Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 27.04.2016 по делу № А76-30/2016 (судья Мрез И.В.).

В судебном заседании приняли участие представители:

от заявителя – открытого акционерного общества «Фортум»: ФИО1 (паспорт, доверенность №5-4-3563), ФИО2 (паспорт, доверенность №1Д-412 от 17.03.2014);

от заинтересованного лица – Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Челябинской области: ФИО3 (удостоверение, доверенность №1849 от 22.03.2016), ФИО4 (удостоверение, доверенность №13 от 11.01.2016).

Открытое акционерное общество «Фортум» (далее – заявитель, общество, ОАО «Фортум») обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Челябинской области (далее – заинтересованное лицо, Управление Росприроднадзора по Челябинской области) о признании недействительным предписания № 226/5-вк от 28.09.2015 в части установленного срока исполнения, просило установить срок исполнения предписания – декабрь 2017 года согласно согласованного с Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Челябинской области плана снижения сбросов Челябинского ГРЭС филиала Энергосистема «Урал» ОАО «Фортум», с учётом поэтапного достижения утвержденных нормативов допустимых сбросов по каждому веществу, по которому устанавливается лимит на сбросы (с учётом уточнения заявленных требований, принятого судом первой инстанции в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 27.04.2016 (резолютивная часть от 20.04.2016) заявленные требования удовлетворены. Признано недействительным предписание № 226/5-вк от 28.09.2015 в части срока его исполнения – 04.07.2016. Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Челябинской области суд обязал установить новый срок исполнения предписания № 226/5-вк от 28.09.2015 с учётом характера нарушения, принадлежности объекта к объектам культурного наследия Челябинской области, а также с учётом Плана снижения сбросов Челябинской ГРЭС филиала Энергосистема «Урал» ОАО «Фортум», с учётом поэтапного достижения утверждённых нормативов допустимых сбросов по каждому веществу, по которому устанавливается лимит на сбросы, согласованному с Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Челябинской области 23.03.2016.

Не согласившись с решением суда, Управление Росприроднадзора по Челябинской области (далее также – податель апелляционной жалобы, апеллянт) обжаловало его в апелляционном порядке.

В обоснование доводов апелляционной жалобы апеллянт указывает на то, что предписание об устранении выявленных нарушений в обязательном порядке содержит срок исполнения. Действующими нормативно-правовыми актами Российской Федерации порядок исчисления сроков на исполнение предписаний по устранения нарушений природоохранного законодательства не определён. Таким образом, государственный инспектор, проводивший проверку, являясь лицом, процессуально независимым, устанавливает срок исполнения предписаний по своему внутреннему убеждению, с учётом анализа всех обстоятельств, приведших к нарушению природоохранного законодательства, и возможности исполнения в указанный срок.

По результатам проверки государственным инспектором Управления выдано предписание от 28.09.2015 №226/5-вк, срок исполнения которого установлен 04.07.2016. Инспектор счёл указанный срок разумным и реальным, с учётом анализа всех обстоятельств, приведших к нарушению природоохранного законодательства, и возможных действий по его устранению. При этом, исходя из принципа невмешательства в хозяйственную деятельность юридических лиц, государственный инспектор не вправе принуждать предприятие к выполнению чётко определённых действий, направленных на выполнение предписания (в том числе получению лимитов допустимого сброса).

Суд, ссылаясь на то, что 23.03.2016 Управлением согласован План снижения сбросов Челябинской ГРЭС филиала Энергосистема «Урал» ОАО «Фортум», с учётом поэтапного достижения утверждённых нормативов допустимых сбросов по каждому веществу, по которому устанавливается лимит на сбросы, пришёл к выводу о том, что оспариваемое предписание от 28.09.2015 №226/5-вк в части срока его исполнения - 04.07.2016 является незаконным, нарушающим права и законные интересы ОАО «Фортум». По мнению суда, срок исполнения предписания должен соответствовать дате выполнения мероприятий, предусмотренных планом, т.е. быть установлен по декабрь 2017 года. Однако, «Мероприятия, направленные на исключение сброса загрязняющих веществ на выпуске сточных вод №1 Челябинской ГРЭС филиала Энергосистема «Урал» ОАО «Фортум» в р. Миасс с превышением установленных нормативов», предписанные к исполнению по результатам плановой проверки, и «План снижения сбросов Челябинской ГРЭС филиала Энергосистема «Урал» ОАО «Фортум» с учётом поэтапного достижения утверждённых нормативов допустимых сбросов по каждому веществу, по которому устанавливается лимит на сбросы» являются разными документами и регламентируются различными нормами права.

