Гражданский кодекс часть 1

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Баканова В.В., судей Бояршиновой Е.В. и Малышевой И.А., при ведении протокола секретарем судебного заседания Колесниковой Е.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления по жилищно-коммунальному хозяйству, строительству и энергообеспечению администрации Кунашакского муниципального района Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 30 июня 2015 г. по делу №А76-28710/2014 (судья Белякович Е.В.).

В заседании приняли участие представители:

Управления по жилищно-коммунальному хозяйству, строительству и энергообеспечению Администрации Кунашакского муниципального района Челябинской области - ФИО1 (доверенность от 15.11.2014 №12);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области – ФИО2 (доверенность от 12.11.2014 №48);

Прокуратуры Челябинской области – ФИО3 (удостоверение ТО № 182040).

Управление по жилищно-коммунальному хозяйству, строительству и энергообеспечению Администрации Кунашакского муниципального района Челябинской области (далее – заявитель, УЖКХ, Управление) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее – антимонопольный орган, УФАС) о признании решения и предписания от 11.11.2014 по делу №675-ж/2014 незаконными.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью «Интерком» (далее – ООО «Интерком»), закрытое акционерное общество «Сбербанк-АСТ» (далее – ЗАО «Сбербанк-АСТ»), закрытое акционерное общество «Уралмонтажкомплектавтоматика», Прокуратура Челябинской области (далее – прокуратура).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 30.06.2015 (резолютивная часть объявлена 23.06.2015) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением суда, УЖКХ обратилось в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Как указывает Управление, вывод суда о наличии противоречия в содержании аукционной документации носит формальный характер, сделан без оценки правовой природы проектной документации в рамках контрактных отношений как документации по исполнению заказа, и без выяснения наличия либо отсутствия неопределенности в понимании требований аукционной документации участниками размещения заказа.

Управление ссылается на то, что у участников размещения заказа какие-либо неясности в отношении объема и характера работ отсутствовали, за разъяснениями документации электронного аукциона никто не обращался

По мнению заявителя, факт исполнения им предписания не является основанием для вывода о правомерности и законности оспариваемых ненормативных правовых актов.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы и требование апелляционной жалобы по изложенным в ней основаниям.

Представители УФАС и прокуратуры в судебном заседании возразили против доводов и требования апелляционной жалобы, просили оставить решение суда без изменения, считая его законным и обоснованным, прокуратура представила отзыв на апелляционную жалобу.

ООО «Интерком», ЗАО «Сбербанк АСТ», ЗАО «Уралмонтажкомплектавтоматика», надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в том числе публично, посредством размещения информации о дате слушания на интернет-сайте суда, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. С учетом мнения явившихся представителей сторон и прокуратуры, в соответствии со статьями 123, 156, 159 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено в отсутствие представителей указанных лиц.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 АПК РФ, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав объяснения представителей сторон, не находит оснований для отмены либо изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, 17.10.2014 Управление объявило о проведении аукциона в электронной форме №0369300187814000012 на строительство объекта «Газоснабжение улиц Карла Маркса, Партизанская, ФИО4, Гоголя в селе Кунашак Кунашакского района Челябинской области» (далее – аукцион); начальная (максимальная) цена контракта – 18 800 000 руб.; срок окончания подачи заявок на участие в аукционе – 05.11.2014 в 09 час. 00 мин. (т.1, л.д. 88-94).

В адрес УФАС поступила жалоба ООО «Интерком» на действия заказчика при проведении указанного аукциона (т.1, л.д. 81-84). По мнению ООО «Интерком» положения документации об электронном аукционе не соответствуют требованиям Федерального Закона от 05.04.2014 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон №44-ФЗ, Закон о контрактной системе).

Рассмотрев жалобу ООО «Интерком», УФАС 11.11.2014 приняло решение по делу №675-ж/2014, согласно которому действия заказчика признаны нарушением пункта 1 части 1 статьи 64, части 2 статьи 33 Закона о контрактной системе (т.1, л.д. 60-62).

На основании данного решения заявителю выдано предписание от 11.11.2014 №675-ж/2014 (т.1, л.д. 63), которым Управлению вменено в обязанность при направлении проекта контракта победителю аукциона сформировать проект контракта с учетом решения УФАС от 11.11.2014 №675-ж/2014 путем определения объема и видов работ, образующих предмет контракта, в том числе в соответствии с проектно-сметной документацией, включая строительство газопроводов-отводов к домам в соответствии со сметным расчетом 0-2-7.

