Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности по городу Нововоронежу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Воронежской области на решение Арбитражного суда Воронежской области от 05.09.2016 по делу № А14-13806/2014 (судья Ловчикова Н.В.), принятое по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Газ-Сервис» (ОГРН <***>, ИНН <***>, город Воронеж) к Отделу надзорной деятельности по городу Нововоронежу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Воронежской области (ОГРН <***>, ИНН <***>, город Воронеж) о признании недействительным предписания от 15.07.2014 № 94/1/1-13,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью «Газ-Сервис» (далее – ООО «Газ-Сервис» или заявитель) обратилось в Арбитражный суд Воронежской области с заявлением к Отделу надзорной деятельности по городу Нововоронежу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Воронежской области (далее – ОНД по городу Нововоронежу или заинтересованное лицо), с учетом уточнений, о признании недействительным предписания от 15.07.2014 № 94/1/1-13.

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 28.05.2015 по делу № А14-13806/2014 в удовлетворении требований ООО «Газ-Сервис» отказано в полном объеме.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.08.2015 решение суда первой инстанции по делу № А14-13806/2014 оставлено без изменения, апелляционная жалоба ООО «Газ-Сервси» – без удовлетворения.

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 02.12.2015 решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции по делу № А14-13806/2014 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Воронежской области.

При новом рассмотрении решением Арбитражного суда Воронежской области от 05.09.2016 по делу № А14-13806/2014 требования ООО «Газ-Сервис» удовлетворены в полном объеме.

Предписание от 15.07.2014 № 94/1/1-13 признано незаконным и отменено. На ОНД по городу Нововоронежу возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Также с ОНД по городу Нововоронежу в пользу ООО «Газ-Сервис» взысканы расходы по уплате государственной пошлины в размере 2 000 рублей.

Не согласившись с принятым судебным актом, ОНД по городу Нововоронежу обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просило решение суда первой инстанции отменить полностью и принять по делу новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении требований ОНД по городу Нововоронежу в полном объеме.

Податель жалобы ссылается на то, что суд неполно выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела. Акт проверки признан судом допустимым доказательством, однако предписание, содержащее те же нарушения требований пожарной безопасности, что и акт проверки, признано незаконным.

В судебном заседании, состоявшемся 09.11.2016, был объявлен перерыв до 16.11.2016.

Определением суда апелляционной инстанции от 16.11.2016 судебное разбирательство было отложено на 30.11.2016.

В судебном заседании, состоявшемся 30.11.2016, был объявлен перерыв до 02.12.2016.

После перерыва в судебном заседании представители заинтересованного лица ОНД по городу Нововоронежу поддержали доводы апелляционной жалобы, просили решение суда первой инстанции отменить.

Представитель заявителя ООО «Газ-Сервис» в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, полагал решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Суд апелляционной инстанции, выслушав участников процесса, изучив апелляционную жалобу и материалы дела, приходит к следующему.

В отношении ООО «Газ-Сервис» проведена плановая выездная проверка, в ходе которой выявлены нарушения требований пожарной безопасности. ООО «Газ-Сервис» было выдано предписание от 14.01.2014 № 199/1/1-16 об устранении выявленных нарушений со сроком исполнения до 24.06.2014.

По истечении указанного срока в отношении ООО «Газ-Сервис» проведена внеплановая выездная проверка с целью проверки исполнения предписания от 14.01.2014 № 199/1/1-16.

В период с 11.07.2014 по 15.07.2014 в ходе проверки выявлено, что предписание от 14.01.2014 № 199/1/1-16 исполнено не в полном объеме.

ООО «Газ-Сервис» было выдано предписание от 15.07.2014 № 94/1/1-13 об устранении этих нарушений (пункты 94/1/1 по 94/1/12) со сроком исполнения до 15.04.2015.

Не согласившись с предписанием ОНД по городу Нововоронежу, полагая, что оно противоречит действующему законодательству и нарушает права и законные интересы ООО «Газ-Сервис» в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, последнее обратилось в арбитражный суд за судебной защитой.

