Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 19.05.2016 по делу № А76-33/2016 (судья Шайхутдинов Е.М.).

В судебном заседании приняли участие представители:

заявителя – открытого акционерного общества «Фортум» - ФИО1 (паспорт, доверенность от 14.10.2013);

заинтересованного лица – Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Челябинской области – ФИО2 (удостоверение, доверенность № 356 от 26.01.2016).

Открытое акционерное общество «Фортум» (далее – заявитель, общество, ОАО «Фортум») обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Челябинской области (далее – заинтересованное лицо, Управление Росприроднадзора по Челябинской области) о признании недействительным предписания от 28.09.2015 №1157/1195-зем-3 в части установленного срока исполнения, просило установить срок исполнения предписания – 31.12.2017 (с учётом уточнения заявленных требований, принятого судом первой инстанции в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 19.05.2016 (резолютивная часть от 12.05.2016) заявленные требования удовлетворены. Признано недействительным предписание № 1157/1195-зем-3 от 28.09.2015 в части срока его исполнения – 04.07.2016. Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Челябинской области суд обязал установить новый срок исполнения предписания № 1157/1195-зем-3 от 28.09.2015 с учётом характера нарушения, а также содержания предписанных к исполнению мероприятий.

Не согласившись с решением суда, Управление Росприроднадзора по Челябинской области (далее также – податель апелляционной жалобы, апеллянт) обжаловало его в апелляционном порядке.

В обоснование доводов апелляционной жалобы апеллянт указывает на нарушение заявителем норм процессуального права:

По утверждению апеллянта, заявление о признании недействительным предписания от 28.09.2015 №1157/1195-зем-3 ОАО «Фортум» подано по истечении 3-х месяцев с момента, когда ему стало известно о нарушении его прав и законных интересов. Таким образом, сроки на обращение в суд, предусмотренные ч. 4 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, ОАО «Фортум» пропущены.

В решении (стр. 2, абзац 7) суд указывает, что заявление ОАО «Фортум» в арбитражный суд подано 28.12.2015 через систему подачи документов в электронном виде «Мой арбитр»

Однако, обращаясь с заявлением в арбитражный суд, заявитель в соответствии с частью 3 статьи 125 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязан направить другим лицам, участвующим в деле, копии заявления и прилагаемых к нему документов заказным письмом с уведомлением о вручении.

Апеллянт указывает, что заявление о признании недействительным предписания от 28.09.2015 №1157/1195-зем-3 ОАО «Фортум» направлено Управлению 05.02.2016, а суд уже принял данное заявление ОАО «Фортум» к производству 28.12.2015. Следовательно, ОАО «Фортум» допущено нарушение ч. 3 ст. 125, п. 1 ч. 1 ст. 126 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а судом допущено процессуальное нарушение при принятии к производству заявления ОАО «Фортум».

Кроме того, определением Управления об исправлении описок, опечаток и арифметических ошибок от 29.09.2015 (исх. № 6557 от 29.09.2015) Управление внесло исправления в нумерацию предписания и акта проверки, не влекущие изменения содержания предписания, однако, в заявлении от 25.12.2015 ОАО «Фортум» использует прежнюю, не актуальную на момент рассмотрения спора, нумерацию.

Апеллянт указывает, что суд не предложил ОАО «Фортум» уточнить предмет обжалования в соответствии с актуальной нумерацией, тем самым допустив процессуальное нарушение, так как предмет спора отсутствует и суд должен был прекратить производство по делу.

В соответствии с ч.1 ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд так же прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде (ходатайство Управления от 24.02.2016 № 1165).

По мнению апеллянта, спор не носит экономический характер, не возник в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ОАО «Фортум», а связан с нарушением требований природоохранного законодательства, в связи с чем заявление ОАО «Фортум» подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции, арбитражному суду данное дело неподведомственно.

Кроме того, апеллянт ссылается на неосновательную ссылку суда на п. 4 ч. 5 ст. 36 Водного кодекса Российской Федерации, поскольку административным органом выявлено нарушение режима использования земельных участков, а не нарушение водного законодательства.

Апеллянт считает реальным установленный в предписании срок его исполнения-04.07.2016, утверждает, что инспектор, с учётом анализа всех обстоятельств, приведших к нарушению природоохранного законодательства, и возможных действий по его устранению, счёл указанный срок разумным и реальным. При этом, исходя из принципа невмешательства в хозяйственную деятельность юридических лиц, государственный инспектор не вправе принуждать общество к совершению чётко определённых действий, направленных на выполнение предписания.

