Гражданский кодекс часть 1

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Большакова Д.В., судей Еремичевой Н.В. и Мордасова Е.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Соловьевой К.С., при участии в судебном заседании от заявителя – муниципального учреждения «Управление капитального строительства город Новомосковск» (Тульская область, Новомосковский район, г. Новомосковск, ОГРН <***>, ИНН <***>) – ФИО1 (доверенность от 26.11.2019 № 19), ответчика – управления Федерального казначейства по Тульской области (г. Тула, ОГРН <***>, ИНН <***>) – ФИО2 (доверенность от 27.12.2019), третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, – общества с ограниченной ответственностью «Строительная компания «Аспект» (г. Нижний Новгород, ОГРН <***>, ИНН <***>) – ФИО3 (доверенность от 01.01.2019), в отсутствие третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, – общества с ограниченной ответственностью «КомСтройПроект» (г. Тула, ОГРН <***>, ИНН <***>), общества с ограниченной ответственностью «Эксикон» (г. Москва, ОГРН <***>, ИНН <***>), государственного автономного учреждения Тульской области «Управление государственной экспертизы в строительстве по Тульской области» (г. Тула, ОГРН <***>, ИНН <***>), общества с ограниченной ответственностью «НТЦ ЭксиМ» (г. Краснодар, ОГРН <***>, ИНН <***>), Федерального казенного учреждения «Центр по обеспечению деятельности казначейства России» (г. Москва, ОГРН <***>, ИНН <***>) в лице филиала в Нижнем Новгороде (г. Нижний Новгород), извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу муниципального учреждения «Управление капитального строительства город Новомосковск» на решение Арбитражного суда Тульской области от 27.08.2019 по делу № А68-11838/2018 (судья Рыжикова Н.А.),

УСТАНОВИЛ:

муниципальное учреждение «Управление капитального строительства город Новомосковск» (далее – МУ «УКС город Новомосковск», учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Тульской области с заявлением к управлению Федерального казначейства по Тульской области (далее – УФК по Тульской области, управление) о признании недействительными предписаний от 30.08.2018 № 66-11-04/22-2725 и № 66-11-04/22-2723, представления от 30.08.2018 № 66-11-04/22-2726.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью «Строительная компания «Аспект» (далее – ООО «СК» Аспект») общество с ограниченной ответственностью «КомСтройПроект» (далее – ООО «КомСтройПроект»), общество с ограниченной ответственностью «Эксикон» (далее – ООО «Эксикон»), государственное автономное учреждение Тульской области «Управление государственной экспертизы в строительстве по Тульской области» (далее – ГАУ ТО «Управление государственной экспертизы в строительстве по Тульской области»), общество с ограниченной ответственностью «НТЦ ЭксиМ» (далее – ООО «НТЦ ЭксиМ»), Федеральное казенное учреждение «Центр по обеспечению деятельности казначейства России» (далее – ФКУ «Центр по обеспечению деятельности казначейства России») в лице филиала в Нижнем Новгороде.

Решением Арбитражного суда Тульской области от 27.08.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, МУ «УКС город Новомосковск» обжаловало его в апелляционном порядке.

УФК по Тульской области иФКУ «ЦОКР» возражали против доводов апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзывах.

ГАУ ТО «Управление государственной экспертизы в строительстве по Тульской области» в отзыве на апелляционную жалобу оставило разрешения спора на усмотрение суда.

ООО «СК» Аспект» поддержало доводы апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

ООО «НТЦ ЭксиМ», ФКУ «Центр по обеспечению деятельности казначейства России», ООО «Эксикон», ООО «КомСтройПроект» отзывы на апелляционную жалобу не представили.

В судебном заседании 30.01.2020 объявлялся перерыв до 06.02.2020.

Об объявлении перерыва лица, участвующие в деле, уведомлены в соответствии с пунктом 13 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.12.2013 № 99 «О процессуальных сроках» путем размещения сведений в информационном сервисе «Календарь судебных заседаний» на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

ООО «КомСтройПроект», ООО «Эксикон», ГАУ ТО «Управление государственной экспертизы в строительстве по Тульской области», ООО «НТЦ ЭксиМ», ФКУ «Центр по обеспечению деятельности казначейства России» в лице филиала в Нижнем Новгороде в судебное заседание представителей не направили, извещены о времени и месте судебного заседания надлежащим образом. Дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Изучив доводы апелляционной жалобы, Двадцатый арбитражный апелляционный суд считает, что решение суда не подлежит отмене в связи со следующим.