Арбитражный суд первой инстанции, принимая обжалуемое решение, пришел к выводу, что контрольным органом не представлены достоверные и достаточные доказательства, подтверждающие выявленные в ходе проверки нарушения, а также применены нормы права, не подлежащие применению в конкретных отношениях, таким образом, предписание от 15.07.2014 № 94/1/1-13 нарушает положения действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения судебного акта.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Общие требования к организации и порядку проведения проверок регулируются Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон о защите прав юридических лиц).

Судом апелляционной инстанции не установлены нарушения требований к организации и проведению проверок, предусмотренные статьей 20 Закона о защите прав юридических лиц, которые в любом случае свидетельствуют о незаконности результатов проверки. ООО «Газ-Сервис» было заблаговременно извещено о проведении внеплановой проверки. Проверка проведена 11.07.2014, 14.07.2014 и 15.07.2014 общим сроком 7 часов 15 минут, что не превышает предельный срок проведения проверки, предусмотренный статьей 13 Закона о защите прав юридических лиц.

Таким образом, проверка отвечает всем требованиям Закона о защите прав юридических лиц, и поэтому ее результаты признаются судом апелляционной инстанции допустимыми доказательствами по настоящему делу.

Статьей 17 Закона о защите прав юридических лиц предусмотрены меры, принимаемые должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 17 Закона о защите прав юридических лиц, в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Особенностью такого ненормативного правового акта, как предписание, является то, что он направлен на устранение конкретных нарушений, выявленных в ходе проверки, путем совершения лицом, в адрес которого выносится предписание, определенных действий.

Предписание выносится в случае выявления нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является определяющим признаком его законности, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 КоАП РФ).

Несоблюдение требования об исполнимости предписания ставит оценку действий обязанного лица, направленных на исполнение предписания, в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что противоречит принципу правовой определенности и создает потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов в данной сфере.

В силу статьи 1 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее – Закон о пожарной безопасности) под требованиями пожарной безопасности понимаются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; под нормативными документами по пожарной безопасности понимаются национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила), правила пожарной безопасности, а также действовавшие до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов нормы пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности; под нарушением требований пожарной безопасности – невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

Статьей 2 Закона о пожарной безопасности предусмотрено, что законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя названный Закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

В силу статьи 20 Закона о пожарной безопасности техническое регулирование в области пожарной безопасности осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о техническом регулировании в области пожарной безопасности.

Согласно статье 37 Закона о пожарной безопасности руководители организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны.

В соответствии со статьей 38 Закона о пожарной безопасности ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут в числе прочего собственники имущества; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Федеральный закон от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее – Федеральный закон № 123-ФЗ) принят в целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров, определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения.

Согласно частям 2, 3 статьи 4 Федерального закона № 123-ФЗ к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности.

К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований настоящего Федерального закона.

Статьей 5 Федерального закона № 123-ФЗ предусмотрено, что каждый объект защиты должен иметь систему обеспечения пожарной безопасности. Целью создания системы обеспечения пожарной безопасности объекта защиты является предотвращение пожара, обеспечение безопасности людей и защита имущества при пожаре. Система обеспечения пожарной безопасности объекта защиты включает в себя систему предотвращения пожара, систему противопожарной защиты, комплекс организационно-технических мероприятий по обеспечению пожарной безопасности. Система обеспечения пожарной безопасности объекта защиты в обязательном порядке должна содержать комплекс мероприятий, исключающих возможность превышения значений допустимого пожарного риска, установленного настоящим Федеральным законом, и направленных на предотвращение опасности причинения вреда третьим лицам в результате пожара.

В соответствии с частью 1 статьи 6 Федерального закона № 123-ФЗ пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной при выполнении одного из следующих условий:

1) в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», и пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных настоящим Федеральным законом;

2) в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», и нормативными документами по пожарной безопасности.