Не согласившись с указанным решением и предписанием, Управление обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, обоснованно исходил из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания незаконными решения и действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица требуется наличие в совокупности двух условий: несоответствия обжалуемого решения, действия (бездействия) закону и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 части 17 статьи 105 Закона №44-ФЗ жалоба на действия заказчика в отношении закупок для обеспечения муниципальных нужд может быть подана в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок.

В соответствии с пунктом 3.6 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, оператора электронной площадки при размещении заказов для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, утвержденного Приказом Федеральной антимонопольной службы России от 24.07.2012 №498 к жалобе, поданной физическим лицом, в том числе индивидуальным предпринимателем, а также к жалобе, поданной юридическим лицом и подписанной руководителем юридического лица, приложения документов, подтверждающих полномочия лица, подписавшего жалобу, не требуется.

Доводы заявителя о неправомерном принятии антимонопольным органом к производству жалобы ООО «Интерком» были обоснованно отклонены судом первой инстанции, поскольку как видно из материалов дела, заявление ООО «Интерком» было подписано его директором, скреплено печатью данного юридического лица, и к нему приложены документы, подтверждающие полномочия руководителя общества. На момент принятия жалобы УФАС были представлены все подтверждающие документы полномочий директора на подписание жалобы, в силу чего у антимонопольного органа не возникло оснований к дополнительной проверки полномочий законного представителя данного юридического лица.

Кроме того, при поступлении жалобы УФАС была проведена внеплановая проверка Управления, поскольку антимонопольный орган при наличии информации о нарушении антимонопольного законодательства в любом случае должен реализовать свои контрольные функции и полномочия, установленные законом.

Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 07.04.2004 №189 «Вопросы Федеральной антимонопольной службы» основной функцией Федеральной антимонопольной службы, в том числе является контроль в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона о контрактной системе законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в части 1 статьи 1 настоящего Федерального закона. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.

В соответствии со статьей 1 Закона № 44-ФЗ настоящий Федеральный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд, в части, касающейся заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги, от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом в соответствии с частями 1, 4 и 5 статьи 15 настоящего Федерального закона

В соответствии с частью 1 статьи 59 Закона №44-ФЗ под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.

Согласно статье 24 Закона №44-ФЗ при осуществлении закупок заказчики используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), к которым относится и аукцион - способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший наименьшую цену контракта.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать, в том числе наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона.

В силу пункта 2 статьи 42 Закона №44-ФЗ заказчик обязан разместить извещение об осуществлении закупки в единой информационной системе, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом. В извещении об осуществлении закупки должна содержаться, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом, краткое изложение условий контракта, содержащее наименование и описание объекта закупки с учетом требований, предусмотренных статьей 33 настоящего Федерального закона.

В соответствии с частью 2 статьи 33 Закона о размещении заказов документация о закупке должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги требованиям заказчика. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.

Указанная информация позволяет довести до неопределенного круга лиц сведения о потребности заказчика относительно требований к выполняемым работам, что в свою очередь позволит участникам закупки надлежащим образом оформить заявку на участие в аукционе.

Тем самым, реализуются цели и принципы законодательства о контрактной системе в части прозрачности определения поставщика, равного доступа к участию в торгах и недопустимости ограничения числа участников закупки.

При этом, документация о закупке является по своей правовой природе публичной офертой, которая в силу части 2 статьи 437 Гражданского Кодекса Российской Федерации должна быть полной и безоговорочной и содержать все существенные условия, позволяющие сформировать свое предложение (акцепт) участнику закупки для принятия участия в определении поставщика.

Таким образом, описание объекта закупки, изложенное в извещении о проведении закупки, документации об аукционе, в том числе проекте контракта, должны содержать полную и однозначную информацию, позволяющую участнику закупки сформировать ценовое предложение на участие в аукционе.

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Постановлением Губернатора Челябинской области от 21.05.2014 №197-п Кунашакскому муниципальному району распределена субсидия на строительство газопроводов и газовых сетей в 2014 г. в селе Кунашак.

Проект по газоснабжению улиц Карла Маркса, Партизанская, ФИО4, Гоголя в с. Кунашак подготовлен ООО ПИФ «Уралгазпроект» и предусматривает газопроводы-отводы к 245 домам.

Как следует из пункта 14 информационной карты документации об аукционе, технического задания документации об аукционе, пункта 1.2 проекта контракта работы должны выполняться в соответствии с проектно-сметной документацией, техническим заданием и сметными расчетами.

В техническом задании указано, что перечень и объемы работ необходимо выполнить в полном соответствии с проектно- сметной документацией, а именно: необходимо выполнить строительство распределительного газопровода низкого, среднего и высокого давления для газоснабжения жилых домов по улицам Карла Маркса, Партизанская, ФИО4, Гоголя в селе Кунашак Кунашакского района Челябинской области предусмотренное проектом.