Как следует из материалов дела, приказом руководителя УФК по Тульской области от 07.05.2018 № 121 назначена плановая выездная проверка соблюдения условий предоставления и использования средств из федерального бюджета на строительство (реконструкцию) автомобильных дорог в рамках подпрограммы «Автомобильные дороги» федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010-2021 годы)» государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы», на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог, а также на обеспечение дорожной деятельности в рамках подпрограммы «Дорожное хозяйство» государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» в муниципальном учреждении «Управление капитального строительства город Новомосковск» (далее – учреждение) за период с 01.01.2016 по 31.12.2017.

Приказом руководителя УФК по Тульской области от 04.06.2018 № 144 «О назначении обследования в рамках плановой выездной проверки в муниципальном учреждении «Управление капитального строительства город Новомосковск» назначено обследование строительно-монтажных работ по объекту «Реконструкция проезжей части ул. Мира в г. Новомосковске Тульской области» в муниципальном учреждении «Управление капитального строительства город Новомосковск» за период с 01.01.2016 по 31.12.2017, проводимое в рамках плановой выездной проверки в соответствии с приказом УФК по Тульской области от 07.05.2018 № 121 «О назначении плановой выездной проверки в муниципальном учреждении «Управление капитального строительства город Новомосковск»; определен основной вопрос, подлежащий в ходе обследования: анализ и оценка полноты и качества выполненных работ; для исследования на объекте контрольного мероприятия привлечены специалисты Межрегионального филиала ФКУ «ЦОКР» в г. Нижнем Новгороде по согласованному списку.

В ходе проверки установлено следующее.

Постановлением Правительства Тульской области от 20.11.2013 № 662 утверждена государственная программа Тульской области «Модернизация и развитие автомобильных дорог общего пользования в Тульской области», в состав которой включены:

1. подпрограмма «Строительство, реконструкция, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог»;

2. подпрограмма «Развитие дорожного хозяйства».

В целях реализации государственной программы Тульской области «Модернизация и развитие автомобильных дорог общего пользования в Тульской области» постановлением администрации муниципального образования город Новомосковск от 24.11.2015 № 4340 утверждена муниципальная программа «Развитие и модернизация транспортной инфраструктуры на территории муниципального образования город Новомосковск», в которую включены следующие подпрограммы:

1. развитие улично-дорожной сети;

2. дорожное хозяйство;

3. безопасность дорожного движения;

4. управление в сфере обслуживания населения автотранспортными пассажирскими перевозками.

Основным мероприятием подпрограммы «Развитие улично-дорожной сети» является увеличение количества автомобильных дорог общего пользования, отвечающих нормативным требованиям и обеспечение их устойчивого функционирования.

В рамках реализации мероприятия «Увеличение количества автомобильных дорог общего пользования, отвечающих нормативным требованиям и обеспечение их устойчивого функционирования» подпрограммы «Развитие улично-дорожной сети» муниципальной программы «Развитие и модернизация транспортной инфраструктуры на территории муниципального образования город Новомосковск» Учреждением (муниципальный заказчик) в 2015 году заключен, в том числе, муниципальный контракт от 09.06.2015 № 0166300020615000092-0044290-01 с ООО СК «Аспект» (подрядчик) на выполнение работ по объекту «Реконструкция проезжей части улицы Мира в г. Новомосковске Тульской области» на сумму 174 813 980 руб.

Согласно пункту 2.6 муниципального контракта от 09.06.2015 № 0166300020615000092-0044290-01 расчеты муниципального заказчика с подрядчиком производятся в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств тремя частями:

1 часть в размере 33,3% цены контракта – 58 213 055 руб. 34 коп. до 31.12.2015;

2 часть в размере 33,3% цены контракта – 58 213 055 руб. 34 коп. до 31.12.2016;

3 часть в размере 33,4% цены контракта – 58 387 869 руб. 32 коп. до 31.12.2017.

На выполнение работ по реконструкции проезжей части улицы Мира в городе Новомосковске Тульской области учреждению финансовым управлением администрации муниципального образования город Новомосковск доводились бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств на 2016 финансовый год и на плановый период 2017 и 2018 годов.

Уведомлением от 27.12.2016 № 44 на 2016 год по муниципальной программе «Развитие и модернизация транспортной инфраструктуры на территории муниципального образования город Новомосковск», подпрограмме «Развитие улично-дорожной сети» на выполнение основного мероприятия «Увеличение количества автомобильных дорог общего пользования, отвечающих нормативным требованиям и обеспечение их устойчивого функционирования» учреждению доведены бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств в общей сумме 69 200 436 руб.

