Гражданский кодекс часть 1

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мордасова Е.В., судей Стахановой В.Н. и Федина К.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Глухаревой Е.А., при участии в судебном заседании до перерыва представителя главного управлению МЧС России по Тульской области (г. Тула, ОГРН 1047100784543, ИНН 7106063211) – Малахова В.В. (доверенность от 22.06.2015 № 50), в отсутствие надлежащим образом извещенного о времени и месте проведения судебного заседания открытого акционерного общества «Плавский машиностроительный завод «Плава» (Тульская область, г. Плавск, ОГРН 1027103071050, ИНН 7132000120), при ведении протокола судебного заседания после перерыва Орловой И.С., при участии в судебном заседании представителей главного управлению МЧС России по Тульской области – Малахова В.В. (доверенность от 22.06.2015 № 50) и Тюрева А.В. (доверенность от 07.06.2013 № 5676-15-2), в отсутствие надлежащим образом извещенного о времени и месте проведения судебного заседания открытого акционерного общества «Плавский машиностроительный завод «Плава», рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления МЧС России по Тульской области на решение Арбитражного суда Тульской области от 24.04.2015 по делу № А68-2117/2014, установил следующее.

Открытое акционерное общество «Плавский машиностроительный завод «Плава» (далее – ОАО «Плавский машиностроительный завод «Плава», общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным предписания отделения надзорной деятельности по Плавскому району Главного управления МЧС России по Тульской области (далее – управление) от 29.01.2014 № 1/3/10.

Решением суда от 06.08.2014 в удовлетворении требования общества было отказано.

Постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.10.2014 решение суда от 06.08.2014 по делу № А68-2117/2014 отменено, требование общества удовлетворено, признано незаконным и отменено предписание.

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 04.02.2015 решение от 06.08.2014 и постановление от 27.10.2014 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Решением суда от 24.04.2015 заявление общества удовлетворено, предписание признано незаконным и отменено.

Не согласившись с принятым решением, управление обратилось с жалобой в Двадцатый арбитражный апелляционный суд, в которой просит его отменить. Мотивируя позицию, управление указывает, что законодательством обязанность по выполнению мероприятий по гражданской обороне не ставится в прямую зависимость от наличия либо отсутствия категории по гражданской обороне, в связи с чем общество относится к субъектам надзора, и проверка соблюдения установленных требований и мероприятий в области гражданской обороны, проведена обоснованно. Считает необходимым принять во внимание тот факт, что оспариваемое предписание от 29.01.2014 № 1/3/10 является повторным, и было выдано по результатам внеплановой проверки по контролю ранее выданного предписания от 13.02.2013 № 1/3/10, которое обществом обжаловано не было. Полагает, что при оценке исполнимости оспариваемого предписания такие обстоятельства не могут служить доказательством его незаконности, поскольку они свидетельствуют лишь о том, что юридическому лицу не ясен конкретный способ исполнения возложенной предписанием обязанности.

Общество возражало против доводов апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве, просило отказать управлению в удовлетворении заявленных требований; заявило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствии его представителя.

Обжалуемый судебный акт проверен судом апелляционной инстанции в порядке статей 266 и 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс) в пределах доводов апелляционной жалобы.

Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Кодекса, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены решения суда первой инстанции ввиду следующего.

Как усматривается из материалов дела, в период с 22.01.2014 по 29.01.2014 на основании распоряжения ВрИО начальника ОНД по Плавскому району ГУ МЧС России по Тульской области №1-ГО от 14.01.2014 должностным лицом ОНД по Плавскому району ГУ МЧС России по Тульской области была осуществлена внеплановая выездная проверка общества в целях проверки исполнения Обществом предписания №1/3/10 от 13.02.2013.

В результате проверки был установлен факт невыполнения обществом ранее выданного предписания от 13.02.2013 № 1/3/10 и выдано предписание от 29.01.2014 № 1/3/10 об устранении выявленных нарушений в срок до 01.06.2014.

