Гражданский кодекс часть 1

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Федина К.А., судей Заикиной Н.В. и Мордасова Е.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Глухаревой Е.А., в отсутствие заинтересованного лица – министерства строительного комплекса Рязанской области (г. Рязань, ОГРН 1036214000096) – Согомоновой Н.В. (доверенность от 14.04.2015 № ВМ/7-1041), в отсутствие заявителя – общества с ограниченной ответственностью «Имтер» (г. Рязань; ОГРН 1056204103680), извещенного надлежащим образом о месте и времени проведения судебного разбирательства, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу министерства строительного комплекса Рязанской области на решение Арбитражного суда Рязанской области от 19.03.2015 по делу № А54-5918/2014 (судья Шуман И.В.), установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью «Имтер» (далее по тексту – ООО «Имтер», общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Рязанской области с заявлением о признании недействительным и отмене предписания министерства строительного комплекса Рязанской области (далее по тексту – министерство, ответчик) от 22.08.2014 № 26-2014 об устранении нарушений законодательства Российской Федерации в области долевого строительства многоквартирных домов и (иных) объектов недвижимости.

Решением Арбитражного суда Рязанской области от 19.03.2015 заявленные обществом требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе министерство просит решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении требований обществу отказать. В обосновании апелляционной жалобы указывает на отсутствие нарушений прав и законных интересов общества вынесенным предписанием. Апеллянт полагает, что контролирующий орган действовал в пределах предоставленных федеральным законодательством полномочий; предписание является понятным и его исполнение не вызывает затруднений. Более подробно доводы изложены в апелляционной жалобе.

ООО «Имтер» отзыв на апелляционную жалобу не представило.

Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу об отмене решения суда первой инстанции ввиду следующего.

Как усматривается из материалов дела, начиная с 4 квартала 2013 года ООО «Имтер» – застройщик осуществляет строительство многоквартирных домов в Рязанской районе в д. Дядьково с привлечением денежных средств граждан.

С целью проверки соблюдения застройщиком законодательства в области долевого строительства на основании приказа министра строительного комплекса Рязанской области от 07.10.2013 № 7/123 «Об утверждении ежегодного плана проведения плановых проверок юридических лиц в области долевого строительства на 2014 год» и приказа министра строительного комплекса Рязанской области о проведении плановой документарной проверки юридического лица от 21.07.2014 № 8-дс с 04.08.2014 по 22.08.2014 проводилась проверка в отношении ООО «Имтер».

30.07.2014 общество представило в министерство ежеквартальную отчетность об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства (вх. № 7/271-дсп от 30.07.2014).

При анализе представленных документов обществом, полученных в Управлении Росреестра по Рязанской области министерством установлены нарушения, которые отражены в акте камеральной проверки ежеквартальной отчетности застройщика от 20.08.2014, на основании которого 22.08.2014 выдано предписание № 26-2014 об устранении нарушений законодательства в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости.

Указанным предписанием обществу предложено в срок до 30.09.2014 устранить нарушения законодательства в области долевого строительства, выявленные по результатам проверки, указанные в предписании.

Также по результатам плановой, документарной проверки составлен отдельный акт проверки органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля юридического лица, индивидуального предпринимателя от 22.08.2014 № 9, в котором указаны аналогичные нарушения, зафиксированные в акте камеральной проверки ежеквартальной отчетности застройщика от 20.08.2014.

Общество предупреждено об административной ответственности по части 4 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за неисполнение предписания.

Не согласившись с указанным предписанием министерства, ООО «Имтер» обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, признавая недействительным оспариваемое предписание, исходил из того, что оно было вынесено по результатам камеральной проверки ежеквартальной отчетности застройщика, содержание предписания не отвечает смыслу, придаваемому данному документу.

Между тем судом не учтено следующее.

Пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» установлено, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Отношения, связанные с привлечением денежных средств граждан и юридических лиц для долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости и возникновением у участников долевого строительства права собственности на объекты долевого строительства и права общей долевой собственности на общее имущество в многоквартирном доме и (или) ином объекте недвижимости, установление гарантий защиты прав, законных интересов и имущества участников долевого строительства регулируются Федеральным законом от 30.12.2004 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее по тексту – Закон № 214-ФЗ, Закон об участии в долевом строительстве).

Контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости осуществляются уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого осуществляется данное строительство (часть 2 статьи 23 Закона № 214-ФЗ).

На территории Рязанской области вышеупомянутым уполномоченным органом является министерство строительного комплекса Рязанской области.

К отношениям, связанным с осуществлением контролирующим органом государственного контроля (надзора) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, организацией и проведением проверок юридических лиц, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом особенностей, установленных настоящей статьей (часть 8 статьи 23 Закона № 214-ФЗ).

Из материалов дела следует, согласно приказу министерства строительного комплекса Рязанской области от 07.10.2013 №7/123 «Об утверждении ежегодного плана проведения плановых проверок юридических лиц в области долевого строительства на 2014 год», на основании приказа министра строительного комплекса Рязанской области Трошкина В.Д. о проведении плановой документарной проверки юридического лица от 21.07.2014 № 8-lc, с 04.08.2014 по 22.08.2014 проводилась проверка в отношении ООО «Имтер» на предмет соблюдения юридическим лицом законодательства в области долевого строительства.