Уведомлениями об изменениях бюджетных ассигнований и лимитах бюджетных обязательств, установленных для администрации муниципального образования город Новомосковск на 2016 финансовый год, финансовым управлением администрации муниципального образования город Новомосковск учреждению доведены бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств по иным межбюджетным трансфертам на реализацию мероприятий региональных программ в сфере дорожного хозяйства по решениям Правительства Российской Федерации в общей сумме 115 945 318 руб. 88 коп.

Указанные межбюджетные трансферты на строительство, реконструкцию автомобильных дорог местного значения в сумме 115 945 318 руб. 88 коп. предоставлены учреждению в 2016 году на выполнение работ по объекту «Реконструкция проезжей части улицы Мира в городе Новомосковске Тульской области» в рамках соглашения от 22.12.2016 № 11 о предоставлении в 2016 году бюджету муниципального образования город Новомосковск иных межбюджетных трансфертов на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт автомобильных дорог общего пользования местного значения за счет средств федерального бюджета.

Учреждением 20.12.2016 в финансовое управление администрации муниципального образования город Новомосковск представлена бюджетная заявка на финансирование работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту и ремонту автомобильных дорог общего пользования местного значения за счет иных межбюджетных трансфертов из бюджета Тульской области по форме приложения № 2 к соглашению от 22.12.2016 № 11 на общую сумму 115 944 295 руб. 88 коп., в том числе по муниципальному контракту от 09.06.2015 – 115 599 835 руб.

Согласно выписке из лицевого счета получателя бюджетных средств № 0366Р87460 за 28.12.2016 учреждению зачислены иные межбюджетные трансферты на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт и ремонт автомобильных дорог общего пользования местного значения, источником финансового обеспечения которых являются иные межбюджетные трансферты из федерального бюджета в сумме 115 944 295 руб. 88 коп.

Муниципальный контракт № 0166300020615000092-0044290-01 на выполнение работ по объекту «Реконструкция проезжей части улицы Мира в г. Новомосковске Тульской области» заключен учреждением 09.06.2015 с ООО СК «Аспект» (подрядчик) на основании результатов осуществления закупки путем проведения аукциона в электронной форме.

Сторонами 22.12.2016 заключено соглашение о расторжении муниципального контракта от 09.06.2015.

На момент расторжения контракта подрядчиком выполнены, а заказчиком приняты работы на общую сумму 153 247 353 руб. Оплата строительно-монтажных работ по муниципальному контракту произведена, в том числе, за счет иных межбюджетных трансфертов, источником финансового обеспечения которых являются иные межбюджетные трансферты из федерального бюджета в сумме 115 599 835 руб.

В ходе проверки УФК объекта контроля, с привлечением экспертов отдела организации проведения экспертиз Межрегионального филиала ФКУ «ЦОКР» в г. Нижнем Новгороде, проведенным анализом путем сопоставления локальных сметных расчетов, актов выполненных работ по форме КС-2 и представленной проектной документации выявлены нарушения, результаты которых отражены в акте выездной проверки в отношении муниципального учреждения «Управление капитального строительства город Новомосковск» от 06.07.2018.