Согласно части 1 статьи 151 Федерального закона № 123-ФЗ со дня вступления в силу настоящего Федерального закона до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к объектам защиты (продукции), процессам производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации (вывода из эксплуатации), установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению в части, не противоречащей требованиям настоящего Федерального закона.

Статьей 20 Закона о пожарной безопасности предусмотрено, что к нормативным документам по пожарной безопасности относятся стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

Обязательные для соблюдения требования пожарной безопасности предусмотрены Правилами противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 № 390 (далее – ППР № 390).

ППР № 390 определяют требования пожарной безопасности, устанавливающие правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов (далее – объекты) в целях обеспечения пожарной безопасности.

Требования пожарной безопасности, предъявляемые к технологическому оборудованию, строительной части, размещению и генеральным планам автозаправочных станций (АЗС), ограниченных принятой в настоящих нормах классификацией и предназначенных для приема, хранения и заправки наземных транспортных средств моторным топливом, на период проверки были установлены в Нормах пожарной безопасности «Автозаправочные станции. Требования пожарной безопасности» – НПБ 111-98*, утвержденных Приказом ГУГПС МВД России от 23.03.1998 № 25. Нормы пожарной безопасности (НПБ 111-98) не распространяются на автомобильные газозаправочные станции, эксплуатирующиеся в качестве топливозаправочных пунктов газонаполнительных станций и пунктов, а также на автомобильные газонаполнительные компрессорные станции, эксплуатирующиеся в качестве топливозаправочных пунктов производственных предприятий газовой промышленности.

Кроме этого, в силу части 2.1 статьи 289 АПК РФ указания арбитражного суда кассационной инстанции, в том числе на толкование закона, изложенные в его постановлении об отмене решения, судебного приказа, постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций, обязательны для арбитражного суда, вновь рассматривающего данное дело.

В постановлении Арбитражного суда Центрального округа от 02.12.2015 по делу № А14-13806/2014 указано, что для всестороннего и объективного рассмотрения настоящего дела необходимо установить относится ли проверяемая АГЗС к АГЗС с одностенными резервуарами, возможно ли в пределах принадлежащего ООО «Газ-Сервис» земельного участка под АЗС осуществить перенос объектов АЗС с целью соблюдения требований НПБ 111-98*, не потребуется ли при этом реконструкция АЗС.

Из материалов дела следует, что ООО «Газ-Сервис» является собственником земельного участка и опасного производственного объекта (ПАГЗС), расположенных по адресу: город Нововоронеж, промзона Восточная, 12а.

ООО «Газ-Сервис» несет в порядке статьи 38 Закона о пожарной безопасности ответственность за нарушение правил пожарной безопасности на указанном объекте.

Из оспариваемого предписания следует, что ООО «Газ-Сервис» допущены, в частности, следующие нарушения:

94/1/1 – здание операторной имеет III степень огнестойкости, а не II степень (статья 151 Федерального закона № 123-ФЗ; НПБ 111-98* приложение 6, пункт 29);

94/1/7 – расстояние от АЗС до края проезжей части не соответствует требованиям норм и составляет 26 м (статья 151 Федерального закона № 123-ФЗ; НПБ 111-98* приложение 6, пункт 31);

94/1/8 – расстояние от АЗС до индивидуальных гаражей не соответствует требованиям норм и составляет 43 м (статья 151 Федерального закона № 123-ФЗ; НПБ 111-98* приложение 6, пункт 31);

94/1/9 – расстояние от раздаточной колонки СУГ до площадки для автоцистерны СУГ, надземного резервуара СУГ, складских сооружений не соответствует требованиям норм и составляет 4,7 м и 2,1 м (статья 151 Федерального закона № 123-ФЗ; НПБ 111-98* приложение 6, пункт 32).

Однако в актах проверок, предписаниях, протоколах осмотра отсутствует характеристика АГЗС, принадлежащей ООО «Газ-Сервис», на объектах которой проводилась проверка.

