Гражданский кодекс часть 1

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Большакова Д.В., судей Мордасова Е.В. и Стахановой В.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Акуловой О.Д., при участии в судебном заседании от заявителя – общества с ограниченной ответственностью «Комбинат нерудоископаемых» (Тульская область, Воловский район, пос. Горный, ОГРН <***>, ИНН <***>) – ФИО1 (доверенность от 24.11.2021), от заинтересованного лица – министерства природных ресурсов и экологии Тульской области (г. Тула, ОГРН <***>, ИНН <***>) – ФИО2 (доверенность от 22.09.2021 № 64-Д), ФИО3 (доверенность от 16.02.2021 № 24-д), в отсутствие третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, – администрации муниципального образования Воловский район (Тульская область, Воловский район, пос. Волово, ОГРН <***>, ИНН <***>), извещенного о времени и месте судебного заседания надлежащим образом, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу министерства природных ресурсов и экологии Тульской области на решение Арбитражного суда Тульской области от 07.09.2021 по делу № А68-4800/2021 (судья Рыжикова Н.А.),

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью «Комбинат нерудоископаемых» (далее – ООО «КНИ», общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Тульской области с заявлением к министерству природных ресурсов и экологии Тульской области (далее – министерство) о признании недействительным предписания от 09.03.2021 № 7/7/21.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация муниципального образования Воловский район.

Решением Арбитражного суда Тульской области от 07.09.2021 заявленные требований удовлетворены, предписание министерства природных ресурсов и экологии Тульской области от 09.03.2021 № 7/7/21 признано недействительным; на министерство возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ООО «КНИ».

Не согласившись с состоявшимся судебным актом, министерство обжаловало его в апелляционном порядке.

Общество возражало против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

Администрация отзыв на апелляционную жалобу не представила, в судебное заседание представителя не направила, извещена о времени и месте судебного заседания надлежащим образом. Дело рассмотрено в ее отсутствие в соответствии со статьями 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Министерством к апелляционной жалобе приложены дополнительные документы: копии письма от 27.05.2021 № 452, протокола от 18.05.2021 № 343-238/11-Т, протокола от 18.05.2021 № 344-239/11-Т, договора от 09.04.2021 № 150 с приложениями (протокол соглашения о договорной цене и сроках выполнения работ, перечень работ, выполняемых федеральным государственным бюджетным учреждением «Центр лабораторного анализа и технических измерений по Центральному федеральному округу» на объектах ООО «КНИ»), договора на выполнение работ от 30.03.2021.

Суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для приобщения указанных документов к материалам дела ввиду следующего.

В соответствии с частью 2 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) дополнительные доказательства принимаются арбитражным судом апелляционной инстанции, если лицо, участвующее в деле, обосновало невозможность их представления в суд первой инстанции по причинам, не зависящим от него, в том числе в случае, если судом первой инстанции было отклонено ходатайство об истребовании доказательств, и суд признает эти причины уважительными.

Частью 3 статьи 268 АПК РФ предусмотрено, что при рассмотрении дела в арбитражном суде апелляционной инстанции лица, участвующие в деле, вправе заявлять ходатайства о вызове новых свидетелей, проведении экспертизы, приобщении к делу или об истребовании письменных и вещественных доказательств, в исследовании или истребовании которых им было отказано судом первой инстанции. Суд апелляционной инстанции не вправе отказать в удовлетворении указанных ходатайств на том основании, что они не были удовлетворены судом первой инстанции.

Согласно пункту 29 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 № 12 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции» поскольку суд апелляционной инстанции повторно рассматривает дело по имеющимся в материалах дела и дополнительно представленным доказательствам, то при решении вопроса о возможности принятия новых доказательств, в том числе приложенных к апелляционной жалобе или отзыву на апелляционную жалобу, он определяет, была ли у лица, представившего доказательства, возможность их представления в суд первой инстанции или заявитель не представил их по независящим от него уважительным причинам.