При этом, в требованиях к качеству и безопасности работ предусмотрена необходимость выполнения всего объема строительных, монтажных и иных неразрывно связанных со строящимся объектом работ в соответствии с согласованной технической (проектной, сметной) документацией, строительными нормами и правилами.

Объект капитального строительства «Газоснабжение улиц К. Маркса, Партизанская, ФИО4, Гоголя в селе Кунашак Кунашакского муниципального района Челябинской области» имеет положительное заключение государственной экспертизы №74-1-5-0545-14, которым предусмотрены газопроводы-отводы к домам и установка отключающих устройств перед фасадами жилых домов на отводах к потребителям в надземном исполнении (шаровые краны). В результате экспертизы определены стоимостные показатели строительства газопровода в текущем уровне цен по состоянию на 3 квартал 2014г. с НДС всего в размере 26 484,200 тыс. руб.

Сметная документация позволяет сделать вывод как об объеме работ, подлежащих выполнению, так и о сумме денежных средств, необходимых для осуществления работ в соответствии с проектной документацией.

Обоснование начальной (максимальной) цены контракта, в основу которого положен проектно-сметный метод (пункт 21 информационной карты) представлено в виде смет и сводного сметного расчета стоимости строительства, в которых смета №0-2-7 «газопроводы-отводы к домам» исключена и общая сметная стоимость обнулена.

Проведение газификации без устройства ответвлений газораспределительных сети (газопроводов-вводов) к жилым домам населения газифицируемой улицы нарушает требования законодательства о газоснабжении, о представлении возможности гражданам подключения к газопроводу, не влечет достижение целей, предусмотренных законодательством.

В соответствии с Федеральным законом от 31.03.1999 №69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» (далее – Закон №69-ФЗ) газоснабжение – одна из форм энергоснабжения, представляющая собой деятельность по обеспечению потребителей газом, в том числе деятельность по формированию фонда разведанных месторождений газа, добыче, транспортировке, хранению и поставкам газа. Газораспределительная система – имущественный производственный комплекс, состоящий из организационно и экономически взаимосвязанных объектов, предназначенных для транспортировки и подачи газа непосредственно его потребителям. Газификация – деятельность по реализации научно-технических и проектных решений, осуществлению строительно-монтажных работ и организационных мер, направленных на перевод объектов жилищно-коммунального хозяйства, промышленных и иных объектов на использование газа в качестве топливного и энергетического ресурса.

Одним из принципов государственной политики в области газоснабжения в Российской Федерации в соответствии со статьей 4 Закона №69-ФЗ является государственная поддержка развития газоснабжения в целях улучшения социально-экономических условий для развития экономики Российской Федерации с учетом промышленной и экологической безопасности.

В соответствии с Техническим регламентом о безопасности сетей газораспределения и газопотребления, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.10.2010 №870, определено, что газопровод наружный – это подземный или надземный газопровод сети газораспределения или сети газопотребления, положенной вне зданий, до внешней грани наружной конструкции здания. Газопровод внутренний – проложенный от внешней грани наружной конструкции газифицируемого здания до места подключения газоиспользующего оборудования, расположенного внутри здания. Сети газораспределения – единый производственно-технический комплекс, включающий в себя наружные газопроводы, сооружения, технические и технологические устройства, расположенные на наружных газопроводах, и предназначенный для транспортировки природного газа от отключающего устройства, установленного на выходе из газораспределительной станции, до отключающего устройства, установленного на выходе из газорспределительной станции, до отключающего устройства, расположенного на границе сети газораспределения и сети газопотребления (в том числе газопотребления жилых зданий).

Согласно пункту 8 указанного Технического регламента применение настоящего технического регламента возможно только после проведения идентификации объекта технического регулирования. В соответствии с пунктом 9 Технического регламента в целях применения настоящего технического регламента сети газораспределения и газопотребления идентифицируются по следующим существенным признакам, рассматриваемым исключительно в совокупности:

- назначение;

- состав объектов, входящих в сети газораспределения и газопотребления;

- давление природного газа.

