает податель апелляционной жалобы) не влияет на правильность данной антимонопольным органом по итогам анализа фактических обстоятельств дела квалификации оцениваемых действий Администрации, как совершенных с нарушением требований статьи 15 Закона №135-ФЗ.

Податель апелляционной жалобы ссылается на правовую позицию Комитета Государственной думы по региональной политике и местному самоуправлению, опубликованную в сети Интернет 22.07.2020, а также на письмо Минфина России от 22.10.2013 по вопросам создания муниципальных бюджетных учреждений в сфере благоустройства территории муниципального образования, в соответствии с которыми, в законе отсутствуют препятствия для создания муниципальных бюджетных учреждений в сфере благоустройства территории, цели создания и основные виду их деятельности должны корреспондироваться с вопросами, решение которых отнесено к ведению их учредителя – публично-правового образования, а также с полномочиями органа власти, осуществляющего функции их учредителя.
Применительно к этому доводу заявителя суд апелляционной инстанции отмечает, что поддержанная судом первой инстанции позиция антимонопольного органа в отношении действий заявителя указанным разъяснениям не противоречит. Сама возможность создания муниципального учреждений, цели и виды деятельности которого должны соответствовать вопросам, решение которых отнесено к ведению их учредителя, и с полномочиями органа власти, осуществляющего функции их учредителя, антимонопольным органом под сомнение не ставится.

Таким образом, вывод антимонопольного органа о наличии в действиях Администрации признаков нарушения частей 1 и 3 статьи 15 Закона №135-ФЗ является обоснованным, а приведенные в апелляционной жалобе возражения в этой части подлежат отклонению.

Содержащееся в оспоренной части предупреждение предложение не включать в Устав учреждения положения, которые могут привести к совмещению функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта, привести Устав учреждения в соответствие с требованиями действующего законодательства, исключив подпункты 1-4 пункта 14, не включать в муниципальные задания учреждения на 2022 год и последующие годы, работы, предусмотренные подпунктами 1-4 пункта 14 Устава, а также иные работы, которые должны выполняться в рамках исполнения контрактов, заключенных в порядке, предусмотренном законодательством о контрактной системе (в том числе путем внесения изменений в муниципальное задание муниципального учреждения на 2021 год), соответствует выявленному нарушению, отвечает критериям конкретности и исполнимости ненормативного правового акта.

С учетом приведенных обстоятельств оснований для признания оспоренной части предупреждения не соответствующей закону у суда не имеется.

Законность и обоснованность оспоренной части ненормативного правового акта исключает возможность удовлетворения заявленных требований о признании его недействительным.

При таких обстоятельствах основания для переоценки вывода суда первой инстанции о несостоятельности заявленных Администрацией требований отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены решения, судом не установлено.

Учитывая приведенные выше обстоятельства, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалованного судебного акта.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд,

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 12.04.2022 по делу №А76-44217/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации Миасского городского округа – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья А.А. Арямов

Судьи: Е.В. Бояршинова

Н.Г. Плаксина