К числу уважительных причин, в частности, относятся необоснованное отклонение судом первой инстанции ходатайств лиц, участвующих в деле, об истребовании дополнительных доказательств, о назначении экспертизы; наличие в материалах дела протокола, аудиозаписи судебного заседания, оспариваемых лицом, участвующим в деле, в части отсутствия в них сведений о ходатайствах или об иных заявлениях, касающихся оценки доказательств.

Министерство не обосновало невозможность предоставления вышеуказанных документов в суд первой инстанции, в связи с чем данные документы не могут быть приобщены к материалам дела согласно положениям статьи 268 АПК РФ и подлежат возвращению министерству.

Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ, законность судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд приходит к выводу об отсутствии оснований для его отмены в связи со следующим.

Как следует из материалов дела, в том числе размещенных в порядке абзаца третьего пункта 2.1 Инструкции по делопроизводству в арбитражных судах Российской Федерации (первой, апелляционной и кассационной инстанций), утвержденной постановлением Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 25.12.2013 № 100, в Картотеке арбитражных дел (http://kad.arbitr.ru) в режиме ограниченного доступа, ООО «КНИ» на основании лицензии ТУЛ 80386 ТЭ осуществляет пользование недрами с целевым назначением и видами работ: для разработки Турдейского месторождения известняков (участок Правобережный 1) с целью производства строительного щебня; на основании лицензии ТУЛ 80385 ТЭ осуществляет деятельность с целевым назначением и видами работ: для открытой разработки Байдиковского участка Хомяковского месторождения строительных известняков для производства строительного щебня.

Министерством на основании распоряжения от 05.02.2021 № 24-09/15 проведена плановая выездная проверка общества, по результатам которой составлен акт от 09.03.2021 № 7/21 и вынесено предписание от 09.03.2021 №7/7/21 об устранении выявленных нарушений пунктов 4.3, 8.1, 8.7 условий пользования недрами, установленных лицензией на пользование недрами ТУЛ 80386 ТЭ, и пунктов 8.1, 8.7 условий пользования недрами, установленных лицензией на пользование недрами ТУЛ 80385 ТЭ.

ООО «КНИ», полагая, что указанное предписание является незаконным и нарушает его права и законные интересы, обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Рассматривая спор по существу и удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ, пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Правоотношения в сфере использования недр Российской Федерации регулирует Закон Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее – Закон о недрах).

Согласно пункту 14 статьи 4 Закона о недрах к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях относятся государственный контроль за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр в соответствии с установленным Правительством Российской Федерации порядком.

Статьей 37 Закона о недрах установлено, что полномочия органов государственного геологического контроля, права, обязанности и порядок их работы определяются положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации.

Постановлением правительства Российской Федерации от 12.05.2005 № 293, действовавшим на момент проведения проверки и вынесения предписания, утверждено Положение о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, в соответствии с пунктом 3 которого государственный геологический надзор осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Положением о министерстве природных ресурсов и экологии Тульской области, утвержденным постановлением правительства Тульской области от 07.10.2011 № 13, министерство является уполномоченным органом исполнительной власти Тульской области в сфере недропользования (пункт 1), осуществляет региональный государственный экологический надзор при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, за исключением деятельности с использованием объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном правительством Тульской области, в том числе состоящий из государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр в отношении участков недр местного значения (подпункт 3 пункта 4).

Приказом министерства от 18.02.2020 № 101-о утвержден Административный регламент исполнения государственной функции «Осуществление регионального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» (далее – Административный регламент).

Согласно подпунктам 5, 16 пункта 5 Административного регламента должностные лица министерства, исполняющие государственную функцию, имеют право, в том числе:

– проверять в установленном порядке соблюдение требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, связанных с геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, при выполнении работ по геологическому изучению и использованию недр, а также документы, являющиеся объектом мероприятий по контролю и относящиеся к предмету проверки;

– в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, выдавать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Таким образом, министерство наделено полномочиями на вынесение оспариваемого предписания.

Согласно статье 11 Закона о недрах предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии.

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.

Из статьи 12 Закона о недрах следует, что лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать данные о пользователе недр, получившем лицензию, и органах, предоставивших лицензию, а также основание предоставления лицензии; данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами; сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовки технического проекта, выхода на проектную мощность, представления геологической информации на государственную экспертизу); согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье; другие данные.

Условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока ее действия. Изменения этих условий допускается только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством.

Права и обязанности пользователя недр приведены в статье 22 Закона о недрах. Одной из его обязанностей, согласно пункту 10 части 2 названной статьи, является выполнение условий, оговоренных в лицензии.

Согласно пункту 10 части 2 статьи 12 Закона Тульской области от 02.02.1998 № 78-ЗТО «О недропользовании» пользователь недр обязан обеспечить выполнение условий, установленных лицензией, своевременное и правильное внесение платежей за пользование недрами.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 22 Закона о недрах пользователь недр обязан обеспечить соблюдение требований технических проектов, планов или схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых.

Как следует из материалов дела, ООО «КНИ» на основании лицензии ТУЛ 80386 ТЭ осуществляет пользование недрами с целевым назначением и видами работ: для разработки Турдейского месторождения известняков (участок Правобережный 1) с целью производства строительного щебня; на основании лицензии ТУЛ 80385 ТЭ осуществляет деятельность с целевым назначением и видами работ: для открытой разработки Байдиковского участка Хомяковского месторождения строительных известняков для производства строительного щебня.

Министерством по результатам выездной проверки составлен акт от 09.03.2021 № 7/21, вынесено предписание от 09.03.2021 №7/7/21, в соответствии с которым обществу предписано обеспечить выполнение условий, установленных лицензиями на пользование недрами (лицензия ТУЛ 80386 ТЭ: пункты 4.3, 8.1, 8.7; лицензия ТУЛ 80385 ТЭ: пункты 8.1, 8.7), и соблюдение требований технических проектов, в части мониторинга поверхностных вод.

Согласно пункту 4.3 лицензии ТУЛ 80386 ТЭ разработка месторождения должна производится в контурах утвержденных запасов, горного и земельного отводов, оформленных в соответствии с действующим законодательством.

Судом установлено, что разработка месторождения проводится в контурах утвержденных запасов, горного и земельного отводов. Фактов разработки месторождения за пределами отводов не выявлено, соответствующих доводов министерством не приводится.

Горный, земельный отвод оформлен в соответствии со статьей 25.1 Закона о недрах, получены лицензии, утверждена проектная документация для проведения работ.

Заявителю принадлежат на праве собственности земельные участки с кадастровыми номерами 71:06:030401:192, 71:06:030401:193, на праве аренды земельные участки с кадастровыми номерами 71:06:030401:57, 71:06:030401:20, 71:06:030401:263, 71:06:030401:271. У всех перечисленных участков вид разрешенного использования – добыча полезных ископаемых.

Суд области по праву заключил, что из текста предписания невозможно установить, какие именно мероприятия и в отношении какого из участков необходимо провести обществу, чтобы обеспечить выполнение пункта 4.3 условий пользования недрами, установленных лицензией ТУЛ 80386 ТЭ, в части ведения разработки в контуре земельных отводов.

Добыча ископаемых ведется ООО «КНИ» в контуре горного отвода и утвержденных запасов.

Министерство указывает, что земельный участок с кадастровым номером 71:06:030401:263 отнесен к категории земель населенных пунктов.

Как следует из статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные к территориальным зонам, в том числе производственная зона. Земельные участки в составе производственных зон предназначены для застройки промышленными, коммунально-складскими, иными предназначенными для этих целей производственными объектами.

В связи с изложенным министерство полагает, что ведение добычных работ на данном земельном участке не предусмотрено, следовательно, разработка месторождения осуществляется в границах земельного отвода, не оформленного в соответствии с действующим законодательством, то есть подразумевается необходимость перевода земельного участка в категорию земель промышленности.

Министерство также приводит довод о том, что не установлена соответствующая территориальная зона, позволяющая осуществлять добычу полезных ископаемых, утверждая, что участок с кадастровым номером 71:06:030401:263 отнесен к зоне Ж1, то есть подразумевается необходимость изменения территориальной зоны.

Вместе с тем, отклоняя доводы министерства, суд первой инстанции верно указал на следующее.