Управление полагает, что спор о признании недействительным предписания в части установления срока его исполнения - до 04.07.2016, в настоящее время беспредметен, является преждевременным, поскольку ОАО «Фортум» фактически ещё не приступило к его исполнению и заявлять заблаговременно, на будущее, о невозможности его исполнения не вправе.

Апеллянт полагает, что суд вынес решение, которым обязал Управление установить новый срок исполнения предписания, подменив в данной части контрольно-надзорные функции Управления, возложенные на него Административным регламентом исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора, утвержденным Приказом Минприроды России от 29.06.2012 № 191. Кроме того, суд тем самым предоставил возможность ОАО «Фортум» избежать административной ответственности за неисполнение предписания по ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ.

С учётом изложенного, апеллянт просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований ОАО «Фортум».

До судебного заседания от ОАО «Фортум» поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором общество не согласилось с доводами, изложенными в апелляционной жалобе, считает, что судом первой инстанции верно установлены все обстоятельства по делу и применены нормы материального права, в связи с чем просит решение оставить без изменения, жалобу – без удовлетворения.

В судебном заседании лица, участвующие в деле, поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе, и возражения на неё.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из имеющихся в деле доказательств, ОАО «Фортум» зарегистрировано в качестве юридического лица в ЕГРЮЛ за основным государственным регистрационным номером 1058602102437, осуществляет предпринимательскую деятельность, в том числе: по поставке (продаже) электрической энергии, пара и горячей воды (тепловой энергии) по установленным тарифам в соответствии с диспетчерскими графиками электрических и тепловых нагрузок; производству, передаче и распределению электрической энергии; производству, передаче и распределении пара и горячей воды (тепловой энергии).

Управлением Росприроднадзора по Челябинской области проведена плановая выездная проверка деятельности ОАО «Фортум».

В ходе проведения проверки выявлено нарушение режима использования земельных участков в водоохранной зоне озера Первое в виде аварийного сброса сточных вод в водную зону.

Действия (бездействие) заявителя квалифицированы Управлением Росприроднадзора по Челябинской области в качестве нарушения статей:

- 4, 34, 39 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – ФЗ «Об охране окружающей среды»);

-ст. 65 Водного кодекса Российской Федерации;

-ст.ст. 12, 42 Земельного кодекса Российской Федерации.

Данные обстоятельства отражены в акте проверки от 28.09.2015 № 226 (т. 1 л.д. 99-118).

По результатам проверки, 28.09.2015 ОАО «Фортум» выдано предписание о выполнении в срок до 04.07.2016 комплекса технических мероприятий, обеспечивающих соблюдение экологических требований при эксплуатации водовода береговой насосной станции на озере Первое путем ликвидации открытого участка водовода в прибрежной защитной полосе озера Первое (т.1 л.д. 12,96,97).

Определением об исправлении описок, опечаток и арифметических ошибок от 29.09.2015 номер предписания изменён на № 226-зем-3 без изменения содержания (т. 1 л.д. 98).

Полагая, что указанное предписание в части установленного срока исполнения предписания – 04.07.2016 не соответствует требованиям законодательства и нарушает его права и законные интересы, ОАО «Фортум» обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Арбитражный суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, пришёл к выводу о том, что оспариваемое предписание в части установления срока его исполнения – 04.07.2016 является незаконным, неисполнимым, нарушающим права и законные интересы ОАО «Фортум».

Выводы арбитражного суда первой инстанции являются правильными, соответствуют фактическим обстоятельствам и оснований для переоценки данных выводов суд апелляционной инстанции не находит.

Из системного толкования части 1 статьи 198, статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия) возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действие (бездействие).

Порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля установлен Федеральным законом от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ).

Согласно подп. 1 п. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294- ФЗ (в редакции, действовавшей на дату выдачи предписания) в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Аналогичные полномочия предусмотрены пунктом 45 «Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора», утверждённого приказом Минприроды России от 29.06.2012 № 191.

Особенностью такого ненормативного правового акта, как предписание, является то, что данный вид ненормативных правовых актов направлен на устранение конкретных нарушений, выявленных в ходе проверки, путём совершения лицом, в адрес которого выносится предписание, определённых действий.

Соответственно, вынесение предписания порождает обязанность лица, которому оно адресовано, совершить определённые действия либо, напротив, воздержаться от их совершения в срок, установленный предписанием.

