Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя ФИО1 на определение Арбитражного суда Воронежской области от 16.08.2019 по делу № А14-13399/2019 о прекращении производства по делу по заявлению индивидуального предпринимателя ФИО1 (ОГРНИП <***>, ИНН <***>) к Администрации городского округа город Воронеж (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании недействительным Постановления от 06.08.2013 №710 в части установления красной линии внутри границ земельного участка,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель ФИО1 (далее – заявитель, ИП ФИО1) обратился в Арбитражный суд Воронежской области с заявлением к Администрации городского округа город Воронеж (далее - заинтересованное лицо, Администрация) о признании недействительным постановления от 06.08.2013 №710 « Об утверждении проекта планировки территории микрорайона, прилегающего к ул. Ростовская -ул. Менделеева в городском округе город Воронеж» в части установления красной линии внутри границ земельного участка по адресу: <...>, кадастровый номер 36:34:0307023:11 площадью 1548 кв.м.

Определением Арбитражного суда Воронежской области от 16.08.2019 производство по делу № А14-13399/2019 прекращено на основании ч.1 п.1 ст. 150 АПК РФ ввиду неподведомственности настоящего спора арбитражному суду.

Не согласившись с указанным определением, ИП ФИО1 обратился в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит определение Арбитражного суда Воронежской области от 16.08.2019 по делу № А14-13399/2019 отменить, принять по делу новое определение о передаче заявления ИП ФИО1 в Воронежский областной суд для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

В обоснование своего несогласия с обжалуемым судебным актом ИП ФИО1 ссылается на то, что в результате вынесения оспариваемого определения заявитель оказался лишенным конституционного права на судебную защиту. Суд области неверно применил положения п. 2 ч.1 ст. 20 КАС РФ, в связи с чем сделал ошибочный вывод о подсудности настоящего дела Воронежскому областному суду. Надлежащим судом, уполномоченным рассматривать настоящий спор, являлся Центральный районный суд г. Воронежа, который определением от 28.03.2018 прекратил производство по делу по аналогичному иску ИП ФИО1 В связи с чем, обжалуемым определением Арбитражного суда Воронежской области заявитель лишен права на судебную защиту, гарантированного ст. 46 Конституции РФ. Кроме того, определением Воронежского областного суда от 04.10.2019 административное исковое заявление ИП ФИО1 о признании недействующим постановления от 06.08.2013 №710 возвращено предпринимателю, в связи с тем, что спор подлежит рассмотрению в районном суде.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции представитель Администрации городского округа город Воронеж не явился.

В связи с наличием доказательств его надлежащего извещения о времени и месте судебного разбирательства апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статей 123, 156, 184, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в его отсутствие.

Исследовав материалы дела, доводы апелляционной жалобы, заслушав представителя ИП ФИО1, оценив в совокупности все представленные по делу доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о необходимости отмены обжалуемого судебного акта.

Суд области, прекращая производство по настоящему делу, пришел к выводу, что заявление ИП ФИО1 о признании незаконным постановления от 06.08.2013 № 710 Администрации городского округа г.Воронеж неподведомственно арбитражному суду ввиду того, что им заявлены требования об оспаривании нормативного правового акта. В обжалуемом определении от 16.08.2019, Арбитражный суд Воронежской области указал, что оспаривание нормативных правовых актов, в силу п. 2 ч. 1 ст. 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) отнесено в рассматриваемом случае к подсудности Воронежского областного суда.Ссылка ИП ФИО1 на определение Центрального районного суда г. Воронеж от 28.03.2018 по делу №2а-1427/2018 о прекращении производства по аналогичному заявлению ИП ФИО1 ввиду подведомственности спора арбитражному суду не была принята во внимание, поскольку, по мнению суда, принятие указанного судебного акта не препятствует заявителю (с учетом нормативного характера оспариваемого постановления), исходя из правил подсудности, установленных ст. 20 КАС РФ, обратиться за защитой своих прав в компетентный суд (Воронежский областной суд). При вышеназванных обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к выводу, что прекращение арбитражным судом производства по настоящему делу не может нарушать конституционного права ИП ФИО1 на законный суд, предусмотренного ст. 46 Конституции РФ, с учетом правил подсудности, определенных п. 2 ч.1 ст. 20 КАС РФ.

