ДЕВЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ
АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е
21 января 2021 года Дело № А48-758/2020
город Воронеж
Резолютивная часть постановления объявлена 14 января 2021 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 21 января 2021 года.
Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Семенюта Е.А.,
судей Песниной Н.А.,
ФИО1,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Багрянцевой Ю.В.,
при участии:
от Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области: ФИО2 представитель по доверенности от 11.01.2021, сроком по 31.12.2021 года, удостоверение; ФИО3, представитель по доверенности от 11.01.2021, сроком по 31.12.2021 года, удостоверение;
от Администрации муниципального образования город Болхов: представитель не явился, доказательства надлежащего извещения в материалах дела имеются,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области на решение Арбитражного суда Орловской области от 02.06.2020 по делу №А48-758/2020, по заявлению Администрации муниципального образования город Болхов (ИНН <***>, ОГРН <***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Орловской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании недействительными решения по делу №057/01/15-169/2019 от 29.11.2019 и предписания № 057/01/15-169/2019 от 29.11.2019,
УСТАНОВИЛ:
Администрация муниципального образования город Болхов (далее – заявитель, Администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Орловской области (далее – Орловское УФАС России, антимонопольный орган) о признании недействительными решения и предписания по делу №057/01/15-169/2019 от 29.11.2019.
Решением Арбитражного суда Орловской области от 02.06.2020 по делу № А48-758/2020 заявленные требования удовлетворены.
Решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области от 29.11.2019 № 057/01/15-169/2019 признаны недействительными.
Считая принятый судебный акт незаконным и необоснованным, антимонопольный орган обратился в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит обжалуемое решение отменить и принять по делу новый судебный акт.
В обоснование доводов апелляционной жалобы УФАС по Орловской области ссылается на то, что аукцион должен был проводиться в соответствии с положениями Земельного Кодекса Российской Федерации, а не в соответствии с требованиями Приказа ФАС России от 10.02.2010 № 67.
Считает, что действия Администрации привели (могли привести) к ограничению числа участников аукциона.
В судебном заседании представители антимонопольного органа просили обжалуемое решение отменить и принять по делу новый судебный акт.
В представленном суду отзыве на апелляционную жалобу Администрация соглашается с выводами суда первой инстанции, настаивает на несостоятельности доводов, изложенных в апелляционной жалобе.
Администрация явку своего представителя в судебное заседание не обеспечила.
Учитывая наличие у суда доказательств надлежащего извещения данного участника судебного процесса о времени и месте судебного разбирательства, апелляционная жалоба в порядке статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) рассматривалась в отсутствие ее представителей.
Судебное заседание проходило с использованием информационной системы «Картотека арбитражных дел» (онлайн-заседания).
Изучив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзыве на нее, заслушав пояснения представителей антимонопольного органа, исследовав все представленные доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 29.06.2018 на основании постановления Администрации муниципального образования город Болхов в казну Администрации города Болхова было передано нежилое здание бани и земельный участок, на котором она расположена по адресу: <...>.
17.08.2018 на официальном сайте Российской Федерации https://torgi.gov/ru было размещено извещение о проведении торгов № 170818/0226769/01.
Предметом торгов являлось право заключения договора аренды на объекты недвижимого имущества, находящиеся в собственности муниципального образования город Болхов, а именно: нежилое здание (баня), назначение: нежилое, 1-этажное, площадь 564,3 кв.м.; сарай, назначение: нежилое, 1-этажное, площадь 71,8 кв.м.; земельный участок, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения, площадь 2115 кв.м по адресу ул. Генерала Белова, д. 64, г. Болхов, Болховский район, Орловская область.
18.09.2018 состоялся аукцион по продаже права заключения договора аренды на объекты недвижимого имущества муниципального образования город Болхов.
Согласно протоколу о результатах проведения аукциона от 18.09.2018 в аукционе приняли участие 3 участника, победителем был признан ФИО4, который предложил наиболее высокую цену договора.
02.10.2018 по результатам аукциона с победителем был подписан договор аренды.
26.10.2018 договор аренды от 02.10.2018 был зарегистрирован в Управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Орловской области.
В результате рассмотрения материалов проверки, проведенной Прокуратурой Болховского района, Орловским УФАС России в действиях Администрации муниципального образования город Болхов усмотрены признаки нарушения п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившиеся в нарушении порядка предоставления земельных участков.
