Гражданский кодекс часть 1

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Большакова Д.В., судей Мордасова Е.В. и Стахановой В.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Акуловой О.Д., при участии в судебном заседании от заявителя – прокуратуры Тульской области (г. Тула, ОГРН <***>, ИНН <***>) – ФИО1 (удостоверение), в отсутствие заинтересованного лица – администрации муниципального образования город Алексин (Тульская область, г. Алексин, ОГРН <***>, ИНН <***>), извещенного надлежащим образом о месте и времени судебного заседания, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования город Алексин на решение Арбитражного суда Тульской области от 08.09.2021 по делу № А68-6574/2021 (судья Рыжикова Н.А.),

УСТАНОВИЛ:

прокуратура Тульской области (далее – прокуратура, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Тульской области к администрации муниципального образования город Алексин (далее – администрация) с заявлением о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах; обязании разработать и утвердить правовой акт.

Решением Арбитражного суда Тульской области от 08.09.2021 заявленные требования удовлетворены, бездействие администрации, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, признано незаконным; на администрацию возложена обязанность разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах.

Не согласившись с принятым судебным актом, администрация обжаловала его в апелляционном порядке. Полагает, что реализация предоставленных статьей 34.1 Налогового кодекса Российской Федерации (далее – НК РФ) полномочий по разъяснению вопросов применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах не является ни государственной, ни муниципальной услугой, и, как следствие, для реализации указанных полномочий утверждение соответствующих правовых актов (административных регламентов) не требуется. Считает, что возложение на администрацию обязанности по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах без определения сроков и стадий исполнения обязанности не приведет к исполнению судебного акта, что является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований применительно к части 1 статьи 4 АПК РФ. Кроме того, по мнению администрации, суд первой инстанции не обоснованно отказал в удовлетворении ходатайства о привлечении к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, управления по бюджету и финансам администрации муниципального образования город Алексин.

Прокуратура возражала против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

Администрация в судебное заседание представителя не направила, извещена о времени и месте судебного заседания надлежащим образом. Дело рассмотрено в ее отсутствие в соответствии со статьями 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Проверив в порядке, установленном статьями 266, 268 АПК РФ, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд считает, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене исходя из следующего.

Как следует из материалов дела, Алексинской межрайонной прокуратурой Тульской области проведена проверка исполнения законодательства в сфере содействия развитию малого и среднего предпринимательства, законодательства о налогах и сборах, законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, в ходе которой установлен факт бездействия администрации муниципального образования город Алексин, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах.

В связи с выявленными нарушениями закона Алексинской межрайонной прокуратурой 14.04.2021 в адрес главы администрации внесено представление об устранении нарушений налогового законодательства, законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

В письменном ответе от 20.05.2020 на данное представление администрация указала, что у органа местного самоуправления отсутствуют полномочия по разработке и утверждению спорного правового акта.

Полагая бездействие администрации незаконным, прокурор обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Рассматривая спор по существу и удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 1 статьи 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Закон № 210-ФЗ) государственной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, является деятельность по реализации функций органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Как следует из пункта 2 статьи 2 Закона № 210-ФЗ, под муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления, понимается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав.

В соответствии с подпунктом 8 статьи 2 Закона № 210-ФЗ под органами, оказывающими муниципальные услуги, понимаются органы местного самоуправления, а под подведомственной государственному органу или органу местного самоуправления организациями – государственные или муниципальные учреждения либо унитарные предприятия, созданные государственным органом Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления.

Статьями 14-16 Закона № 131-ФЗ определен круг вопросов местного значения применительно к каждому виду муниципального образования.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся установление, изменение и отмена местных налогов и сборов городского округа.

При этом в силу части 1 статьи 19 Закона № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

На основании изложенного сфера предоставления муниципальных услуг может не ограничиваться только решением вопросов местного значения.

