Гражданский кодекс часть 1

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Еремичевой Н.В., судей Большакова Д.В. и Мордасова Е.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Борисовой В.С., при участии от заявителя – общества с ограниченной ответственностью «Навигатор-Тула» – ФИО1 (доверенность от 09.10.2018 № 3), ответчика – администрации муниципального образования город Тула – ФИО2 (доверенность от 24.12.2018 № 52, в отсутствие третьего лица – управления градостроительства и архитектуры администрации города Тулы, извещенного надлежащим образом, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования города Тулы на решение Арбитражного суда Тульской области от 18.02.2019 по делу № А68-13861/2018 (судья Рыжикова Н.А.),

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью «Навигатор-Тула» (г. Тула, ОГРН <***>, ИНН <***>) (далее по тексту – заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Тульской области с заявлением о признании незаконным решения администрации города Тулы (г. Тула, ОГРН <***>, ИНН <***>) (далее по тексту – администрация, ответчик) от 13.11.2018 № УАТН-2415 об отказе в выдаче разрешения на установку рекламных конструкций (односторонний экран площадью 18 кв. м) на здании по адресу: <...> и о возложении на администрацию обязанности выдать разрешение.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечено управление градостроительства и архитектуры администрации города Тулы (г. Тула, ОГРН <***>, ИНН <***>).

Решением Арбитражного суда Тульской области от 18.02.2019 заявленное требование удовлетворено.

В апелляционной жалобе администрация муниципального образования города Тулы просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

В отзыве на апелляционную жалобу общество с ограниченной ответственностью «Навигатор-Тула», опровергая доводы жалобы, просит в ее удовлетворении отказать.

Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы ввиду следующего.

Как усматривается из материалов дела, 25.09.2018 ООО «Навигатор-Тула» обратилось в адрес администрации с заявлением о выдаче разрешения на установку рекламной конструкции: тип конструкции – односторонний экран, площадью 18 кв. м, размером (ш*в) – 6 х 3 м, площадью 18 кв. м, количество конструкций – 1 шт. по адресу: <...>.

По итогам рассмотрения представленных документов администрацией принято решение от 13.11.2018 № УАТН-2415 об отказе в выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции (односторонний экран, площадью 18 кв. м) по адресу: <...> по основанию, предусмотренному пунктом 4 части 15 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе», так как, по мнению администрации, данная конструкция выглядит не эстетично, нарушает визуальное восприятие среды и не соответствует архитектурному облику сложившейся застройки.

В данном решении указано, что представленная рекламная конструкция ведет к нарушению основных законов объемно-пространственной композиции, такие как масштабность и пропорции; размеры рекламной конструкции не соответствуют размерам здания, на котором оно планируется располагаться: отношение высоты здания и высоты конструкции 1:1, длина конструкции в 1,5 раза превышает размеры отдельных входных групп. Также отмечено, что конструкция нарушает единство вида, так как не координирована относительно основных архитектурно-планировочных элементов (окон, входных групп, облицовочных панелей фасада).

Полагая, что отказ администрации в выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции является незаконным, ООО «Навигатор-Тула» обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

Исходя из положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту – АПК РФ) для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При этом в силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с частью 1 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» (далее по тексту – Закон о рекламе) распространение наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, проекционного и иного предназначенного для проекции рекламы на любые поверхности оборудования, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения (далее по тексту – рекламные конструкции), монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем, с соблюдением требований данной статьи.

Владелец рекламной конструкции (физическое или юридическое лицо) – собственник рекламной конструкции либо иное лицо, обладающее вещным правом на рекламную конструкцию или правом владения и пользования рекламной конструкцией на основании договора с ее собственником.

Согласно части 9 статьи 19 Закона о рекламе установка и эксплуатация рекламной конструкции допускаются при наличии разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции (далее по тексту – разрешение), выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в частях 5, 6, 7 данной статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществлять установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

В силу статьи 6, пункта 26.1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемая в соответствии с Федеральным законом «О рекламе».