Апеллянт считает, что срок исполнения предписания не может быть связан со сроком исполнения мероприятий по снижению сбросов, разработанных в рамках получения лимитов допустимых сбросов. Выводы суда о том, что оспариваемое предписание от 28.09.2015 №226/5-вк в части срока его исполнения - 04.07.2016 является незаконным, нарушающим права и законные интересы ОАО «Фортум», основан на подмене понятий.

Управление подчеркивает, что юридическим лицом - ОАО «Фортум» до проведения плановой проверки не предпринимались исчерпывающие меры по недопущению нарушения водного законодательства в части сброса сточных вод с превышением установленных нормативов.

Предписание было выдано сроком на 9 месяцев. В рамках указанного срока общество имеет возможность:

-разработать план снижения сбросов сточных в водный объект,

-согласовать его с уполномоченными органами исполнительной власти,

-представить пакет документов на получение лимитов на сброс загрязняющих веществ в водных объект,

-получить разрешение на сброс сточных вод в пределах установленных лимитов на период осуществления конкретных мероприятий по снижению сбросов сточных в водный объект.

Таким образом, Управлением, по его мнению, установлен исполнимый срок для разработки и выполнения юридическим лицом мероприятий, направленных на исключение сброса загрязняющих веществ в водный объект.

В тоже время, в предписании отсутствует формулировка «выполнить комплекс мероприятий», указанная в 1-м абзаце дополнительного правового обоснования требований ОАО «Фортум» от 12.04.2016. В предписании Управление не указывает юридическому лицу на конкретное количество и вид мероприятий, таким образом, не вмешиваясь в хозяйственную деятельность ОАО «Фортум».

До судебного заседания от ОАО «Фортум» поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором общество не согласилось с доводами, изложенными в апелляционной жалобе, считает, что судом первой инстанции верно установлены все обстоятельства по делу и применены нормы материального права, в связи с чем просит решение оставить без изменения, жалобу – без удовлетворения.

В судебном заседании лица, участвующие в деле, поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе, и возражения на неё.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из имеющихся в деле доказательств, на основании Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 №400, Положения об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Челябинской области, утвержденного приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 24.06.2011 №420, плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2015 год Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Уральскому федеральному округу (далее - Департамент), утверждённого приказом Департамента от 30.10.2014 № 1341 (в ред. Приказа от 12.01.2015 №9), приказа Департамента от 25.08.2015 №1157 «О проведении плановой выездной проверки в отношении Открытого акционерного общества «Фортум», приказа Департамента от 02.09.2015 №1195 «О внесении изменений в Приказ Департамента Росприроднадзора по Уральскому федеральному округу от 25.08.2015 № 1157», приказа Департамента от 15.09.2015 № 1236 «О внесении дополнения в приказ Департамента Росприроднадзора по Уральскому федеральному округу от 25.08.2015 № 1157», в период с 01 по 28 сентября 2015 года проведена проверка в отношении ОАО «Фортум».

Уведомлением № 03-02-08/7273 от 25.08.2015 ОАО «Фортум» извещено о плановой выездной проверке.

По результатам проверки должностными лицами Управления Росприроднадзора составлен акт проверки № 226 от 28.09.2015.

В ходе проверки выявлены, в том числе, нарушения ч.4 ст.35, ч.2 ст.39, ч.2 с т.55, ч.6 ст.56 Водного кодекса Российской Федерации от 30.05.2006 №74-ФЗ, ст.22, ч.1 ст.67 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 №7-ФЗ, Приказ Минприроды России от 08.07.2009 № 205 «Об утверждении Порядка ведения собственниками водных объектов и водопользователями учёта объёма забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества».