Как следует из материалов дела, постановлением Администрации городского округа город Воронеж от 06.08.2013 №710утвержден проект планировки территории микрорайона, прилегающего к ул. Ростовская – ул. Менделеева в городском округе город Воронеж.

Заявитель в рамках настоящего спора оспаривал отдельные положения указанного акта, которым была установлена красная линия внутри границ земельного участка по адресу: <...>, кадастровый номер 36:34:0307023:11 площадью 1548 кв.м., принадлежащего ИП ФИО1

Апелляционная коллегия, оценив содержание постановления Администрации городского округа город Воронеж от 06.08.2013 №710 « Об утверждении проекта планировки территории микрорайона, прилегающего к ул. Ростовская -ул. Менделеева в городском округе город Воронеж», соглашается с выводом суда области о том, что оно является нормативным правовым актом.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановления от 17 ноября 1997 г. N 17-П и от 31 марта 2015 г. N 6-П).

В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" содержатся разъяснения, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

Таким образом, для отнесения оспариваемого акта к нормативным актам суд должен установить факт распространения правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Согласно Градостроительному кодексу РФ (далее - ГрК РФ) проекты планировки территории являются одним из видов градостроительной документации (ст. 1 ГрК РФ).

 Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории проект межевания территории (ст. 41 ГрК РФ).

В силу частей 1 и 5 статьи 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков.

Пунктом 4 статьи 2 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципе осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

Таким образом, решение вопросов градостроительной деятельности и строительства зависит, в том числе и от содержания соответствующей документации по планировке территории. При этом не представляется возможным определить индивидуально круг субъектов, которые могут иметь отношение к указанным вопросам.

Частью 1 статьи 42 ГрК РФ предусмотрено, что подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории.

В соответствии с частью 2 названной статьи проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию.

Решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления (часть 1 статьи 45 ГрК РФ).

Органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа принимают решение о подготовке документации по планировке территории, обеспечивают подготовку документации по планировке территории, за исключением случаев, указанных в части 1.1 настоящей статьи, и утверждают документацию по планировке территории в границах поселения, городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2, 5.2 настоящей статьи, с учетом особенностей, указанных в части 5.1 настоящей статьи (часть 5 статьи 45 ГрК РФ).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий (часть 10 статьи 45 Градостроительного кодекса РФ).

В соответствии с частью 20 статьи 45 Градостроительного кодекса РФ порядок подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений органов местного самоуправления, устанавливается настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Решением Воронежской городской Думы от 25.12.2009 № 384-II утверждены Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж.

В соответствии с п. 1 Правил № 384-II, они вводят в городском округе город Воронеж систему регулирования землепользования и застройки, которая основана на градостроительном зонировании - делении всей территории в границах городского округа на территориальные зоны с установлением для каждой из них единого градостроительного регламента для: - создания условий для устойчивого развития территории городского округа город Воронеж; - защиты прав граждан и обеспечения равенства прав физических и юридических лиц в процессе реализации отношений, возникающих по поводу землепользования и застройки.

Согласно пункту 2 Правил № 384-II красные линии - линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (далее - линейные объекты).

Таким образом, проекты планировки и межевания территории содержат характеристики земельных участков, обязательные для применения всеми лицами, которые имеют в собственности или пользовании земельные участки, расположенные на данной территории, а также всеми иными лицами, которые могут осуществлять какую-либо строительную деятельность, капитальный ремонт, реконструкцию зданий, прокладку коммуникаций, магистралей, улиц, государственными органами, которые дают разрешения и согласования на осуществление такой деятельности. Соответствующая деятельность должна осуществляться с учетом красных линий (границ территорий общего пользования), которые являются обязательным элементом проекта планировки территории города.

В силу приведенных норм законодательства, апелляционный суд приходит к выводу о том, что оспариваемое постановление Администрации городского округа город Воронеж от 06.08.2013 №710 устанавливает нормы и положения, обязательные для применения всеми лицами, которые имеют в собственности или пользовании земельные участки, расположенные на данной территории, а также всеми иными лицами, которые будут осуществлять какую-либо строительную деятельность, капитальный ремонт или реконструкцию зданий, прокладку коммуникаций, новых магистралей и улиц, государственными органами и должностными лицами, которые дают разрешения и различные согласования на осуществление такой деятельности.