Поскольку обязанность лица, которому адресовано предписание, по его исполнению обеспечена мерами государственного принуждения, приведённые в предписании формулировки выявленных нарушений и их правовая квалификация должны быть ясными, чёткими, исключать возможность их неоднозначного или расширительного толкования с тем, чтобы лицо, которому адресовано предписание, могло чётко установить: какие нормы права были им нарушены; в каких его конкретных действиях выражаются данные нарушения; что ему следует сделать для их устранения.

Таким образом, предписание как документ, содержащий властные указания, то есть являющийся мерой государственного принуждения, не может быть выдано произвольно. Поскольку за неисполнение предписания предусмотрена административная ответственность, факты, изложенные в предписании, должны быть в необходимой степени обоснованы. Предписание должно выдаваться только по результатам юрисдикционной процедуры, в ходе которой выявляется факт нарушения.

Вопреки доводам апеллянта, предписание как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий административного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно содержать чёткие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которого возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также для избежания неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Следовательно, срок исполнения предписания не может быть установлен произвольно, а должен учитывать все условия для его выполнения, время, объективно необходимое для совершения действий, указанных в предписании.

По существу заявленных требований, ОАО «Фортум» не оспаривает факт наличия выявленных нарушений, однако, не согласно с установленным сроком для их устранения, полагая его недостаточным.

Доказательства, подтверждающие, что Управлением при установлении срока исполнения предписания исследовались и учитывались возможности общества объективно выполнить требования предписания в указанный в нём срок, в материалах дела отсутствуют.

Пояснений относительно того, на основании каких критериев были определены сроки исполнения рассматриваемого предписания – 04.07.2016, какого – либо расчёта указанного срока, принципа его определения в материалы дела представлено не было.

Судом первой инстанции установлено, что выполнение предписанного комплекса мероприятий заявителем предполагает изменение технологического цикла ЧТЭЦ-2, в связи с чем устранение допущенных нарушений возможно только после отключения котельных установок БКЗ-210-140-Ф и остановки работы всей станции ЧТЭЦ-2, что допустимо только вне рамок отопительного периода.

Процедура вывода в ремонт источника тепловой энергии предусмотрена «Правилами вывода в ремонт и из эксплуатации источников тепловой энергии и тепловых сетей», утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 06.09.2012 № 889 «О выводе в ремонт и из эксплуатации источников тепловой энергии и тепловых сетей», и предусматривает обязательное согласование органов местного самоуправления. Вывод источника тепловой энергии в ремонт возможен в межотопительный период.

При этом, как следует из распоряжений Администрации города Челябинска от 05.10.2015 №1080 «О начале отопительного периода 2015- 2016 г.г. в городе Челябинске», от 18.04.2016 №4199 «Об окончании отопительного периода 2015-2016 г.г. в городе Челябинске», отопительный сезон в 2015-2016 гг. был установлен с 05.10.2015 по 19.04.2016.

Оспариваемое предписание вынесено 28.09.2015 – за шесть календарных дней до начала отопительного сезона. Срок же исполнения предписания – 04.07.2016, не предоставляет возможности использования заявителем для устранения нарушений всего межотопительного периода, то есть в данный срок исполнить предписание невозможно.

Невыполнение оспариваемого предписания в срок приведёт к нарушению прав заявителя, так как за его неисполнение предусмотрена административная ответственность. При этом из буквального толкования содержания предписания следует, что для его исполнения необходимо не только разработать мероприятия, направленные на исключение сброса загрязняющих веществ, как указывает Управление Росприроднадзора, но и осуществить их, то есть выполнить весь комплекс мероприятий, обеспечивающих соблюдение экологических требований при эксплуатации водовода береговой насосной станции на озере Первое, в полном объеме и ликвидировать открытый участок водовода в прибрежной защитной полосе озера Первое.

Таким образом, Управлением Росприроднадзора не доказано соответствие предписания в части срока, установленного для устранения обществом нарушений по разработке и осуществлению указанных в предписании мероприятий, с учётом длительности межотопительного периода и времени, объективно необходимого для устранения выявленных нарушений, на основании чего суд первой инстанции обоснованно пришёл к выводу о том, что оспариваемое предписание в части срока его исполнения – 04.07.2016, является незаконным, нарушающим права и законные интересы общества.

Довод подателя жалобы о том, что сроки на обращение в суд, предусмотренные ч. 4 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, ОАО «Фортум» пропущены, отклоняется судом апелляционной инстанции, исходя из следующего.

В соответствии с частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Из материалов дела следует, что оспариваемое предписание вынесено и получено представителем заявителя 28.09.2015.