По результатам рассмотрения материалов проверки управлением выданы учреждению предписания от 30.08.2018: № 66-11-04/22-2723, из которого следует, что в период гарантийного срока, предусмотренного контрактом, по результатам проведенных лабораторных исследований образцов взятых проб (вырубок) выявлено несоответствие требованиям ГОСТ 9128-2013 «Смеси асфальтобетонные, полимерасфальтобетонные, асфальтобетон, полимерасфальтобетон для дорог и аэродромов», что является нарушением статьи 94 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», части 1 статьи 743 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 4.3.2 муниципального контракта от 09.06.2015; учреждению предписано принять меры к устранению нарушений при производстве работ по укладке верхнего слоя дорожного покрытия и по устройству тротуаров, допущенных в результате использования строительных материалов, которые не соответствуют условиям контракта и проектному решению, в общей сумме 3 334 390 руб. 40 коп.; № 66-11-04/22-2725, в котором указано, что учреждением произведена оплата затрат за аренду выездной строительной лаборатории, которые не предусмотрены сметным расчетом по статье «Временные здания и сооружения», что является нарушением статьи 34, части 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 743 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 9 раздела III приложения 6 МДС 81-33.2004 «Методические указания по определению величины накладных расходов в строительстве», пункта 9 гл. 2 СДОС 03-2009 пункта 1.4 ГСН 81-05-01-2001, пункта 4.3.2 муниципального контракта от 09.06.2015; за счет средств федерального бюджета оплачены затраты за аренду площадки для строительной техники, не предусмотренные проектно-сметной документацией, что является нарушением статьи 34, части 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 743 Гражданского кодекса Российской Федерации, приложения 2 ГСН 81-05-01-2001, пункта 4.3.2 муниципального контракта от 09.06.2015; приняты и оплачены дополнительные работы по разгрузке отработанных материалов, не предусмотренные проектной документацией (ведомость объемов работ л. 2,3 проекта № 242.12.2-АД), что является нарушением статьи 34, части 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 743 Гражданского кодекса Российской Федерации, подпункта 2.3 пункта 4.1 МДС 81-35.2004 «Методика определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации», письма Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 05.03.2015 № 259-21354/фц; учреждению предписано возместить ущерб Российской Федерации, причиненный в результате оплаты затрат, не предусмотренных проектно-сметной документацией: за аренду выездной строительной лаборатории в сумме 1 015 093 руб. 62 коп., за аренду площадки для строительной техники в сумме 2 787 101 руб. 64 коп.; возместить ущерб Российской Федерации, причиненный в результате оплаты дополнительных работ по разгрузке отработанных материалов, не предусмотренных проектной документацией, в сумме 5 282 руб. 27 коп.; и представление от 30.08.2018 № 66-11-04/22-2726, из которого следует, что при оплате работ по устройству подстилающих и выравнивающих слоев оснований допущено излишнее расходование средств федерального бюджета в результате неприменения в смете № 02-01-02 «Дорожная одежда» прямой расценки ТЕР27-04-001-04 «Устройство подстилающих и выравнивающих слоев оснований: из щебня» (в смете выбрана расценка для применительного использования ТЕР27-03-004-02 «Устройство выравнивающего слоя из асфальтобетонной смеси: без применения укладчиков асфальтобетона (выравнивающий слой черным щебнем) с заменой материала), что является нарушением статьи 34, части 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, подпункты 2.3, 4.1 МДС 81-35.2004 «Методика определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации»; в локальном сметном расчете № 02-01-04 «Обстановка дороги, организация и безопасность движения» неверно применена стоимость материала по расценке ТСЦ-408-0021 «Щебень из природного камня для строительных работ марка: 400, фракция 5(3)-10 мм), в результате чего допущено превышение сметной стоимости работ и излишнее расходование средств федерального бюджета, что является нарушением статьи 34, части 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального сборника сметных цен на материалы, изделия и конструкции, применяемые в строительстве (часть IV), утвержденные постановлением Госстроя России от 20.05.2003 № 40; учреждению надлежит рассмотреть информацию о выявленных нарушениях, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения.

МУ «УКС город Новомосковск», полагая, что вышеуказанные предписания и представление являются незаконными и нарушают его права и законные интересы, обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Рассматривая спор по существу и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушения прав и законных интересов заявителя.

Согласно статье 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств должен обеспечивать результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Контроль за эффективностью и целевым использованием бюджетных средств возлагается на Федеральное казначейство (статья 166.1 БК РФ).

В соответствии с пунктом 3 статьи 265 БК РФ Федеральное казначейство осуществляет внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений.

В силу пункта 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных бюджетных нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому бюджетному нарушению: 1) требование об устранении бюджетного нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий; 2) требование о принятии мер по устранению причин и условий бюджетного нарушения в случае невозможности его устранения.

Согласно пункту 3 статьи 270.2 БК РФ под предписанием в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля в случае невозможности устранения либо неустранения в установленный в представлении срок бюджетного нарушения при наличии возможности определения суммы причиненного ущерба публично-правовому образованию в результате этого нарушения. Предписание содержит обязательные для исполнения в установленный в предписании срок требования о принятии мер по возмещению причиненного ущерба публично-правовому образованию.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральном казначействе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 №703 (далее – Положение № 703), Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Согласно пункту 4 Положения № 703 казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, к которым относится управление.

Порядок осуществления полномочий органами внутреннего финансового контроля по внутреннему финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций (пункт 3 статьи 269.2 БК РФ).

Во исполнение указанной нормы постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 утверждены Правила осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее – Правила).