Названные лица должны осуществлять свою деятельность с учетом установленных указанным актом красных линий - линий, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (пункт 11 статьи 1 ГрК РФ), территорий общего пользования, то есть территорий, которыми беспрепятственно пользуются неограниченный круг лиц, - улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары (пункт 12 той же статьи).

Исследовав и оценив представленные в дело доказательства и приведенные сторонами доводы апелляционный суд приходит к выводу, что положения оспариваемого Постановления от 06.08.2013 № 710содержат обязательные для применения нормы и правила поведения, от реализации которых зависит проведение градостроительной деятельности на соответствующей территории, оно затрагивает неопределенный круг лиц, рассчитано на неоднократное применение.

Аналогичная правовая позиция закреплена в Определениях Верховного суда РФ № 45-АПГ18-22 от 30.01.2019, от 06.10.2017 N 304-КГ17-13859, от 08.06.2015 N 304-КГ15-2862,

В силу части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам (пункт 1.1); об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Поскольку в рассматриваемом деле оспаривается нормативный правовой акт органа местного самоуправления, рассмотрение данного дело не отнесено к компетенции арбитражного суда.

Вместе с тем, согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии с ч. 1 ст. 12 Устава городского округа город Воронеж администрация городского округа город Воронеж является исполнительно-распорядительным органом.

При этом, согласно пункту 2 части 1 статьи 20 КАС РФ верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.

В рассматриваемом случае постановление от 06.08.2013 № 710 является нормативным актом не представительного, а исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления - Администрации городского округа город Воронеж.

Таким образом, исходя из пункта 2 части 1 статьи 20 КАС РФ, вывод суда первой инстанции о возможности заявителя в порядке главы 21 КАС РФ обратиться с административным исковым заявлением в компетентный орган – Воронежский областной суд, является ошибочным, заявленные  требования неподсудны Воронежскому областному суду.

В силу статьи 19 КАС РФ административные дела, за исключением административных дел, предусмотренных статьями 17.1, 18, 20 и 21 настоящего Кодекса, а также дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, подсудных арбитражным судам, рассматриваются районным судом в качестве суда первой инстанции.

Следовательно, постановление от 06.08.2013 № 710, как нормативный правовой акт, подлежит оспариванию в районном суде с соблюдением правил территориальной подсудности.

 При этом, судом апелляционной инстанции установлено, что определением Центрального районного суда г. Воронежа от 28.03.2018 по делу №2а-1427/2018 производство по заявлению ИП ФИО1 к Администрации городского округа город Воронеж о признании незаконным и недействующим постановления от 06.08.2013 №710 в части установления красной линии внутри границ земельного участка было прекращено на основании ст. 194 КАС РФ  ввиду подведомственности спора арбитражному суду.

Указанное определение вступило в законную силу, в связи с чем, ИП ФИО1 фактически лишен возможности обратить с таким же заявлением в районный суд в силу положений ст. 195 КАС РФ. Повторное обращение в суд по административному спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям не допускается (ст. 195 КАС РФ).

Судом апелляционной инстанции также учитывается, что Воронежский областной суд в определении о возвращении административного искового заявления от 04.10.2019 также разъяснил заявителю, что требования  об оспаривании постановления от 06.08.2013 № 710 не подлежат рассмотрению в Воронежском областном суде, указав на право с обращением с данным административным иском в районный суд с соблюдением правил территориальной подсудности.

В соответствии со статьей 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.

С учетом изложенных обстоятельств, прекращение арбитражным судом производства по настоящему делу лишает заявителя гарантированного ему ст. 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту.

Таким образом, определение Арбитражного суда Воронежской области от 16.08.2019 по делу № А14-13399/2019 о прекращении производства по делу подлежит отмене и направлению на рассмотрение в Арбитражный суд Воронежской области по существу.

Вопрос о распределении судебных расходов, понесенных заявителем апелляционной жалобы, подлежит разрешению судом первой инстанции в зависимости от результатов рассмотрения дела по существу.

Руководствуясь статьями 271-272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

апелляционную индивидуального предпринимателя ФИО1 удовлетворить.

Определение Арбитражного суда Воронежской области от 16.08.2019 по делу № А14-13399/2019 о прекращении производства по делу отменить.

Направить вопрос на рассмотрение в Арбитражный суд Воронежской области по существу.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в месячный срок через арбитражный суд первой инстанции согласно части 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья Е.В. Малина