Считая указанное предписание незаконным, общество обратилось в суд с заявлением.

Суд апелляционной инстанции полагает, что суд первой инстанции, удовлетворяя заявление общества, правомерно исходил из следующего.

В силу части 1 статьи 198 Кодекса граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Кодекса при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно с части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 и части 3 статьи 201 Кодекса, а также разъяснениями, изложенными в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия (бездействие) незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Кодекса обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

Под предписанием следует понимать меру реагирования на нарушение закона. Требования, включенные в предписание государственного органа, должны быть законодательно обоснованы. Предписание об устранении нарушений требований законодательства является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому лицу провести мероприятия по устранению выявленных нарушений.

При рассмотрении дела о признании недействительным предписания в предмет доказывания входит рассмотрение вопросов о наличии у органа, вынесшего предписание, соответствующих полномочий, соответствие предписания требованиям законодательства и наличие (отсутствие) нарушения прав заявителя в сфере экономической деятельности.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (далее – Федеральный закон № 28-ФЗ) гражданская оборона – это система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

Согласно пункту 1 статьи 9 Федерального закона № 28-ФЗ организации в пределах своих полномочий и в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации: планируют и организуют проведение мероприятий по гражданской обороне; проводят мероприятия по поддержанию своего устойчивого функционирования в военное время; осуществляют обучение своих работников в области гражданской обороны; создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию локальные системы оповещения; создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

В соответствии с пунктом 4 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуация и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований в области гражданской обороны, утверждены Приказом МЧС России от 26.06.2012 № 358, предметом государственного надзора является проверка выполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями (юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями), а также должностными лицами и гражданами (далее – субъекты надзора) требований и мероприятий в области гражданской обороны, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации. Требования в области гражданской обороны – специальные условия (правила) эксплуатации технических систем управления гражданской обороны и объектов гражданской обороны, использования и содержания систем оповещения, средств индивидуальной защиты, другой специальной техники и имущества гражданской обороны, установленные законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Мероприятия в области гражданской обороны – организационные и специальные действия, осуществляемые в области гражданской обороны в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 11 Порядка отнесения территорий к группам по гражданской обороне, утвержденного постановлением Правительства РФ от 03.10.1998 № 1149 органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрабатывают на основе материалов, представляемых органами местного самоуправления, предложения по отнесению территорий к группам по гражданской обороне и направляют их в Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации по форме, согласно приложению № 2.

Постановлением губернатора Тульской области от 09.03.1999 № 86 «О порядке отнесения организаций к категориям по гражданской обороне» утвержден Порядок отнесения организаций области к категориям по гражданской обороне.

Согласно пункту 2 данного Порядка отнесение организаций к категориям по гражданской обороне осуществляется в целях сохранения этих организаций и защиты их персонала от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, путем заблаговременной разработки и реализации мероприятий по гражданской обороне.

Пунктом 4 Порядка установлены категории по гражданской обороне: особой важности, первой категории, второй категории. Организации, не отнесенные настоящим пунктом ни к одной из указанных категорий, считаются некатегорированными.

Согласно пункту 8 данного Порядка губернатор Тульской области утверждает по согласованию с Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий перечень всех организаций, отнесенных к категориям по гражданской обороне, расположенных на территории области.

Управлением не представлено доказательств отнесения общества к категориям по гражданской обороне, и, следовательно, к объектам надзора по гражданской обороне.

Планы гражданской обороны и защиты населения определяют объем, организацию, порядок, способы и сроки исполнения мероприятий по гражданской обороне в установленные степени готовности при переходе с мирного на военное время, в ходе ее ведения, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Согласно положению о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства РФ от 26.11.2007 № 804, подготовка к ведению гражданской обороны заключается в заблаговременном выполнении мероприятий по защите населения.