В силу подпункта «а» пункта 6 Правил казначейство при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет, в том числе, контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных программ Российской Федерации, в том числе об исполнении государственных заданий.

В полномочия органов Федерального казначейства входит осуществление внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в части предоставления и использования средств федерального бюджета.

Согласно статье 266.1 БК РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются муниципальные учреждения.

Органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Такой контроль осуществляется также в отношении главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты.

Кроме того, полномочия органа Федерального казначейства по контролю в сфере закупок предусмотрены пунктом 3 части 1 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

С учетом изложенного, суд первой инстанции правомерно заключил, что проверка учреждения проведена управлением в рамках предоставленных полномочий; оспариваемые предписания и представление вынесены управлением в пределах предусмотренных полномочий, в связи с чем отклонил довод заявителя об обратном как основанный на ошибочном толковании вышеприведенных норм действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

Суд также по праву отметил, что вышеуказанная проверка была проведена в рамках соблюдения норм бюджетного законодательства, поскольку денежные средства заявителю выделены из федерального бюджета в рамках подпрограммы, государственной программы.

Относительно довода заявителя о необоснованном привлечении к проведению проверки специалистов ФКУ «ЦОКР» суд области справедливо указал следующее.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.12.2011 № 2391-р создано федеральное казенное учреждение «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России» (далее – ФКУ ЦОКР), целью деятельности учреждения определено обеспечение функционирования Казначейства России.

В соответствии с пунктом 1.10 Устава ФКУ ЦОКР, утвержденного приказом Федерального казначейства от 27.05.2013 № 94 «Об утверждении Устава Федерального казенного учреждения «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России» в новой редакции», ФКУ ЦОКР вправе создавать обособленные подразделения (филиалы и представительства) со всеми функциями и полномочиями, предоставленными ФКУ ЦОКР.

Согласно пункту 2.3.12.6 Устава одним из основных видов деятельности, осуществляемой ФКУ ЦОКР, является, в том числе, организация проведения необходимых экспертиз, испытаний, анализов и оценок, а также научных исследований в установленной сфере деятельности для нужд центрального аппарата, территориальных органов Федерального казначейства и учреждения.

В соответствии с пунктом 2.6 Устава ФКУ ЦОКР имеет право привлекать для осуществления своей деятельности юридических и физических лиц в соответствии с заключенными государственными контрактами (иными гражданско-правовыми договорами).

При этом согласно пункту 2.7 Устава ФКУ ЦОКР обязано осуществлять функции государственного заказчика, уполномоченного на размещение заказов, в том числе, заключение в рамках доведенных лимитов бюджетных обязательств, оплату и исполнение государственных контрактов (иных гражданско-правовых договоров) на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд центрального аппарата, территориальных органов Федерального казначейства и учреждения и осуществление иных действий в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, сотрудники Межрегионального филиала ФКУ «ЦОКР» в г. Нижнем Новгороде и независимые эксперты ООО «НТЦ Эксим» привлечены к проведению проверки на законных основаниях.

Судом области установлено и материалами дела подтверждается, что учреждению вменяется неправомерное использование бюджетных денежных средств из федерального бюджета, в результате необоснованного включения в локальном сметном расчете по государственному контракту на выполнение работ по строительству автомобильных дорог излишних расходов, на основании которых произведена оплата с подрядной организацией.

На основании пункта 1 статьи 709 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) цена подлежащей выполнению работы или способы ее определения указываются в договоре подряда. В случае, когда работа выполняется в соответствии со сметой, составленной подрядчиком, смета приобретает силу и становится частью договора подряда с момента подтверждения ее заказчиком (пункт 3 статьи 709 ГК РФ).

Согласно пункту 1 статьи 743 ГК РФ подрядчик обязан осуществлять строительство и связанные с ним работы в соответствии с технической документацией, определяющей объем, содержание работ и другие предъявляемые к ним требования, и со сметой, определяющей цену работ.

Пунктом 1 части 9 статьи 22 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ) определено, что проектно-сметный метод заключается в определении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства на основании проектной документации в соответствии с методиками и нормативами (государственными элементными сметными нормами) строительных работ и специальных строительных работ, утвержденными в соответствии с компетенцией федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 94 Закона № 44-ФЗ исполнение контракта включает в себя следующий комплекс мер, реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Федеральным законом, в том числе: 1) приемку поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, а также отдельных этапов поставки товара, выполнения работы, оказания услуги (далее - отдельный этап исполнения контракта), предусмотренных контрактом, включая проведение в соответствии с настоящим Федеральным законом экспертизы поставленного товара, результатов выполненной работы, оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта; 2) оплату заказчиком поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта; 3) взаимодействие заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) при изменении, расторжении контракта в соответствии со статьей 95 настоящего Федерального закона, применении мер ответственности и совершении иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) или заказчиком условий контракта.