Таким образом, к указанным правоотношениям применяется законодательство, регулирующее отношения в области организации и осуществления государственного контроля, муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля, муниципального контроля, а именно Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ, с учетом положений пункта 8 статьи 23 Закона № 214-ФЗ.

Закон № 214-ФЗ устанавливает предмет проверки, основания для проведения плановых и внеплановых проверок (пункты 9 – 11 статьи 23 Закона № 214-ФЗ), виды документов, которые могут быть затребованы уполномоченным органом у участника долевого строительства (пункты 3, 6 статьи 23 Закона № 214-ФЗ).

Указанным законом не определен порядок проведения проверок, а также не установлен порядок оформления результатов проверок.

Согласно пункту 6 части 6 статьи 23 Закона № 214-ФЗ контролирующий орган вправе ежеквартально получать от застройщика отчетность об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства для строительства (создания) многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, в том числе об исполнении им своих обязательств по договорам, по формам и в порядке, которые установлены уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Пунктом 2 «Правил предоставления застройщиками ежеквартальной отчетности об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства», утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.10.2005 № 645 (далее – Правила), предусмотрено, что застройщик ежеквартально представляет в уполномоченный орган исполнительной власти, на который в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации возложен контроль и надзор в области долевого строительства объектов недвижимости, отчетность об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства, в состав которой включаются отчеты по формам согласно приложениям № 1-4, справки, представляемые в случаях, установленных настоящими Правилами, а также ежеквартальная (по итогам IV квартала – годовая) бухгалтерская отчетность застройщика, составленная в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации.

Таким образом, соблюдение требований законодательства в области долевого строительства при предоставлении ежеквартальной отчетности застройщика, а также по отношению к ее содержанию является обязательным требованием, которое согласно вышеприведенным правовым нормам является предметом документарной проверки.

Соответственно, во исполнение вышеперечисленных норм в рамках плановой документарной проверки общества министерством 20.08.2014 проведена проверка содержания ежеквартальной отчетности об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства (вх. № 7/271 от 30.07.2014), (акт камеральной проверки ежеквартальной отчетности застройщика от 20.08.2014).

В результате проведенной проверки установлены следующие нарушения законодательства в области долевого строительства многоквартирных домов и иных объектов недвижимости.

По многоквартирному четырехэтажному жилому дому (№ 1, 1 очередь):

Пункт 3. В отчетности не указан вид права на земельный участок с кадастровым номером № 62:15:0050225:495, что нарушает пункт 3.2. Приказа ФСФР РФ № 06-2/пз-н, что свидетельствует о неполноте отчетности

Пункт 7. По данным управления Росреестра по Рязанской области дата заключения первого договора 18.10.2013, всего заключенных договоров – 53, в том числе за II квартал 2014 года – 16 договоров, в отчетности указаны соответственно 28 и 0, что свидетельствует о недостоверности данных отчетности и не соответствует пункту 3.6. Приказа ФСФР РФ № 06-2/пз-н.

По многоквартирному четырехэтажному жилому дому (№ 1, 2 очередь):

Пункт 3. В отчетности не указан вид права на земельный участок с кадастровым номером № 62:15:0050225:498, что нарушает пункт 3.2. Приказа ФСФР РФ № 06-2/пз-н, что свидетельствует о неполноте отчетности.

Пункт 7. По данным управления Росреестра по Рязанской области дата заключения первого договора 06.11.2013, всего заключенных договоров – 59, в том числе за II квартал 2014 года – 25 договоров, в отчетности указаны соответственно 62 и 26 договоров, что свидетельствует о недостоверности данных отчетности и не соответствует пункту 3.6. Приказа ФСФР РФ № 06-2/пз-н.

По многоквартирному четырехэтажному жилому дому (№ 5, 2 очередь):

Пункт 3. В отчетности не указан вид права на земельный участок с кадастровым номером № 62:15:0050225:499, что нарушает пункт 3.2. Приказа ФСФР РФ № 06-2/пз-н, что свидетельствует о неполноте отчетности.

По многоквартирному четырехэтажному жилому дому (№ 8, 2 очередь):

Пункт 3. В отчетности не указан вид права на земельный участок с кадастровым номером № 62:15:0050225:496, что нарушает пункт 3.2. Приказа ФСФР РФ № 06-2/пз-н, что свидетельствует о неполноте отчетности.

Согласно частям 1, 4 статьи 16 Закона № 294-ФЗ по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Полномочия министерства по направлению застройщикам предписания об устранении нарушений настоящего Федерального закона, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов предусмотрено пунктом 6 части 5 статьи 23 Закона № 214-ФЗ.

Административным регламентом министерства строительного комплекса Рязанской области по исполнению функции по осуществлению контроля в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, утвержденного постановлением Минстроя Рязанской области от 18.06.2010 № 16, предоставлено право должностным лицам контролирующего органа составлять по результатам проведенных проверок акты, на основании которых выдавать предписания об устранении выявленных нарушений (пункт 5.1.2).