Из акта государственной приемочной комиссии о приемке в эксплуатацию законченного строительством объекта, утвержденного постановлением Администрации города Нововоронежа от 22.05.2002, видно, что по адресу: город Нововоронеж, промзона Восточная, 12а, построена передвижная газовая автозаправочная станция (ПГАЗС), застройщик ООО «Газ-Сервис» (т. 2, л.д. 74–81).

Требования пожарной безопасности, нарушение которых изложены в пунктах 94/1/1, 94/1/7, 94/1/8, 94/1/9 предписания, в силу раздела V* НПБ 111-98* относятся к специфическим требованиям к АГЗС с одностенными резервуарами.

Однако ОНД по городу Нововоронежу в ходе проверки не установлено и впоследствии не доказано, что сосуд высокого давления ППЦЗ-20, расположенный на спорной ПГАЗС, является одностенным или двустенным резервуаром. Ни в актах проверки, ни в иных материалах (в том числе технической документации на сосуд) данные сведения не содержатся.

В суде апелляционной инстанции по ходатайству контрольного органа обозревался подлинник паспорта сосуда высокого давления ППЦЗ-20 № 14888, расположенного на спорной ПГАЗС. После обозрения подлинника паспорта были даны письменные пояснения, в которых контрольный орган сослался на чертеж сосуда высокого давления, полагая, что его отдельные элементы свидетельствуют об отсутствии второй стенки сосуда.

Суд апелляционной инстанции не может признать исследуемое доказательство достаточным для объективного подтверждения количества стенок спорного сосуда, поскольку в паспорте отсутствуют технические пояснения чертежа, содержащие сведения на этот счёт. Исследование чертежа, включая его отдельные элементы, представленные в разрезе, с учётом условных обозначений чертежа не позволяет сделать категорический вывод о двухстенном или одностенном сосуде.

Апелляционная коллегия предлагала сослаться или дополнить материалы дела иными доказательствами, объективно подтверждающими, что рассматриваемый сосуд является одностенным.

Стороны от дополнений материалов дела отказались.

Суд учитывает, что каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений (части 1 статьи 65 АПК РФ), а также обязанность органа, принявшего акт, по доказыванию соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону (часть 5 статьи 200 АПК РФ), руководствуется ст. 71 АПК РФ при оценке имеющихся в деле доказательств.

Нарушения, указанные в пунктах 94/1/7, 94/1/8, 94/1/9 предписания, связаны с расстоянием от АЗС до края проезжей части, от АЗС до индивидуальных гаражей, от раздаточной колонки СУГ до площадки для автоцистерны СУГ, надземного резервуара СУГ, складских сооружений.

Вместе с тем, согласно плану земельного участка ПАГЗС выполненному филиалом ГУП ВО «Воронежоблтехинвентаризация», расстояние от стенки автоцистерны до дальней от автодороги и гаражей границе земельного участка составляет 1,5 м. Соответственно, перемещение автоцистерны в целях увеличения расстояния от автоцистерны до автодороги (ул. Восточная) и гаражей гаражного кооператива «Гаражный № 2» не представляется возможным. Земельный участок, граничащий с земельным участком ООО «ГАЗ-Сервис» по всему его периметру предоставлен ФИО8 с целевым назначением -для обслуживания автотранспорта. Следует отметить, что подобное, изначальное расположение объектов ПАГЗС на земельном участке (площадке), на котором она расположена, подтверждается техническим паспортом ПАГЗС оформленном в 2006 году, в составе которого имеется схема расположения всех объектов ПАГЗС.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу, что пункты 94/1/1, 94/1/7, 94/1/8, 94/1/9 предписания неисполнимы и подлежат отмене.

В пункте 94/1/2 оспариваемого предписания указано, что для приема и выдачи СУГ используется технологическая система, на которую отсутствует технико-эксплуатационная документация, согласованная в порядке, установленном НПБ 03-93 (статья 151 Федерального закона № 123-ФЗ; НПБ 111-98* пункт 3).