Заявление ОАО «Фортум» в арбитражный суд подано 28.12.2015 через систему подачи документов в электронном виде «Мой арбитр» и обработано сотрудником отдела по обеспечению судопроизводства и делопроизводства Арбитражного суда Челябинской области 11.01.2016 (т. 1 л.д. 6).

Согласно «Порядку подачи документов в арбитражные суды Российской Федерации в электронном виде», утверждённому постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.11.2013 № 80, дата поступления документов в арбитражный суд считается датой поступления в систему подачи документов.

Таким образом, заявителем не пропущен установленный действующим законодательством срок обращения в арбитражный суд с заявлением об оспаривании предписания.

Довод Управления о том, что суд при вынесении решения подменил контрольно-надзорные функции Управления, возложенные на него Административным регламентом исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора, утвержденным Приказом Минприроды России от 29.06.2012 № 191, является неосновательным, поскольку в решении суда не установлено новых сроков исполнения предписания, а лишь в рамках предоставленных ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суду полномочий проведена проверка возможности исполнения предписания в указанные в нём сроки и, по результатам данной проверки, сделан вывод о невозможности исполнения предписания в отведённые сроки, в связи с чем на Управление возложена обязанность по установлению нового срока исполнения предписания в рамках возложенных на него полномочий.

Кроме того, в суд апелляционной инстанции ОАО «Фортум» представлена копия предписания от 28.07.2016 № 419-зем, которым административным органом установлен новый срок исполнения предписания -до 30.09.2017. Таким образом, административный орган самостоятельно выполнил предписанное судом требование.

Довод апеллянта о том, что ОАО «Фортум» допущено нарушение ч. 3 ст. 125, п. 1 ч. 1 ст. 126 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а судом допущено процессуальное нарушение при принятии к производству заявления ОАО «Фортум», судом апелляционной инстанции исследован и отклонён как противоречащий материалам дела, поскольку указанные апеллянтом обстоятельства являлись основанием для оставления апелляционной жалобы без движения (определение Арбитражного суда Челябинской области от 12.01.2016) и лишь после их устранения суд определением от 02.02.2016 принял дело к своему производству (т. 1 л.д.1-5). Следовательно, нормы процессуального права были соблюдены при принятии судом дела к производству.

Довод подателя жалобы о том, что заявление ОАО «Фортум» от 25.12.2015 подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции, отклоняется как основанный на неверном толковании норм материального права, поскольку оспариваемым предписанием обществу предписано выполнить комплекс технических мероприятий, обеспечивающих соблюдение экологических требований при эксплуатации водовода береговой насосной станции на озере Первое путем ликвидации открытого участка водовода в прибрежной защитной полосе озера Первое, что, как указано выше, предполагает изменение технологического цикла ЧТЭЦ-2 и отключение котельной, то есть непосредственно затрагивает производственную деятельность общества и его экономические интересы, в связи с чем данный спор является экономическим как по характеру отношений, так и по статусу спорящих субъектов, и подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Довод апеллянта о том, что спор не подлежал рассмотрению в суде, поскольку Управление изменило номер предписания, а заявитель свои требования в данной части не уточнил и суд не предложил ему это сделать, отклоняется апелляционным судом, поскольку изменение номера предписания не означает утрату им юридической силы или прекращение его действия, в связи с чем указание номера предписания, присвоенного при его вынесении, не может рассматриваться в качестве существенного процессуального нарушения, исключающего рассмотрение спора по существу.

Доводов административного органа о том, что ОАО «Фортум» не предпринимает мер по исполнению предписания, отклоняется судом как недоказанный. Кроме того, в предмет доказывания по настоящему делу входит проверка реальности исполнения предписания в тот срок, который в нём указан, а не проверка фактического исполнения предписания заявителем на момент рассмотрения спора.

Выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела. Решение принято с учётом доказательств, исследованных в ходе судебного разбирательства. Имеющие значение для дела обстоятельства выяснены полно и доказаны в судебном заседании.

Дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, а выводы суда о применении норм права соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам, у апелляционной инстанции не имеется правовых оснований для отмены принятого решения.

Решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, принято в соответствии с нормами материального и процессуального права, оснований для его отмены (изменения) в соответствии со ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

С учётом изложенного, обжалуемое решение суда первой инстанции соответствует нормам материального и процессуального права, оснований для его отмены и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

От оплаты государственной пошлины податель апелляционной жалобы освобождён.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 19.05.2016 по делу № А76-33/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Челябинской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья И.А. Малышева

Судьи Н.А. Иванова

А.П. Скобелкин