На основании указанного акта проверки ОАО «Фортум» 28.09.2015 выдано предписание 226/5-вк об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Указанным предписанием ОАО «Фортум» предписано: разработать и осуществить мероприятия, направленные на исключение сброса загрязняющих веществ на выпуске сточных вод №1 Челябинской ГРЭС филиала Энергосистема «Урал» ОАО «Фортум» в р.Миасс с превышением установленных нормативов. Представить в Управление Росприроднадзора по Челябинской области данные производственного экологического контроля, подтверждающие проведение контроля качества сточных вод в полном объёме, за период октябрь 2015г. - июнь 2016г.

Срок устранения выявленных нарушений – 04.07.2016.

23.03.2016 Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Челябинской области согласован План снижения сбросов Челябинской ГРЭС филиала Энергосистема «Урал» ОАО «Фортум» с учётом поэтапного достижения утверждённых нормативов допустимых сбросов по каждому веществу, по которому устанавливается лимит на сбросы (т.1 л.д.79,80).

Согласно указанного Плана предусмотрены мероприятия, исключающие сброс загрязняющих веществ на выпуске сточных вод № 1 ЧЭГРЭС, а именно: поэтапный вывод из работы энергетических котлов Бабкок-Вилькокс ст.№№ 1, 2, 3, 4, 5, ТКЗ-100 СТ., № № 12, 13, 14.

Срок выполнения указанных мероприятий – декабрь 2017 года.

Полагая, что предписание № 226/5-вк от 28.09.2015 является незаконным в части срока его исполнения, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Арбитражный суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, пришёл к выводу о том, что оспариваемое предписание в части срока его исполнения – 04.07.2016, является незаконным, нарушающим права и законные интересы ОАО «Фортум».

Выводы арбитражного суда первой инстанции являются правильными, соответствуют фактическим обстоятельствам и оснований для переоценки данных выводов суд апелляционной инстанции не находит.

Из системного толкования части 1 статьи 198, статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия) возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действие (бездействие).

Порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля установлен Федеральным законом от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ).

Согласно подп. 1 п. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294- ФЗ (в редакции, действовавшей на дату выдачи предписания) в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Аналогичные полномочия предусмотрены пунктом 45 «Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора», утверждённого приказом Минприроды России от 29.06.2012 № 191.

Особенностью такого ненормативного правового акта, как предписание, является то, что данный вид ненормативных правовых актов направлен на устранение конкретных нарушений, выявленных в ходе проверки, путём совершения лицом, в адрес которого выносится предписание, определённых действий.

Соответственно, вынесение предписания порождает обязанность лица, которому оно адресовано, совершить определённые действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.

Поскольку обязанность лица, которому адресовано предписание, по его исполнению обеспечена мерами государственного принуждения, приведённые в предписании формулировки выявленных нарушений и их правовая квалификация должны быть ясными, чёткими, исключать возможность их неоднозначного или расширительного толкования с тем, чтобы лицо, которому адресовано предписание, могло чётко установить: какие нормы права были им нарушены; в каких его конкретных действиях выражаются данные нарушения; что ему следует сделать для их устранения.

Таким образом, предписание как документ, содержащий властные указания, то есть являющийся мерой государственного принуждения, не может быть выдано произвольно. Поскольку за неисполнение предписания предусмотрена административная ответственность, факты, изложенные в предписании, должны быть в необходимой степени обоснованы. Предписание должно выдаваться только по результатам юрисдикционной процедуры, в ходе которой выявляется факт нарушения.

Вопреки доводам апеллянта, предписание как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий административного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно содержать чёткие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которого возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также для избежания неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Следовательно, и срок исполнения предписания не может быть установлен произвольно, а должен учитывать все условия для его выполнения, время, объективно необходимое для совершения действий, указанных в предписании.