Однако данную документацию заявитель представил суду в ходе рассмотрения дела (т. 4, л.д. 100–145). Заявитель пояснил, что при проведении проверки в декабре 2013 года, январе 2014 года, а также при проведении проверки в июле 2014 года сотрудниками ОНД по городу Нововоронежу не запрашивалась эта документация, в связи с чем она не была представлена. Названный довод ОНД по городу Нововоронежу в ходе судебного разбирательства не был опровергнут.

Таким образом, вывод ОНД по городу Нововоронежу об отсутствии у ООО «Газ-Сервис» технико-эксплуатационной документации является необоснованным, а соответствующий пункт предписания является незаконным.

При этом следует учесть, что ссылка в пункте 94/1/2 предписания на нарушение НПБ 03-93 также необоснованна, поскольку данные нормы содержат положения, регламентирующие порядок рассмотрения и согласования органами государственного пожарного надзора Российской Федерации проектно-сметной документации на стадии технико-экономического обоснования, предпроектных предложений, проекта (рабочего проекта) и рабочей документации на строительство новых, расширение, реконструкцию, реставрацию, капитальный ремонт и техническое перевооружение действующих предприятий, зданий и сооружений независимо от видов и форм собственности, источников финансирования, ведомственной принадлежности.

ПАГЗС была введена в эксплуатацию в 2002 году, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации прав серии 36-АВ № 918652. Заявитель пояснил, что с этого времени ни расширение, ни реконструкция, ни капитальный ремонт, ни техническое перевооружение ПАГЗС не производилось. Также факт того, что ООО «Газ-Сервис» не осуществляло строительство ПАГЗС, установлен постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.03.2016 по делу № А14-9103/2014 (абз. 4–7, стр.7).

В пункте 94/1/3 оспариваемого предписания указано, что АГЗС не оснащена системой громкоговорящей связи (статья 151 Федерального закона № 123-ФЗ; НПБ 111-98* пункт 43).

Из пункта 43 НПБ 111-98* следует, что АЗС должны быть оснащены телефонной или радиосвязью, а также системой громкоговорящей связи. Согласно пункту 2 раздела I НПБ 111-98* термины АЗС и ПАГЗС не являются идентичными. Традиционная автозаправочная станция – АЗС, технологическая система которой предназначена для заправки транспортных средств только жидким моторным топливом и характеризуется подземным расположением резервуаров и их разнесением с топливораздаточными колонками (ТРК). Передвижная автомобильная газозаправочная станция – АГЗС, технологическая система которой характеризуется наличием совмещенного блока транспортировки и хранения сжиженного углеводородного газа, выполненного как единое заводское изделие, и конструкцией, не предусматривающей наполнение резервуаров указанного блока топливом на территории АГЗС.

Таким образом, в предписании указана норма, не имеющая отношения к оборудованию ПАГЗС, владельцем которой является ООО «Газ-Сервис», в связи с чем названный пункт предписания является незаконным.

Пункт 94/1/4 оспариваемого предписания, из которого следует, что АГЗС не оборудована молниезащитой в соответствии с требованиями РД 34.21.122-87, также не соответствует закону, поскольку в настоящее время применяется «Инструкция по молниезащите зданий, сооружений и промышленных коммуникаций» (СО 153-34.21.122-2003), утвержденная приказом Минэнерго России от 30.06.2003 № 280. Ни результаты проверки, на основании которых было вынесено предписание, ни само предписание не содержат данных о том, какой пункт РД 34.21.122-87 нарушен ООО «Газ-Сервис» и каким образом он должен быть устранен. Представленный заявителем рабочий проект ПАГЗС и акт приемки в эксплуатацию, утвержденные подписью и заверены печатью начальника ОПО-2 ФИО9 содержат обязательный раздел «Молниезащита», который полностью соответствует РД 34.21.122-87.