Таким образом, вынесение по результатам проверки предписания об устранения нарушений является обязанностью контролирующего органа, но не правом, как ошибочно полагает суд первой инстанции, сделав вывод в решении «может не выдаваться».

Вывод суда об отсутствии в предписании указаний на конкретные действия, которые должно совершать лицо в целях надлежащего и своевременного устранения нарушений не соответствует материалам дела.

Применительно к обстоятельствам данного конкретного дела, в предписании указаны нарушения требований, установленных п. 3.3, п. 3.6 Методических указаний по заполнению форм отчетности застройщиков об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства, утвержденные Приказом ФСФР РФ от 12.01.2006 № 06-2/пз, а также срок (30.09.2014) устранения нарушений законодательства в области долевого строительства.

Указанная уточненная отчетность за 2 квартал 2014 года была представлена застройщиком 05.11.2014 (вх. ВТ-1591), что свидетельствует об отсутствии у застройщика сомнений в отношении способа устранения выявленных нарушений. Предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

Ссылка суда первой инстанции о том, что действующее законодательство не предусматривает представление застройщиком уточненной отчетности не имеет правового значения. В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях отсутствует запрет на предоставление уточненной отчетности, отсутствует однозначная регламентация в административном законодательстве рассматриваемого случая.

Предписание по своей юридической природе ненормативный правовой акт, целью которого является устранение нарушения законодательства. Особенностью такого ненормативного правового акта, как предписание, является то, что данный вид ненормативных правовых актов направлен на устранение конкретных нарушений, выявленных в ходе проверки, путем совершения лицом, в адрес которого выносится предписание, определенных действий.

Соответственно, вынесение предписания порождает обязанность лица, которому оно адресовано, совершить определенные действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.

Поскольку обязанность лица, которому адресовано предписание, по его исполнению обеспечена мерами государственного принуждения, приведенные в предписании формулировки выявленных нарушений и их правовая квалификация должны быть ясными, четкими, исключать возможность их неоднозначного или расширительного толкования с тем, чтобы лицо, которому адресовано предписание, могло четко установить: какие нормы права были им нарушены; в каких его конкретных действиях выражаются данные нарушения; что ему следует сделать для их устранения.

Несоблюдение требования об исполнимости предписания ставит оценку действий обязанного лица, направленных на исполнение предписания, в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что противоречит принципу правовой определенности и создает потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов в данной сфере.

При рассмотрении дела о признании недействительным предписания в предмет доказывания входит рассмотрение вопросов о наличии у органа, вынесшего предписание, соответствующих полномочий, соответствие предписания требованиям законодательства и наличие (отсутствие) нарушенных прав заявителя в сфере экономической деятельности.

Согласно части 6 статьи 23 ФЗ от 30.12.2004 № 214-ФЗ контролирующий орган вправе: ежеквартально получать от застройщика отчетность об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства для строительства (создания) многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, в том числе об исполнении им своих обязательств по договорам, по формам и в порядке, которые установлены уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, а также бухгалтерскую отчетность (в том числе годовую), составленную в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации; направлять лицам, привлекающим денежные средства граждан для строительства, предписания об устранении нарушения требований настоящего Федерального закона, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов уполномоченного органа и устанавливать сроки устранения таких нарушений;

Таким образом, контролирующий орган действовал в пределах предоставленных федеральным законодательством полномочий. А способ устранения нарушения – предоставление в контролирующий орган откорректированной ежеквартальной отчетности.

Апелляционная коллегия не может согласиться с выводом суда о том, что предписание может не выдаваться, в связи с привлечением застройщика к административной ответственности за недостоверные сведения отчетности по части 3 статьи 14.28 КоАП РФ.

Выявленные нарушения заключаются не только в недостоверности сведений отчетности, но и в неполноте сведений, которые требуется восполнить и их возможно устранить только путем предоставления уточненной отчетности.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Учитывая вышеизложенное, основания для признания недействительным предписания № 26-2014 от 22.08.2014 об устранении нарушений законодательства Российской Федерации в области долевого строительства отсутствуют.

Требования заявителя являются необоснованными и не подлежат удовлетворению в полном объеме. Соответственно, у суда первой инстанции отсутствовали основания для удовлетворения заявленных требований.

При таких обстоятельствах судебная коллегия считает необходимым решение суда первой инстанции об удовлетворении заявленных требований на основании пункта 2 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отменить как принятое с нарушением норм материального права, приняв по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований предпринимателя.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктом 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Рязанской области от 19.03.2015 по делу № А54-5918/2014 отменить.

В удовлетворении требования о признании недействительным и отмене предписания от 22.08.2014 № 26-2014 об устранении нарушений законодательства Российской Федерации в области долевого строительства многоквартирных домов и (иных) объектов недвижимости отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме посредством направления кассационной жалобы через арбитражный суд первой инстанции в порядке, установленном частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

К.А. Федин

Судьи

Н.В. Заикина

Е.В. Мордасов