На основании пунктов 2, 22 Административного регламента предоставления муниципальной услуги «Подготовка и выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального образования город Тула, аннулирование таких разрешений», утвержденного постановлением администрации города Тулы от 02.03.2011 № 454 (далее по тексту – Административный регламент), органом, предоставляющий указанную муниципальную услугу на территории муниципального образования город Тула, является администрация города Тулы в лице управления по административно-техническому надзору администрации города Тулы.

Частью 13 статьи 19 Закона о рекламе предусмотрено, что орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа самостоятельно осуществляет согласование с уполномоченными органами, необходимое для принятия решения о выдаче разрешения или об отказе в его выдаче.

При этом заявитель вправе самостоятельно получить от уполномоченных органов такое согласование и представить его в орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа.

В силу части 15 статьи 19 Закона о рекламе решение об отказе в выдаче разрешения должно быть мотивировано и принято органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа исключительно по следующим основаниям:

1) несоответствие проекта рекламной конструкции и ее территориального размещения требованиям технического регламента;

2) несоответствие установки рекламной конструкции в заявленном месте схеме размещения рекламных конструкций (в случае, если место установки рекламной конструкции в соответствии с частью 5.8 данной статьи определяется схемой размещения рекламных конструкций);

3) нарушение требований нормативных актов по безопасности движения транспорта;

4) нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа. Органы местного самоуправления муниципальных районов или органы местного самоуправления городских округов вправе определять типы и виды рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования или части его территории, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселений или городских округов;

5) нарушение требований законодательства Российской Федерации об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, их охране и использовании;

6) нарушение требований, установленных частями 5.1, 5.6, 5.7 данной статьи.

Судом установлено и следует из оспариваемого решения, что основанием для отказа в выдаче обществу разрешения на установку и эксплуатацию спорной рекламной конструкции явился вывод администрации о том, что данная конструкция выглядит не эстетично, нарушает визуальное восприятие среды и не соответствует архитектурному облику сложившейся застройки.

При этом, по справедливому суждению суда, понятие «нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа» законодательно не закреплено и носит оценочный характер, поскольку вопрос о соответствии рекламной конструкции внешнему архитектурному облику застройки, исходя из пункта 4 части 15 статьи 19 Закона о рекламе, решается с учетом архитектурных и градостроительных особенностей конкретных зданий, территорий в испрашиваемом месте установления рекламной конструкции, с учетом установления зон повышенного рекламного контроля, ограничений, касающихся размещения наружной рекламы относительно объектов культурного и исторического значения, архитектурных стилевых ансамблей.

В связи с этим, судом первой инстанции правомерно заключено, что при решении вопроса о выдаче разрешения на установку рекламных конструкций уполномоченный орган должен дать соответствующую оценку о соответствии рекламной конструкции внешнему архитектурному облику застройки.

В случае отказа в выдаче разрешения на установку рекламных конструкций административный орган обязан в своем решении оценить и указать на конкретные причины, по которым размещение рекламной конструкции будет нарушать архитектурный облик сложившейся застройки.

Вместе с тем, как верно отмечено судом первой инстанции, в оспариваемом решении администрацией не указано, что включают в себя понятия «выглядит не эстетично, нарушает визуальное восприятие среды и не соответствует архитектурному облику сложившейся застройки», каким образом размещение рекламной конструкции по адресу: <...>, будет нарушать архитектурный облик сложившейся застройки и в чем именно заключается нарушение архитектурного облика.

При этом судом первой инстанции правомерно заключено, что указание в решении на то, что данная конструкция выглядит не эстетично, нарушает визуальное восприятие среды и не соответствует архитектурному облику сложившейся застройки, не свидетельствует о мотивированности решения и не позволяет сделать вывод о нарушении архитектурного облика сложившейся застройки.