Согласно пункту 116 Порядка разработки, согласования и утверждения планов гражданской обороны и защиты населения, утвержденного приказом МЧС России от 16.02.2012 № 70, организации, не отнесенные к категориям по гражданской обороне и (или) прекращающие работу в военное время, расположенные вне зон возможных разрушений, возможного опасного химического заражения, катастрофического затопления и опасного радиоактивного заражения, собственные планы гражданской обороны не разрабатывают, следовательно, мероприятия по защите работников указанных организаций учитываются в планах соответствующих муниципальных образований.

Таким образом, общество, как предприятие, не отнесенное к категории по гражданской обороне и (или) прекращающие работу в военное время, собственные планы гражданской обороны не разрабатывает, мероприятия по защите работников организации учитываются в планах соответствующих муниципальных образований.

Доказательств того, что заявитель относится к объектам надзора, указанным в п. 4 Административного регламента, ответчиком в материалы дела не представлено.

В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Федерального закона № 28-ФЗ организации в пределах своих полномочий и в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

Постановлением Правительства РФ от 27.04.2000 № 379 утверждено Положение о накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств (далее – Положение).

Пунктом 3 Положения установлено, что запасы материально-технических средств включают в себя специальную и автотранспортную технику, средства малой механизации, приборы, оборудование и другие средства, предусмотренные табелями оснащения соединений и воинских частей войск гражданской обороны, аварийно-спасательных формирований и спасательных служб. Запасы продовольственных средств включают в себя крупы, муку, мясные, рыбные и растительные консервы, соль, сахар, чай и другие продукты. Запасы медицинских средств включают в себя лекарственные, дезинфицирующие и перевязочные средства, индивидуальные аптечки, а также медицинские инструменты, приборы, аппараты, передвижное оборудование и другие изделия медицинского назначения. Запасы иных средств включают в себя вещевое имущество, средства связи и оповещения, средства радиационной, химической и биологической защиты, средства радиационной, химической и биологической разведки и радиационного контроля, отдельные виды топлива, спички, табачные изделия, свечи и другие средства.

Пунктом 4 Положения установлено, что номенклатура и объемы запасов для обеспечения соединений и воинских частей войск гражданской обороны определяются исходя из табелей их оснащения.

Номенклатура и объемы запасов для обеспечения аварийно-спасательных формирований и спасательных служб определяются исходя из норм оснащения и потребности обеспечения их действий в соответствии с планами гражданской обороны федеральных органов исполнительной власти и организаций, а также планами гражданской обороны и защиты населения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Пунктом 6 Положения установлено, что определение номенклатуры и объемов запасов исходя из их потребности в военное время для обеспечения населения, аварийно-спасательных формирований и спасательных служб возложено на федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и организации.

При этом, исходя из подпункта «а» пункта 7 Положения, под организациями понимаются организации, находящиеся в сфере ведения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Таким образом, общество к данным организациям не относится, в связи с чем, у него отсутствует обязанность по накоплению средств индивидуальной защиты (противогазов), и дополнительных патронов к фильтрующим противогазам для защиты от аварийно химических опасных веществ в военное и мирное время из расчета 100 % от их общей численности, медицинских средств индивидуальной защиты

Положения о накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинский и иных средств, утвержденного постановлением Правительства РФ от 27.04.2000 № 379 и Положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты, утвержденного приказом МЧС России от 21.12.2005 № 993, распространяется на организации, находящиеся в ведении федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительно власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, к которым общество не относится.

В силу статей 65 и 200 Кодекса обязанность доказывания обстоятельств, послуживши х основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Доказательства того, что ОАО «Плава» относится к объектам надзора, перечисленным в Административном регламенте, заинтересованным лицом не представлены.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Кодекса арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

На основании изложенного судом первой инстанции сделан правомерный вывод о незаконности оспариваемого предписания и нарушении прав общества его принятием.

В апелляционной жалобе управление указывает, что законодательством обязанность по выполнению мероприятий по гражданской обороне не ставится в прямую зависимость от наличия либо отсутствия категории по гражданской обороне, в связи с чем общество относится к субъектам надзора, и проверка соблюдения установленных требований и мероприятий в области гражданской обороны, проведена обоснованно.