Исходя из пункта 4 статьи 12 НК РФ местными налогами признаются налоги, которые установлены названным Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. При установлении местных налогов представительными органами муниципальных образований определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены данным Кодексом, следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов, если эти элементы налогообложения не установлены настоящим Кодексом. Представительными органами муниципальных образований законодательством о налогах и сборах в порядке и пределах, которые предусмотрены названным Кодексом, могут устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения.

Статья 16 НК РФ устанавливает обязанность для уполномоченных органов муниципальных образований направлять в территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, по соответствующему субъекту Российской Федерации и финансовые органы соответствующих субъектов Российской Федерации информацию и копии законов, иных нормативных правовых актов об установлении, изменении и прекращении действия местных налогов.

В силу подпунктов 1, 2 пункта 1 статьи 21 НК РФ налогоплательщики имеют право получать по месту своего учета от налоговых органов бесплатную информацию (в том числе в письменной форме) о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актах, порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, правах и обязанностях налогоплательщиков, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц, а также получать формы налоговых деклараций (расчетов) и разъяснения о порядке их заполнения; получать от Министерства финансов Российской Федерации письменные разъяснения по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, от финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований – по вопросам применения соответственно законодательства субъектов Российской Федерации о налогах и сборах и нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах.

На основании пункта 2 статьи 34.2 НК РФ финансовые органы муниципальных образований дают письменные разъяснения налогоплательщикам и налоговым агентам по вопросам применения нормативных правовых актов органов местного самоуправления о местных налогах и сборах.

Пунктом 3 статьи 34.2 НК РФ установлено, что финансовые органы муниципальных образований дают письменные разъяснения в пределах своей компетенции в течение двух месяцев со дня поступления соответствующего запроса. По решению руководителя (заместителя руководителя) соответствующего финансового органа указанный срок может быть продлен, но не более чем на один месяц.

Из вышеприведенных положений налогового законодательства следует, что финансовые органы муниципальных образований обязаны дать письменные разъяснения налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах, а налогоплательщик вправе требовать от финансового органа соответствующие разъяснения.

При этом, поскольку налоговое законодательство обязывает финансовые органы предоставлять информацию и разъяснения именно налогоплательщикам, направляемый запрос связан только с фактически произведенными в рамках хозяйственной деятельности налогоплательщика операциями. Таким образом, разъяснение налогоплательщику носит индивидуальный характер.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» установленный названным Законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

Поскольку порядок и деятельность финансового органа муниципального образования по даче письменных разъяснений налогоплательщикам, налоговым агентам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах установлены нормами Налоговым кодексом Российской Федерации, обращения налогоплательщиков по указанным вопросам не регулируется нормами Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращении граждан Российской Федерации».

Проанализировав положения вышеуказанных правовых норм, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что соответствующая функция должна быть реализована органом местного самоуправления в рамках предоставления муниципальных услуг в порядке, определяемом Законом № 210-ФЗ.

Предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами (часть 1 статьи 12 Закона № 210-ФЗ).

Пунктом 1 части 1 статьи 6 Закона № 210-ФЗ предусмотрена обязанность органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, предоставлять названные услуги в соответствии с административными регламентами, которые в силу пункта 4 статьи 2 Закона № 210-ФЗ представляют собой нормативные правовые акты, устанавливающие порядок и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Согласно пункту 1 статьи 35 устава муниципального образования г. Алексин Тульской области администрация муниципального образования (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Тульской области.

Вместе с тем, в нарушение действующего законодательства администрацией не приняты меры по разработке и утверждению административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, соответствующие сведения о предоставлении данной услуги в реестре муниципальных услуг муниципального образования и в информационно-коммуникационной сети «Интернет» отсутствуют.

Как верно указал суд, отсутствие указанного правового акта влечет неопределенность в деятельности финансового органа по предоставлению данной муниципальной услуги, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности.

Приведенный подход согласуется с правовой позицией, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 27.05.2020 № 309-ЭС20-6503.