Действующим СП 62.13330.2011. Свод Правил. Газораспределительные системы. Актуализированная редакция СНиП 42-01.2002 (утверждены Приказом Минрегиона Российской Федерации от 27.12.2010 №780) (далее – СНиП) установлены нормы и правила проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, расширения и технического перевооружения сетей газораспределения, газопотребления. В соответствии с пунктом 3.1 СНиП сеть газораспределения представляет собой технологический комплекс, состоящий из наружных газопроводов поселений, включая межпоселковые, от выходного отключающего устройства ГРС или иного источника газа до вводного газопровода к объекту газопотребления. Газопровод-ввод: газопровод от места присоединения к распределительному газопроводу до отключающего устройства перед вводным газопроводом или футляром при вводе в здание в подземном исполнении. Вводной газопровод: участок газопровода от установленного снаружи отключающего устройства на вводе в здание при его установке снаружи до внутреннего газопровода, включая газопровод, проложенный в футляре через стену здания. Распределительный газопровод: газопровод, проложенный от источника газа до места присоединения газопровода-ввода.

Согласно пункту 4.1 СНиП строительство сетей газораспределения и реконструкция изношенных стальных газопроводов должны осуществляться: с установкой у каждого потребителя регулирующих и предохранительных устройств.

Проектами по газификации каждой из указанных улиц, получившими положительное заключение госэкпертизы, предусмотрено устройство отводов газопровода к жилым домам.

Таким образом, исходя из того, что целью закупки для муниципальных нужд является газоснабжение жилых домов, населения, то предметом закупки в данном случае должен являться газопровод с места врезки к действующему газопроводу до отключающего устройства у газифицируемого жилого дома в соответствии с проектной документацией.

Кроме того, в соответствии с постановлением Правительства Челябинской области от 29.08.2014 №444-П «О распределении субсидий местным бюджетам на строительство газопроводов и газовых сетей в 2014г.» указано, что на газоснабжение жилых домов по улице Карла Маркса, Партизанская, ФИО4, Гоголя в селе Кунашак Кунашакского района Челябинской области выделено 18 800 000 руб.

Следовательно, в данном случае имеет место необходимость освоения бюджетных средств для достижения цели, ради которой выделялись денежные средства, то есть обеспечение потребителей газом.

При этом, обнуление стоимости строительства газопроводов-отводов к домам не свидетельствует об исключении указанных работ из общего объема работ, подлежащих выполнению в соответствии с проектно-сметной документацией.

Из ответа Министерства строительства и инфраструктуры Челябинской области от 25.05.2015 следует, что дальнейшее субсидирование строительства газопровода по улице Карла Маркса, Партизанская, ФИО4, Гоголя в селе Кунашак Кунашакского района Челябинской области до уровня проектной стоимости объекта в краткосрочной перспективе не представляется возможным, что также свидетельствует о необходимости освоения выделенной субсидии в сумме 18 800 000 руб. в рамках размещенной закупки на строительство всего комплекса работ, направленных на обеспечение населения газоснабжением, а не только строительство распределительного газопровода (т.5., л.д. 58).

Вопреки доводам апеллянта, им допущено нарушение законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, выразившееся в утверждении документации об аукционе на право заключения муниципального контракта на строительство вышеуказанного объекта с нарушением требований части 2 статьи 33, части 1 статьи 64 Закона №44-ФЗ, поскольку документация об аукционе, в том числе проект контракта, содержит сведения о необходимости выполнять работы в полном соответствии с проектно-сметной документацией, которая включает строительство газопроводов-отводов к домам, тогда как сметная документация определяет, что стоимость работ по строительству газопроводов-отводов к домам исключена из общей стоимости работ, что свидетельствует о противоречивости описания объекта закупки в части объема и видов работ, подлежащих выполнению.

Таким образом, решение УФАС является правомерным и обоснованным, соответствует требованиям действующего законодательства.

Совокупности условий для признания решения антимонопольного органа недействительным (одновременное несоответствие закону и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности) не имеется.

В связи с тем, что выводы антимонопольного органа в оспариваемом решении являются правомерными, предписание, выданное антимонопольным органом на устранение нарушений, также следует признать обоснованным. Самостоятельных оснований к признанию предписания незаконным в силу превышения УФАС своих полномочий, отсутствия связи и направленности с устранением нарушения, неясности, неисполнимости заявителем не приводится и судом не установлено. Оспариваемое предписание заявителем исполнено частично.

В рассматриваемом случае предписание антимонопольного органа направлено на продолжение процедуры закупки путем внесения заказчиком изменений в проект контракта.

С учетом изложенного судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, им дана надлежащая правовая оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено. Доводы апелляционной жалобы отклоняются как необоснованные по приведенным выше мотивам.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены вынесенного судебного акта, не установлено.

С учетом изложенного решение суда следует оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 30 июня 2015 г. по делу №А76-28710/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления по жилищно-коммунальному хозяйству, строительству и энергообеспечению администрации Кунашакского муниципального района Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья В.В. Баканов

Судьи: Е.В. Бояршинова

И.А. Малышева