Согласно акту выездной проверки от 06.07.2018 УФК по Тульской области проведенным анализом путем сопоставления локальных сметных расчетов, актов выполненных работ по форме КС-2 и представленной проектной документации установлено нарушение обязательных норм и правил, а именно:

- увеличение сметной стоимости на 42 013 рублей 36 копеек с учетом НДС возникло из-за одновременного включения в локальный сметный расчет № 01-01-01 «Подготовительные работы» стоимости затрат на использование автомобилей-самосвалов и затрат на разгрузку; необходимость затрат на разгрузку не предусмотрена ведомостью объектов работ л. 2,3 проекта 242.12.2-АД, что является нарушением пункта 2.3 МДС 81-35.2004 «Методика определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации»;

- вместо предусмотренных на листе 3 ведомости объемов работ проекта № 242.12.2-АД установки временных дорожных знаков на переносных щитах в локальном сметном расчете № 01-01-02 учтены затраты на стационарную установку временных дорожных знаков, в связи с чем превышение сметной стоимости составило 626 867 руб. 07 коп., что является нарушением пункта 2.3 МДС 81-35.2004 «Методика определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации»;

- превышение сметной стоимости 1 620 971 руб. 85 коп. произошло из-за применения расценки ТЕР 27-03-004-02 вместо расценки ТЕР 27-04-001-04 (при наличии в сборнике ТЕР 27 прямой расценки) для учета затрат по выравниванию основания черным щебнем в локальном сметном расчете № 02-01-02 «Дорожная одежда», что является нарушением пункта 2.3 МДС 81-35.2004 «Методика определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации»;

- из-за применения расценки ТЕР 27-03-004-02 вместо расценки ТЕР 27-04-001-04 (при наличии в сборнике ТЕР 27 прямой расценки) для учета затрат по выравниванию основания черным щебнем в локальном сметном расчете № 02-01-03 «Устройство пересечений и примыканий» привело к превышению сметной стоимости на 89 522 руб. 25 коп., что является нарушением МДС 81-35.2004 «Методика определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации»;

- применение ошибочной стоимости щебня из природного камня для строительных работ марка 400 фракция 5(-3)-10 мм в соответствии с ценой по нормативной базе ТСЦ-408-0021 (не соответствующей расценке по федеральному сборнику сметных норм и расценок) в п.38 локального сметного расчета № 02-01-04 повлекло превышение оплаты за материал на сумму 802 042 руб. 65 коп.;

- в локальном сметном расчете № 3 «Расходы по статье «Временные здания и сооружения» на сумму 929 484 руб. 87 коп. с учетом НДС не были учтены затраты на аренду выездной строительной лаборатории по договору от 09.06.2015 № л/20-04-15 и затраты на аренду площадки для строительной техники по договору № 05-05/2015, что повлекло не обоснованные и не предусмотренные проектно-сметной документацией расходы стоимостью 2 787 101 руб. 64 коп., чем нарушены пункт 1 статьи 743 ГК РФ, пункт 9 раздела III приложения 6 МДС 81-33.2004 «Методических указаний по определению величины накладных расходов в строительстве.

Кроме того, в акте также указано, что в ходе проверки экспертизы строительных материалов на объекте «Реконструкция проезжей части ул. Мира в г. Новомосковске Тульской области», проводившейся ООО «Научно-технический центр «Эксим» г. Краснодар, установлено, что испытанные пробы асфальтобетонных вырубок, отобранные из верхнего слоя покрытия из горячей, плотной, мелкозернистой асфальтобетонной смеси типа Б1 марки на участке дороги с ПК 12+20 (GPS № 54° 1.6', Е38° 16,8') по ПК 5+80 (GPS № 54° 1.6', Е38° 16,8') не соответствуют ГОСТ 9128-2013 «Смеси асфальтобетонные, асфальтобетон, полимерасфальтобетон для автомобильных дорог и аэродромов. Технические условия» по водонасыщению.