04.03.2019 Орловское УФАС России направило в адрес Администрации муниципального образования город Болхов предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства. Срок выполнения данного предупреждения был установлен до 29.03.2019.
Письмом от 27.03.2019 исх. № 465 Администрация г. Болхова сообщила Орловскому УФАС России о невозможности исполнения вышеуказанного предупреждения, поскольку аукцион не мог быть проведен в соответствии с требованиями Земельного кодекса Российской Федерации, он проводился в соответствии с требованиями Приказа ФАС России от 10.02.2010 № 67.
Орловским УФАС России 11.04.2019 в отношении Администрации муниципального образования город Болхов по признакам нарушения ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" было возбуждено дело № 057/01/15-169/2019.
29.11.2019 комиссией Орловского УФАС России вынесено решение по делу №057/01/15-169/2019, согласно которому признан факт нарушения Администрацией муниципального образования город Болхов ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135- ФЗ "О защите конкуренции".
В оспариваемом решении антимонопольного органа указано, что аукцион по передаче муниципального имущества должен был проводиться в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, а не в соответствии с требованиями Приказа ФАС России от 10.02.2010 №67, поскольку предметом аукциона являлись нежилые здание (баня), сарай и земельный участок, на котором эти объекты расположены.
29.11.2019 комиссией Орловского УФАС России вынесено предписание № 057/01/15- 169/2019, согласно которому Администрации муниципального образования город Болхов в срок до 27.12.2019 предписано совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, путем усиления контроля за соблюдением порядка и процедуры распоряжения муниципальным имуществом.
Не согласившись с вышеуказанным решением и предписанием Орловского УФАС России, Администрация муниципального образования город Болхов обратилась в Арбитражный суд Орловской области с рассматриваемым заявлением.
Суд первой инстанции заявленные требования удовлетворил.
Суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда исходя из следующего.
На основании части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Исходя из положений статьи 198 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц требуется одновременно наличие двух условий: несоответствие их закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителяв сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ) устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.
Часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции закрепляет, что органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Согласно пункту 3 части 1 статьи 17 Федерального закона № 135-ФЗ при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе нарушение порядка определения победителя торгов.
Порядок проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров, указанных в частях 1 и 3 настоящей статьи, и перечень видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса, устанавливаются федеральным антимонопольным органом (пункт 5 статьи 17.1 Федерального закона № 135-ФЗ).
Таким образом, проведение открытого аукциона на право заключение договоров аренды находящихся в государственной или муниципальной собственности имущества относится к распорядительным функциям государственных органов исполнительной власти или органов местного самоуправления, имеет публичный характер, в связи с этим на законодательном уровне строго регламентирован и контролируется Федеральной антимонопольной службой.
Согласно части 1 статьи 59 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ) под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.
Торги на право заключения договоров аренды муниципального имущества проводятся на основании положений статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закона № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).
Во исполнение статьи 17.1 Закона № 135-ФЗ "О защите конкуренции" Приказом ФАС России от 10.02.2010 № 67 утверждены Правила проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества (далее - Правила), которые устанавливают порядок организации и проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации, расширения возможностей для получения физическими и юридическими лицами прав в отношении государственного или муниципального имущества, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, обеспечения гласности и прозрачности при передаче прав в отношении государственного или муниципального имущества, предотвращения коррупции и других злоупотреблений.
В силу части 2 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, указанный в части 1 настоящей статьи порядок заключения договоров не распространяется на имущество, распоряжение которым осуществляется в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, Водным кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о недрах, законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях, законодательством Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве.
Подпунктом 9 пункта 8 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, не может быть предметом аукциона, если на земельном участке расположены здание, сооружение, объект незавершенного строительства, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, и продажа или предоставление в аренду указанных здания, сооружения, объекта незавершенного строительства является предметом другого аукциона либо указанные здание, сооружение, объект незавершенного строительства не продаются или не передаются в аренду на этом аукционе одновременно с земельным участком, за исключением случаев, если на земельном участке расположены сооружения (в том числе сооружения, строительство которых не завершено), размещение которых допускается на основании сервитута, публичного сервитута, или объекты, размещенные в соответствии со статьей 39.36 настоящего Кодекса.