В пункте 94/1/5 предписания указано, что при срабатывании пожарной сигнализации в помещении АГЗС не обеспечено в автоматическом режиме отключение топливораздаточной колонки и компрессорного оборудования (статья 151 Федерального закона № 123-ФЗ; НПБ 111-98* приложение 6, пункт 27).

Однако нормы пожарной безопасности не предполагают наличие на ПАГЗС пожарной сигнализации. Согласно пункту 11 таблицы 1 Норм пожарной безопасности «Перечень зданий, сооружений, помещений и оборудования, подлежащих защите автоматическими установками пожаротушения и автоматической пожарной сигнализацией», утвержденных Приказом МЧС России от 18.06.2003 № 315, автозаправочные станции (в том числе контейнерного типа), а также палатки, магазины и киоски, относящиеся к ним, включены в Перечень зданий, сооружений, помещений и оборудования, подлежащих защите автоматическими установками пожаротушения (АУПТ) и автоматической пожарной сигнализацией (АУПС). Но условия их оборудования системами АУПТ и АУПС определяются «НПБ 111-98. Нормы пожарной безопасности. Автозаправочные станции. Требования пожарной безопасности» (утверждены Приказом ГУГПС МВД России от 23.03.1998 № 25), о чем прямо указано в данной обязательной к исполнению таблице. В свою очередь, Нормы пожарной безопасности НБП 111-98 устанавливают, что автоматической пожарной сигнализацией должны оборудоваться те помещения АГЗС, в которых обращается сжатый природный газ и сжиженный углеводородный газ (СУГ) (пункт 26). Данная норма находится в разделе IV «Требования к средствам противопожарной защиты многотопливных АЗС, АГНКС и АГЗС (в редакции Изменения № 4, утверждены Приказом ГУГПС МЧС России от 23.05.2002 № 17).

Но ни в каких помещения ПАГЗС ООО «Газ-Сервис» не происходит обращение сжатого природного газа или сжиженного углеводородного газа, в связи с чем, отсутствует и обязанность оборудования данных помещений АУПС или АУПТ. В связи с этим пункт 94/1/5 предписания является незаконным.

В пункте 94/1/6 предписания указано на отсутствие инструкции по применению и техническому обслуживанию на каждый тип огнетушителей заряженных одним типом огнетушащего вещества (статья 151 Федерального закона № 123-ФЗ; НПБ 166-97 пункт 5.35).

Пунктом 1 части 1, частями 2 и 3 статьи 4 Федерального закона № 123-ФЗ предусмотрено, что техническое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой установление в нормативных правовых актах Российской Федерации и нормативных документах по пожарной безопасности требований пожарной безопасности к продукции, процессам проектирования, производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации.

К нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с настоящим Федеральным законом, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009 утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

Обязательными признаками правового акта в качестве нормативного является его регистрация в Министерстве юстиции Российской Федерации, а также опубликование в установленном законом порядке. Названный вывод согласует с позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 20.10.2005 № ГКПИ05-1313.

Соответствующее разъяснение было дано МЧС России в письме от 18.12.2013 № 19-3-1-5587 «О ведомственных документах по пожарной безопасности», согласно которому исчерпывающие требования пожарной безопасности, устанавливающие правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, а также объектов защиты различных классов функциональной пожарной опасности, регламентированы Правилами противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 № 390.

С учетом изложенного, принимая во внимание положения статьи 4 Федерального закона № 123-ФЗ, ведомственные (отраслевые) документы по пожарной безопасности являются документами добровольного применения и не могут применяться органами надзорной деятельности МЧС России при проведении контрольных (надзорных) мероприятий.

Согласно части 6 статьи 6 Закона о пожарной безопасности указания и распоряжения вышестоящих должностных лиц органов государственного пожарного надзора обязательны для исполнения нижестоящими должностными лицами органов государственного пожарного надзора.