Испытанная проба асфальтобетонной вырубки, отобранная из покрытия тротуара из горячей, плотной, асфальтобетонной смеси типа ДТП марки не соответствует требованиям ГОСТ 9128-2013 «Смеси асфальтобетонные, асфальтобетон, полимерасфальтобетон для автомобильных дорог и аэродромов. Технические условия» по водонасыщению.

При этом в муниципальном контракте на выполнение работ по объекту «Реконструкция проезжей части ул. Мира в г. Новомосковске Тульской области» установлен период гарантийной эксплуатации объекта. Гарантийный срок на выполненные работы – пять лет.

Производя финансовую оценку выявленных несоответствий строительных материалов, УФК по Тульской области посредством проведения математических расчетов пришло к выводу о том, что общая стоимость строительных материалов с выявленными несоответствиями составляет 3 334 390 руб. 40 коп., а потому оплата строительных материалов на сумму 3 334 390 руб. 40 коп. произведена заявителем в нарушение пункта 1 статьи 734 ГК РФ, пункта 4.3.2 муниципального контракта от 09.06.2015 № 0166300020615000092-0044290-01.

Учитывая, что в материалах дела имеются доказательства необоснованного использования бюджетных денежных средств заявителем, суд пришел к правомерному выводу о соответствии оспариваемых предписания и представления требованиям действующего бюджетного законодательства, и отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Довод учреждения об отсутствии у управления обязанности проводить дополнительную проверку сметной документации, на которую получено положительное заключение, обоснованно отклонен судом области на основании следующего.

Приказом Минэкономразвития России от 02.10.2013 № 567 утверждены Методические рекомендации по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (далее – Методические рекомендации).

В соответствии с пунктом 6.2 Методических рекомендаций, если строительство, реконструкцию или техническое перевооружение (если такое перевооружение связано со строительством или реконструкцией объекта капитального строительства) объекта капитального строительства планируется осуществлять полностью или частично за счет средств федерального бюджета, то вне зависимости от обязательности проведения государственной экспертизы проектной документации проводится проверка достоверности определения сметной стоимости строительства объекта капитального строительства в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2009 № 427 «О порядке проведения проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета».

В силу пункта 1.1 настоящие Методические рекомендации разработаны в целях оказания помощи заказчикам, уполномоченным органам, уполномоченным учреждениям в определении и обосновании начальной (максимальной) цены контракта при осуществлении закупок с использованием конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), для обеспечения государственных или муниципальных нужд в соответствии с положениями Закона № 44-ФЗ.

Согласно Методике определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации МДС 81-35.2004, утвержденной Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 05.03.2004 № 15/1, методика предназначена для определения стоимости строительства новых, реконструкции, расширения и технического перевооружения действующих предприятий, зданий и сооружений, выполнения ремонтных и пусконаладочных работ (далее - строительства), осуществляемого на территории Российской Федерации, а также формирования цен на строительную продукцию.

Согласно пункту 2.3 Методики сметные нормативы подразделяются на следующие виды: государственные сметные нормативы - ГСН; отраслевые сметные нормативы - ОСН; территориальные сметные нормативы - ТСН; фирменные сметные нормативы - ФСН; индивидуальные сметные нормативы - ИСН.

Территориальные сметные нормативы предназначены для организаций, осуществляющих строительство или капитальный ремонт на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, независимо от их ведомственной подчиненности и источников финансирования исполняемых работ.

Таким образом, МДС 81-35.2004 и МДС 81-33.2004 являются нормативными правовыми актами, подлежащими применению при определении сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета, в обязательном порядке.

Управление не оспаривает результаты положительной государственной экспертизы сметной документации и не ставит под сомнение результаты государственной экспертизы, а проводит необходимый анализ и оценку представленной на проверку документации. В соответствии с подпунктом 2.3.12.6 Устава ФКУ «ЦОКР», утвержденного приказом от 27.05.2013 № 94 «Об утверждении Устава Федерального казенного учреждения «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России» в новой редакции, в редакции приказа Казначейства России от 13.11.2017, ФКУ «ЦОКР» осуществляет организацию проведения необходимых экспертиз, испытаний, анализов и оценок, а также научных исследований в установленной сфере деятельности для нужд центрального аппарата, территориальных органов Федерального казначейства и Учреждения (подпункт 2.3.12.6).

Бремя доказывания факта нарушения прав и интересов заявителя следует также и из положений статьи 4 АПК РФ, согласно которым лицо, заинтересованное в защите своих прав, вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав.