Убедительных доводов, подтвержденных достаточными, допустимыми, достоверными доказательствами, свидетельствующими о том, что рекламная конструкция выглядит не эстетично, нарушает визуальное восприятие среды и не соответствует архитектурному облику сложившейся застройки, администрацией не приведено, равно как и не приведено ссылок на нормативные положения, разработанные на уровне органа местного самоуправления, об определении типов и видов рекламных конструкций, допустимых и недопустимых на территории г. Тулы, в том числе требования к таким рекламным конструкциям с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика города, притом, что соответствующие полномочия предоставлены органу местного самоуправления пунктом 4 части 15 статьи 19 Закона о рекламе.

Администрацией города Тулы не принят какой-либо нормативный правовой акт, который бы устанавливал запрет на установку рекламной конструкции тип – экран на здании, либо устанавливал бы требования или критерии оценки к такой рекламной конструкции, в том числе, те критерии, которые были указаны в оспариваемом решении.

Таким образом, данные критерии оценки являются нормативно необоснованными.

Ссылка администрации на поступивший в управление по административно-техническому надзору администрации города Тулы отказ управления градостроительства и архитектуры администрации города Тулы в согласовании паспорта рекламной конструкции (письмо от 07.11.2018 № УАТН-2117/1), который в силу пункта 78 Административного регламента является основанием для подготовки проекта отказа в выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции и направления его первому заместителю администрации города Тулы, уполномоченному от имени администрации города Тулы принимать решения о выдаче разрешения или об отказе в его выдаче, справедливо признана судом первой инстанции несостоятельной, поскольку данный отказ мотивирован теми же основаниями, что и оспариваемое решение от 13.11.2018 № УАТН-2415; отказ органа местного самоуправления в согласовании паспорта рекламной конструкции не является основанием для отказа в выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции в силу части 15 статьи 19 Закона о рекламе, в которой определен исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче названного разрешения.

Судом установлено, что как в решении от 13.11.2018 № УАТН-2415 об отказе в выдаче разрешения на установку рекламных конструкций, так и в письме управления градостроительства и архитектуры администрации города Тулы от 07.11.2018 № УАТН-2117/1 в качестве основания для отказа в выдаче разрешения (согласования) на установку рекламной конструкции указано, что представленная рекламная конструкция ведет к нарушению основных законов объемно-пространственной композиции, такие как масштабность и пропорции; размеры рекламной конструкции не соответствуют размерам здания, на котором оно планируется располагаться: отношение высоты здания и высоты конструкции 1:1, длина конструкции в 1,5 раза превышает размеры отдельных входных групп.

Также указано, что конструкция нарушает единство вида, так как не координирована относительно основных архитектурно-планировочных элементов (окон, входных групп, облицовочных панелей фасада).

С учетом этого данная конструкция выглядит не эстетично, нарушает визуальное восприятие среды и не соответствует архитектурному облику сложившейся застройки.

При этом, как верно отмечено судом первой инстанции, в указанных документах не содержится какое-либо упоминание на отсутствие паспорта колористического решения фасада здания по адресу: <...> как на основание для отказа в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции по данному адресу.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному заключению о том, что данное обстоятельство никак не учитывалось администрацией при принятии обжалуемого решения от 13.11.2018 № УАТН-2415 об отказе в выдаче разрешения на установку рекламных конструкций по адресу: <...>.

Как указывалось ранее, в соответствии с частью 15 статьи 19 Закона о рекламе решение об отказе в выдаче разрешения должно быть мотивировано и принято органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа исключительно по следующим основаниям:

2) несоответствие установки рекламной конструкции в заявленном месте схеме размещения рекламных конструкций (в случае, если место установки рекламной конструкции в соответствии с частью 5.8 настоящей статьи определяется схемой размещения рекламных конструкций);

3) нарушение требований нормативных актов по безопасности движения транспорта;

6) нарушение требований, установленных частями 5.1, 5.6, 5.7 настоящей статьи.

Таким образом, по справедливому суждению суда, перечень оснований для принятия решение об отказе в выдаче разрешения является исчерпывающим, не подлежит расширительному толкованию, и в нем не содержится отсутствие паспорта колористического решения фасада здания в качестве основания для отказа в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции.

Более того, в части 11 статьи 19 Закона о рекламе указан перечень документов, которые прилагаются к заявлению о выдаче разрешения на установку рекламной конструкции.