С учетом обстоятельств настоящего спора, а также приведенных выше норм, суд первой инстанции правомерно отметил, что поскольку земельный участок, на котором расположены здание бани и сарай, являлся одноврменно предметом аукциона, проводимого в соответствии с Приказом ФАС России от 10.02.2010 №67, то он в соответствии со ст. 39.11 ЗК РФ не может быть предметом какого-либо другого аукциона.
Согласно пункту 3 статьи 3.1 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в целях разграничения государственной собственности на землю к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований.
В силу части 1 статьи 39.20 ЗК РФ если иное не установлено настоящей статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках. Любой из заинтересованных правообладателей здания, сооружения или помещений в них вправе обратиться самостоятельно в уполномоченный орган с заявлением о предоставлении земельного участка в аренду (ч. 6 ст. 39.20 ЗК РФ).
Суд учел, что данная статья регламентирует особенности предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на котором расположены здание, сооружение, находящиеся в чьей-либо собственности (граждане, юридические лица).
В соответствии с частью 1 статьи 652 Гражданского кодекса Российской Федерации по договору аренды здания или сооружения арендатору одновременно с передачей прав владения и пользования такой недвижимостью передаются права на земельный участок, который занят такой недвижимостью и необходим для ее использования.
Как следует из материалов дела, земельный участок и располагающееся на нем здание принадлежат Администрации.
Основной целью аукциона являлась сдача в аренду здания бани, а земельный участок в данном случае необходим для обслуживания здания бани.
Таким образом, поскольку на земельном участке по адресу: <...> расположено здание бани, находящееся в муниципальной собственности города Болхова, и здание передавалось в аренду на аукционе одновременно с земельным участком, на котором оно расположено, то аукцион не мог быть проведён в соответствии с требованиями Земельного кодекса Российской Федерации.
В связи с этим аукцион по передаче в аренду имущества, расположенного по указанному адресу проводился в соответствии с требованиями Приказа ФАС России от 10.02.2010 № 67.
Кроме того, из материалов дела усматривается, что 03.12.2019 Администрация муниципального образования город Болхов обращалась за разъяснениями в Федеральную Антимонопольную Службу России (ФАС России) с вопросом, чем должна руководствоваться при сдаче в аренду зданий, являющихся муниципальной собственностью: Земельным кодексом или же Приказом ФАС России от 10.02.2010 № 67.
Согласно ответу ФАС России от 30.12.2019 № ДФ/115652/19 заключение договора аренды в отношении такого муниципального имущества как здания осуществляется по результатам проведения торгов в порядке, установленном Правилами проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, утверждёнными Приказом ФАС России от 10.02.2010 № 67.
На основании изложенного, суд апелляционной инстанции соглашается с мнением суда первой инстанции, о том что, вывод Орловского УФАС о нарушении заказчиком требования ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135- ФЗ "О защите конкуренции" противоречит нормам действующего законодательства.
Соответственно, решение антимонопольного органа и вынесенное на его основании предписание обоснованно признаны судом первой инстанции недействительными, нарушающими права и законные интересы заявителя.
Оснований для переоценки выводов суда у апелляционной инстанции не имеется.
Ссылка антимонопольного органа на письмо ФАС России от 22.05.2020 N МЕ/42957 не принимается апелляционным судом во внимание, поскольку данное письмо не является нормативным правовым актом и не подлежит обязательному применению судом. Следует отметить, что данное письмо получено уже после обжалования ненормативных актов в настоящем деле.
Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих выводы суда, изложенные в решении, и позволяющих изменить или отменить обжалуемый судебный акт, на момент рассмотрения апелляционной жалобы не заявлено.
Суд первой инстанции правильно установил фактические обстоятельства, дал правильную оценку представленным доказательствам, правильно применил нормы права.
Нарушений норм процессуального законодательства, являющихся в соответствии со статьей 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, допущено не было.
При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает, что судебный акт арбитражного суда первой инстанции следует оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Руководствуясь частью 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
Решение Арбитражного суда Орловской области от 02.06.2020 по делу №А48-758/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции согласно части 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий судья Е.А. Семенюта
судьи Н.А. Песнина
ФИО1