В указанном письме содержится однозначное указание о необходимости его доведения до всех должностных лиц подчиненных надзорных органов для руководства в практической деятельности, в связи с чем оно (письмо) безусловно, является указанием вышестоящего должностного лица и в силу прямого указания в законе подлежит обязательному исполнению.

Раздел XIX «Обеспечение объектов первичными средствами пожаротушения» Правил противопожарного режима не содержит требования о наличии на объекте инструкции по применению и техническому обслуживанию на каждый тип огнетушителей, заряженных одним видом огнетушащего вещества.

Таким образом, указанный сотрудниками ОНД города Нововоронежа правовой акт НПБ 166-97, противоречит высшему по юридической силе правовому акту – Постановлению Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 № 390. Следовательно, соответствующий пункт предписания является незаконным.

Кроме этого из оспариваемого предписания следует, что ООО «Газ-Сервис» допущены, в частности, следующие нарушения:

94/1/10 – прибор приемно-контрольный (прибор управления АПС) в здании АЗС установлен на конструкции, изготовленной из горючего материала (горючие пластиковые панели), без защиты этих конструкций стальным листом толщиной не менее 1 мм или другим листовым негорючим материалом толщиной не менее 10 мм (пункт 61 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 № 390, пункт 12.49 НПБ 88-2001*, пункт 13.14.6 СП 5.13130.2009);

94/1/11 – высота эвакуационного выхода в здании АЗС из помещения, предназначенного для отдыха персонала, и смежного с ним коридора менее 1,9 м, а именно 1,75 м (пункт 2 части 1 статьи 6, пункт 1 части 2 статьи 53, пункт 1 статьи 151 Федерального закона № 123-ФЗ; пункты 4.2.5 СП 1.13130.2009 Свод правил «Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы»; пункт 6.16 СНиП 21-01-97* «Пожарная безопасность зданий и сооружений»);

94/1/12 – допускается отделка стен на пути эвакуации в здании АЗС материалом (пластиковые панели) с неустановленными показателями пожарной опасности (отсутствует сертификат) (пункт 2 части 1 статьи 6, пункт 6 статьи 134, пункт 1 статьи 151 Федерального закона № 123-ФЗ; пункт 6.25* СНиП 21-01-97* «Пожарная безопасность зданий и сооружений»; пункт 4.3.2 СП 1.13130.2009 «Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы»).

Однако документы проверки не содержат данных о том, что дверные проемы, высота которых указана в предписании (пункт 94/1/11), являются эвакуационными путями. ОНД города Нововоронежа не установлено, является ли здание ПАГЗС рабочим местом кого-либо из работников ООО «Газ-Сервис» или местом нахождения третьих лиц. В материалах проверки отсутствуют доказательства, что из указанного здания в случае пожара кто-либо подлежит эвакуации. Согласно справке формы КНД 1110018 среднесписочная численность работников ООО «Газ-Сервис» составляет 2 человека, включая руководителя.

Кроме этого, на основании статьи 144 Федерального закона № 123-ФЗ ООО «Газ-Сервис» в 2016 году была произведена независимая оценка пожарного риска (аудит пожарной безопасности) ПАГЗС. Согласно заключению от 16.03.2016 № НОР-77-2016 здание операторной в технологическом процессе не используется (стр. 5 заключения).

Также в качестве нормативно-правового обоснования рассматриваемых пунктов предписания ОНД города Нововоронежа были указаны ряд норм Федерального закона № 123-ФЗ, а также СП 1.13130.2009. «Свод правил. Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы» и СНиП 21-01-97 «Пожарная безопасность зданий и сооружений».

Как усматривается из материалов дела, обжалуемое предписание было вынесено по результатам проверки исполнения ранее выданного предписания ОНД по городу Нововоронежу от 14.01.2014 № 199/1/1-16, что прямо следует из пункта 11 распоряжения ОНД по городу Нововоронежу от 30.06.2014 № 94. То есть, нарушения и требования, указанные в обжалуемом предписании, являются нарушениями и предписаниями «переходящими» из ранее вынесенного предписания. А именно, пункты 94/1/10 и 94/1/12 обжалуемого предписания соответствуют пунктам 199/1/13 и 199/1/15 предписания от 14.01.2014 г. № 199/1/1-16.