Заинтересованность как процессуальная категория предполагает собой нарушение охраняемых законом прав и (или) интересов заявителей. Если заявителями не будет доказан факт нарушения их прав в результате издания ненормативного правового акта, решения, осуществления противоправных действий (бездействия), суд отказывает в удовлетворении заявленных требований.

При таких обстоятельствах, с учетом отсутствия совокупности необходимых условий, предусмотренных частью 1 статьи 198 и частью 4 статьи 200 АПК РФ, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

В апелляционной жалобе МУ УКС ссылается на приказ Министерства финансов Российской Федерации от 20.03.2014 № 18н, которым утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере.

Между тем, учитывая, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора Указом Президента Российской Федерации от 02.02.2016 № 41 упразднена и функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом от 30.12.2008 № 307-Ф3 «Об аудиторской деятельности», переданы Федеральному казначейству, Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 во исполнение требований пункта 3 статьи 269.2 БК РФ, определен порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю путем утверждения Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере.

При этом в соответствии с пунктом 1 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 (далее – Правила № 1092), настоящие Правила определяют порядок осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее – деятельность по контролю) во исполнение части 3 статьи 269.2 БК РФ, статьи 186 ЖК РФ, статьи 99 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон о контрактной системе) и Федерального закона «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства».

Таким образом, именно Правила № 1092 определяют порядок осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, а не приказ Министерства финансов Российской Федерации от 20.03.2014 № 18н. Акты Правительства Российской Федерации имеют большую силу по отношению к актам федеральных органов исполнительной власти. При этом применение положений приказа Минфина России № 18н возможно лишь в части, не противоречащей Постановлению № 1092.

Ссылка апелляционной жалобы на нарушения Стандарта осуществления Федеральным казначейством внутреннего государственного финансового контроля «Проверка предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, имеющих целевое назначение, и (или) их использования», утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 28.05.2018 № 113н, отклоняется судебной коллегией, как не имеющая правового значения в рамках рассматриваемого судебного дела, поскольку начало действия данного документа – 14.08.2018, то есть за пределами проведения плановой выездной проверки объекта контроля МУ «УКС город Новомосковск».

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что срок проведения проверки составил 26 рабочих дней, что на 1 день превысило срок проверки, установленный распорядительными актами управления, отклоняется судом апелляционной инстанции, так как срок проверки не превысил срок проведения контрольных действий по месту нахождения объекта контроля территориальными органами Федерального казначейства, который согласно пункту 49 Правил № 1092 не должен превышать 30 рабочих дней.

В соответствии с пунктом 64 Правил № 1092 справка выездной проверки (ревизии) в течение 3 рабочих дней со дня его подписания вручается (направляется) представителю объекта контроля. Акт выездной проверки в отношении объекта контроля был подписан 06.07.2018 и 10.07.2018 вручен руководителю МУ «УКС г. Новомосковск», что соответствует требованиям Правил № 1092.

В целом, по мнению апелляционного суда, процедурные моменты, в том числе порядок и сроки проведения плановой выездной проверки объекта контроля МУ «УКС город Новомосковск» не могут повлиять на характер выявленных нарушений бюджетного и иного законодательства Российской Федерации и неправомерность использования муниципальным учреждением УКС, как получателем бюджетных средств в соответствии с пунктом 1 статьи 162 БК РФ, иных межбюджетных трансфертов на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт и ремонт автомобильных дорог общего пользования местного значения, источником финансового обеспечения которых стали средства, доведенные из федерального бюджета.

Фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора, установлены судом на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, им дана надлежащая правовая оценка. Оснований для их переоценки у суда апелляционной инстанции не имеется. Нормы материального права применены правильно.

Нарушений норм процессуального права, влекущих по правилам части 4 статьи 270 АПК РФ безусловную отмену судебного акта, апелляционным судом не установлено.

МУ «УКС город Новомосковск» в соответствии со статьей 104 АПК РФ, подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.40 НК РФ подлежит возврату из федерального бюджета государственная пошлина в размере 3000 рублей, излишне уплаченная по платежному поручению от 18.09.2019 № 372.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тульской области от 27.08.2019 по делу № А68-11838/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Возвратить муниципальному учреждению «Управление капитального строительства город Новомосковск» из федерального бюджета государственную пошлину в размере 3000 рублей, излишне уплаченную по платежному поручению от 18.09.2019 № 372.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Судьи

Д.В. Большаков

Н.В. Еремичева

Е.В. Мордасов