При этом согласно статье 19 Закона о рекламе у заявителя отсутствует обязанность предоставлять в орган местного самоуправления паспорт колористического решения фасада здания, сооружения для оформления разрешения на установку рекламной конструкции.

С учетом этого суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что орган местного самоуправления не вправе требовать от заявителя предоставления документов, которые не предусмотрены Законом о рекламе.

Аналогичные положения закреплены в Административном регламенте.

Пунктами 27 и 27.1 Административного регламента также предусмотрен исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными и иными нормативно-правовыми актами для предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешения, в числе которых отсутствует такой документ как паспорт колористического решения фасада здания, сооружения.

Кроме того, согласно преамбуле постановления администрации города Тулы от 09.12.2013 № 4145 «О колористических решениях фасадов зданий, строений, сооружений в городе Туле» данный документы принят в соответствии с Федеральным законом от 16.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на основании устава муниципального образования город Тула, Правил благоустройства территории муниципального образования город Тула, утвержденных решением Тульской городской Думы от 30.05.2012 № 46/938.

Поскольку указанный нормативный документ не был принят в соответствии с Законом о рекламе, то, как обоснованно посчитал суд первой инстанции, он не регламентирует отношения в сфере рекламы.

Более того, согласно статье 4 Закона о рекламе законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из настоящего Федерального закона.

Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы могут регулироваться также принятыми в соответствии с настоящим Федеральным законом иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Указанные положения подтверждаются и позицией Верховного Суда Российской Федерации, который в апелляционном определении Верховного Суда Российской Федерации от 14.12.2016 № 67-АПГ16-11 указал, что отношения в сфере рекламы независимо от места ее производства, если распространение рекламы осуществляется на территории Российской Федерации, регулируются Законом о рекламе.

Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципального района и городского округа отнесено утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории соответствующего муниципального образования, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории муниципального района, осуществляемые в соответствии с Законом о рекламе (пункт 15.1 статьи 15 и пункт 26.1 статьи 16).

Иных полномочий названный федеральный закон органам местного самоуправления в области рекламы не предоставляет.

Указанное, как справедливо посчитал суд первой инстанции, также подтверждает, что постановление администрации города Тулы от 09.12.2013 № 4145 «О колористических решениях фасадов зданий, строений, сооружений в городе Туле» регулирует только цветовое решения фасада здания согласно цвету RAL (пункт 8 Положения о формировании колористического решения фасадов зданий, строений, сооружений в городе Туле) и не применяется к отношениям в сфере распространения наружной рекламы.

Комплексное изменение колористического решения фасада предполагает полное изменение колористической гаммы и (или) материалов отделки (окраски) фасада.

Таким образом, в пункте 10 Положения формировании колористического решения фасадов зданий, строений содержатся положения об изменении именно цветового решения стен здания, сооружения и не регулируются вопросы установки рекламных конструкций на фасадах зданий, сооружений.

При этом, как верно отмечено судом первой инстанции, установка рекламной конструкции носит временный характер (на срок действия договора), при этом фасад здания не перекрашивается в другой цвет, отделка фасада строительными материалами не осуществляется, то есть цветовое решение фасада здания не меняется.

С учетом изложенного судом первой инстанции обоснованно отклонен довод администрации о том, что отсутствие паспорта колористического решения фасада здания, сооружения является основанием для принятия решения об отказе в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции как не соответствующий как Закону о рекламе, так и Правилам благоустройства территории муниципального образования города Тулы, а также постановлению администрации города Тулы от 09.12.2013 № 4145 «О колористических решениях фасадов зданий, строений, сооружений в городе Туле».

При изложенных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое решение администрации об отказе в выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем правомерно удовлетворил заявленное обществом требование.

Убедительных доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих правомерность выводов суда первой инстанции, апелляционная жалоба не содержит, в связи чем удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тульской области от 18.02.2019 по делу № А68-13861/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу администрации муниципального образования города Тулы – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Судьи

Н.В. Еремичева

Д.В. Большаков

Е.В. Мордасов