Суд апелляционной инстанции данный довод подлежит отклонению, поскольку из приведенных выше норм прямо следует, что для отнесения общества к субъекту надзора необходимо соблюдение ряда условий, в то время как в рассматриваемом случае оно ни под одни из них не подпадает. Более того, управление, делая акцент на том, что законодательством обязанность по выполнению мероприятий по гражданской обороне не ставится в прямую зависимость от наличия либо отсутствия категории по гражданской обороне, не приводит нормы права, из положений которых усматривалось бы наделение общества такой обязанностью.

Управление также считает, что заслуживает внимания обстоятельство повторности оспариваемого предписания от 29.01.2014 № 1/3/10, так как было выдано по результатам внеплановой проверки по контролю ранее выданного предписания от 13.02.2013 № 1/3/10, которое обществом обжаловано не было.

Суд апелляционной инстанции полагает, что данное обстоятельство не имеет какого-либо правого или фактического значения в связи с тем, что неоспаривание предписания от 13.02.2013 № 1/3/10 не может влечь в качестве последствия отсутствие у общества права на обжалование предписания от 29.01.2014 № 1/3/10 и возможности его отмены судом ввиду незаконности.

Остальные доводы управления, суд апелляционной инстанции отклоняет, как не имеющие правового значения для существа рассматриваемого спора.

В силу абзаца 2 пункта 15 части 2 статьи 289 Кодекса указания арбитражного суда кассационной инстанции, в том числе на толкование закона, изложенные в его постановлении об отмене решения, постановления суда первой, апелляционной инстанций, обязательны для арбитражного суда, вновь рассматривающего данное дело.

Арбитражный суд Центрального округа в постановлении от 04.02.2015, указал что судом первой и апелляционной инстанций не дана оценка и не проведено сравнение нарушений в области гражданской обороны, отраженных в предписании от 29.01.2014 №1/3/10 и от 29.01.2014 №1/4/2.

Выполняя предписание суда кассационной инстанции, суд апелляционной инстанции установил, что 13.02.2013 в отношении ОАО «Плавский машиностроительный завод «Плава» были проведены две проверки, т.е. по двум видам надзора:

- выполнения требований и мероприятий в области гражданской обороны, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации (распоряжение от 28.01.2013 № 1-ГО);

- выполнения требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации (распоряжение от 28.01.2013 № 1-ЧС).

В ходе указанных проверок были выявлены нарушения как в области защиты от чрезвычайных ситуаций, так и в области гражданской обороны, то есть нарушения разных требований закон.

По результатам проверок было выдано два предписания:

- по устранению нарушений установленных требований и мероприятий в области гражданской обороны (от 13.02.2013 № 1/3/10);

- по устранению нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (от 13.02.2013 № 1/4/4).

По истечении сроков указанных в предписаниях и были изданы два распоряжения от 14.01.2014 № 1-ГО (по контролю устранения нарушений в области гражданской обороны), от 14.01.2014 № 1-ЧС (по контролю устранения нарушений в области защиты от чрезвычайных ситуаций). Таким образом, издание двух распоряжений связано именно с контролем двух предписаний, об устранении различных нарушений.

Нарушений проверяющим органом требований, предусмотренных частью 21 статьи 10 Закона №294-ФЗ, судом апелляционной инстанции не установлено, поскольку и в предписании от 13.02.2013 №1/3/10 (т.3 л.д. 65-66), и в предписании от 29.01.2014 № 1/3/10 (т.1 л.д. 14) указаны одинаковые замечания.

Поскольку суд первой инстанции правильно применил нормы материального права и не допустил нарушений норм процессуального права, в том числе предусмотренных частью 4 статьи 270 Кодекса и влекущих отмену решения суда, то основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тульской области от 24.04.2015 по делу № А68-2117/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба на постановление суда подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.В. Мордасов

Судьи

В.Н. Стаханова

К.А. Федин