Довод администрации о том, что реализация предоставленных статьей 34.2 НК РФ полномочий по разъяснению налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах не является государственной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления при осуществлении публичных полномочий, а также муниципальной услугой, по праву не принят судом как основанный на неверном толковании вышеприведенных нормативных положений.

Праву налогоплательщика на получение разъяснений корреспондирует обязанность финансовых органов муниципальных образований давать письменные разъяснения налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах. С этой целью разрабатывается порядок предоставления таких разъяснений.

Ссылка администрации на письмо Министерства финансов Российской Федерации от 22.06.2021 № 03-02-11/50757 обоснованно отклонена судом как не опровергающая вышеизложенные выводы.

С учетом изложенного, суд правомерно признал заявленные требования подлежащими удовлетворению, возложив в соответствии с частью 5 статьи 201 АПК РФ на администрацию обязанность разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах.

Аргумент администрации о том, что решение суда первой инстанции неисполнимо, поскольку в резолютивной части не указан срок для разработки и утверждения соответствующего правового акта, признается апелляционной коллегией несостоятельным, поскольку неуказание судом такого срока не свидетельствует о невозможности исполнения судебного акта по настоящему делу и в силу части 3 статьи 270 АПК РФ не является основанием для его отмены или изменения.

Довод администрации о том, что суд первой инстанции необоснованно отказал в удовлетворении ходатайства о привлечении к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, управления по бюджету и финансам администрации муниципального образования город Алексин, подлежит отклонению ввиду следующего.

Основанием для привлечения к участию в деле третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, является наличие у указанных лиц материально-правового интереса к рассматриваемому делу ввиду того, что указанные лица являются участниками спорных правоотношений, либо правоотношений, связанных с правоотношениями, являющимися предметом спора и, соответственно, объективная возможность того, что принятый по делу судебный акт может непосредственно повлиять на права и обязанности третьего лица по отношению к одной из сторон в споре.

Согласно части 1 статьи 51 АПК РФ третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, могут вступить в дело на стороне истца или ответчика до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела в первой инстанции арбитражного суда, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон.

Следовательно, третье лицо без самостоятельных требований является предполагаемым участником материального правоотношения, связанного по объекту и составу с тем, что является предметом разбирательства в арбитражном суде. Основанием для вступления (привлечения) в дело третьего лица является возможность предъявления иска к третьему лицу или возникновения права на иск у третьего лица, обусловленная взаимосвязанностью основного спорного правоотношения между стороной и третьим лицом.

Целью участия третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования, является предотвращение неблагоприятных для него последствий.

При решении вопроса о привлечении в процесс в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, суд обязан исходить из того, какой правовой интерес имеет данное лицо. Материальный интерес у третьих лиц возникает в случае отсутствия защиты их субъективных прав и охраняемых законом интересов в данном процессе, возникшем по заявлению истца к ответчику.

В обоснование заявленного ходатайства о привлечении к участию в рассмотрении настоящего заявления в качестве третьего лица администрация не указала и не представила доказательства того, что судебный акт может повлиять на права или обязанности управления по бюджету и финансам администрации муниципального образования город Алексин по отношению к одной из сторон спора.

При таких обстоятельствах суд обоснованно не усмотрел оснований для привлечения управления по бюджету и финансам администрации муниципального образования город Алексин к участию в деле в качестве третьего лица.

Из содержания обжалуемого решения суда не следует, что оно может повлиять на права и обязанности указанного лица, какие-либо выводы в отношении него в решении суда первой инстанции отсутствуют.

В этой связи вышеприведенный довод заявителя апелляционной жалобы признается судом апелляционной инстанции несостоятельным.

Таким образом, основания для отмены решения суда первой инстанции по приведенным в апелляционной жалобе доводам у суда апелляционной инстанции отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, влекущих по правилам части 4 статьи 270 АПК РФ безусловную отмену судебного акта, апелляционным судом не установлено.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тульской области от 08.09.2021 по делу № А68-6574/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Д.В. Большаков

Судьи

Е.В. Мордасов

В.Н. Стаханова