В свою очередь, при обжаловании заявителем постановлений, вынесенных ОНД по городу Нововоронежу по результатам ранее проведенной проверки (14.01.2014) Девятнадцатым арбитражным апелляционным судом в постановлении от 01.03.2016 по делу № А14-9103/2014 установлено, что несоответствие материала облицовки стен путей эвакуации подлежит доказыванию административным органом. Бремя доказывания по данной категории возлагается на орган пожарного надзора. С учетом того обстоятельства, что объект АЗС перешел во владение ООО «Газ-Сервис» по договору купли-продажи, то отсутствие у него сведений и документов о материалах внутренней отделки помещений АЗС само по себе не может свидетельствовать об их несоответствии требованиям пожарной безопасности. Объективных данных, подтверждающих выводы административного органа по этим эпизодам, им не было получено в ходе производства по делу об административном правонарушении. В связи с чем, состав вмененного правонарушения по этим эпизодам является недоказанным (абз. 4–7, стр. 7 постановления).

Таким образом, при проведении проверки, по результатам которой было вынесено обжалуемое предписание, ОНД по городу Нововоронежу проверялось устранение недоказанных нарушений, содержащихся в пунктах 199/1/13 и 199/1/15 предписания ОНД по городу Нововоронежу от 14.01.2014 № 199/1/1-16.

В соответствии с пунктом 48 Административного регламента МЧС России исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности (утвержден Приказом МЧС России от 28.06.2012 № 375) при осуществлении внеплановой проверки проверяется исключительно соблюдение требований пожарной безопасности, исполнение которых было предписано ранее выданным предписанием об устранении нарушений, признание ранее выявленных нарушений недоказанными влечет невозможность их последующей проверки.

Поскольку вышеназванные обстоятельства установлены вступившими в законную силу судебными актами арбитражных судов, незаконность и недействительность пунктов 94/1/10, 94/1/12 на основании части 2 статьи 69 АПК РФ не нуждаются в доказывании при рассмотрении настоящего дела.

Апелляционная коллегия не усматривает оснований для переоценки выводов суда первой инстанции. Несогласие подателя жалобы с выводами суда первой инстанции не может являться основанием для отмены обжалуемого решения.

Довод ОНД по городу Нововоронежу со ссылкой на признание акта проверки допустимым доказательством не может быть принят судом во внимание. Согласно части 2 статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности. Таким образом, признание доказательства допустим само по себе не означает его достоверность и достаточность для подтверждения обстоятельств, на которые ссылается сторона спора, в данном конкретном случае. Допустимость доказательств характеризует форму доказательств, а не его содержание.

Остальные доводы апелляционной жалобы фактически повторяют позицию ОНД по городу Нововоронежу при рассмотрении дела судом первой инстанции, нашли свое отражение в решении суда первой инстанции. Они были подробно исследованы и, по мнению суда апелляционной инстанции, им была дана правильная юридическая оценка.

Суд первой инстанции полно установил фактические обстоятельства дела, непосредственно исследовал представленные доказательства, дал им правильную правовую оценку и принял обоснованное решение, соответствующее требованиям норм материального и процессуального права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

Судебные расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы на основании статьи 110 АПК РФ относятся на подателя апелляционной жалобы.

Учитывая, что в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым Верховным Судом Российской Федерации, арбитражными судами, в качестве истцов или ответчиков, освобождены от уплаты государственной пошлины, вопрос о распределении расходов по уплате государственной пошлины судом апелляционной инстанции не разрешается.

Руководствуясь частью 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Воронежской области от 05.09.2016 по делу № А14-13806/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности по городу Нововоронежу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Воронежской области – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции согласно части 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

ФИО1

Судьи

ФИО2

ФИО3