По существу заявленных требований, ОАО «Фортум» не оспаривает факт наличия выявленных нарушений, однако, не согласно с установленным сроком для их устранения, полагая его недостаточным.

Доказательства, подтверждающие, что Управлением при установлении срока исполнения предписания исследовались и учитывались возможности общества объективно выполнить требования предписания в указанный в нём срок, в материалах дела отсутствуют.

Пояснений относительно того, на основании каких критериев были определены сроки исполнения рассматриваемого предписания – 04.07.2016, какого – либо расчёта указанного срока, принципа его определения в материалы дела представлено не было.

Судом установлено, что «Планом снижения сбросов Челябинского ГРЭС филиал Энергосистема «Урал» ОАО «Фортум» с учётом поэтапного достижения утверждённых нормативов допустимых сбросов по каждому веществу, по которому устанавливается лимит на сбросы», который был согласован 23.03.2016 с Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Челябинской области, предусмотрены мероприятия, исключающие сброс загрязняющих веществ на выпуске сточных вод № 1 ЧЭГРЭС, а именно: поэтапный вывод из работы энергетических котлов Бабкок-Вилькокс ст.№№ 1, 2, 3, 4, 5, ТКЗ-100 СТ., № № 12, 13, 14. Срок выполнения указанных мероприятий – декабрь 2017 года.

Поскольку выполнение данных мероприятий является условием для выполнения предписания, срок его исполнения не может быть менее срока, указанного в Плане.

Помимо этого, в ходе судебного разбирательства на основании письма Министерства культуры Челябинской области от 13.01.2012 № 01-20/52 судом было установлено, что Челябинская ГРЭС является объектом культурного наследия Челябинской области, представляющим историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, что в силу статьи 36 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» влечёт за собой необходимость согласования любой деятельности в отношении указанного объекта, которая может привести к его изменению, с соответствующим государственным органом Челябинской области, что также не было учтено Управлением Росприроднадзора при определении срока устранения нарушений в оспариваемом предписании.

Таким образом, Управлением Росприроднадзора не доказано соответствие предписания в части срока, установленного для устранения обществом нарушений по разработке и осуществлению указанных в предписании мероприятий, на основании чего суд первой инстанции обоснованно пришёл к выводу о том, что оспариваемое предписание в части срока его исполнения – 04.07.2016, является незаконным, нарушающим права и законные интересы общества.

Довод подателя жалобы о том, что государственный инспектор, проводивший проверку, являясь лицом, процессуально независимым, устанавливает срок исполнения предписаний по своему внутреннему убеждению, не исключает того обстоятельства, что срок, предоставляемый для устранения нарушений, должен быть достаточен и обоснован.

Довод апеллянта о том, что достаточным доказательством устранения выявленного нарушения в рассматриваемом случае будет являться предоставление документов, свидетельствующих о разработке мероприятий, поименованных в содержании предписания, являлся предметом рассмотрения в суде первой инстанции и был обоснованно им отклонён, поскольку из буквального толкования текста оспариваемого предписания, следует, что в обязанности общества по устранению нарушения вменена не только разработка мероприятий, но и их осуществление, что невозможно в установленный предписанием срок в силу приведённых выше причин.

Выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела. Решение принято с учётом доказательств, исследованных в ходе судебного разбирательства. Имеющие значение для дела обстоятельства выяснены полно и доказаны в судебном заседании.

Подателем апелляционной жалобы не приведены доводы, опровергающие выводы, изложенные в решении суда, которое является законным и обоснованным.

Дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, а выводы суда о применении норм права соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам, у апелляционной инстанции не имеется правовых оснований для отмены принятого решения.

Решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, принято в соответствии с нормами материального и процессуального права, оснований для его отмены (изменения) в соответствии со ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

С учётом изложенного, обжалуемое решение суда первой инстанции соответствует нормам материального и процессуального права, оснований для его отмены и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 27.04.2016 по делу № А76-30/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объёме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья И.А. Малышева

Судьи: Е.В. Бояршинова

А.П. Скобелкин