Согласно пункту 4 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки, предоставленные для добычи полезных ископаемых.

Из анализа законодательства о недропользовании следует, что использование земельных участков для добычи полезных ископаемых может осуществляться только в соответствии с Законом о недрах.

Земельный участок для проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых формируется без учета требований градостроительного регламента, поскольку действие градостроительного регламента на него не распространяется и без учета территориальных зон.

Согласно пунктам 8.1 и 8.7 лицензии ТУЛ 80386 ТЭ общество обязано:

– разработку известняков вести с соблюдением законодательства Российской Федерации о недрах в соответствии с утвержденным техническим проектом и планом развития горных работ;

– выполнять мероприятия по охране окружающей среды, обеспечивать безопасность населения и объектов его хозяйственной деятельности от вредного влияния горных работ.

Согласно пунктам 8.1 и 8.7 лицензии ТУЛ 80385 ТЭ общество обязано:

– разработку вести с соблюдением законодательства Российской Федерации о недрах и охране окружающей среды в соответствии с проектом и ежегодным планом развития горных работ;

В акте проверки от 09.03.2021 № 7/21 и предписании от 09.03.2021 № 7/7/21 министерством не указаны конкретные нарушения, способы устранения данных нарушений.

В соответствии с пунктом 7 части 2 статьи 16 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) в акте проверки указываются сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения.

Согласно подпункту 7 пункта 78 Административного регламента по результатам проведенной проверки непосредственно после ее завершения составляется акт проверки. При составлении акта проверки указываются, в том числе, сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения.

Из изложенного следует, что описание выявленного нарушения в акте проверки должно позволить установить, какие непосредственно действия (бездействие) привели к нарушению конкретных норм и правил, в чем выразилось выявленное нарушение.

В акте проверки от 09.03.2021 № 7/21 (в части, касающейся оспариваемого предписания от 09.03.2021 № 7/7/21 (лист 5 акта)), указано следующее.

– ООО «КНИ» не обеспечено выполнение условий, установленных лицензиями на пользование недрами (лицензия ТУЛ 80386 ТЭ: пункты 4.3, 8.1, 8.7, 9.4; лицензия ТУЛ 80385 ТЭ: пункты 8.1, 8.7, 9.4), что является нарушением требований статьи 12, пункта 10 части 2 статьи 22 Закона о недрах, пункта 10 части 2 статьи 12 Закона Тульской области от 02.02.1998 № 78-ЗТО «О недропользовании» (пункт 6 проверочного листа (списка контрольных вопросов), применяемого при осуществлении государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр).

– ООО «КНИ» не обеспечено соблюдение требований технических проектов (мониторинг поверхностных вод), что является нарушением требований пункта 2 части 2 статьи 22 Закона о недрах, пункта 2 части 2 статьи 12 Закона Тульской области от 02.02.1998 № 78-ЗТО «О недропользовании» (пункт 13 проверочного листа (списка контрольных вопросов), применяемого при осуществлении государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр).

Изложенное свидетельствует о том, что в акте проверки не указаны конкретные нарушения, допущенные обществом.

Проверочный лист, на который имеется ссылка в акте, содержит лишь отрицательные ответы на вопросы о выполнении обществом условий, установленных лицензиями на пользование недрами, и требований технических проектов, планов и схем развития горных работ, и не раскрывает существо выявленных нарушений.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны: выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Таким образом, предписание об устранении нарушения законодательства должно содержать указание на конкретные действия, которые необходимо совершить лицу, которому оно выдано, для устранения выявленного нарушения, и срок (сроки) на устранение выявленных нарушений.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

В предписании от 09.03.2021 № 7/7/21 министерство потребовало от общества обеспечить выполнение условий, установленных лицензиями на пользование недрами (лицензия ТУЛ 80386 ТЭ: пункты 4.3, 8.1, 8.7, лицензия ТУЛ 80385 ТЭ: пункты 8.1, 8.7), и соблюдение требований технических проектов, в части мониторинга поверхностных вод.

Однако указанные обязанности установлены законом и указание в предписании на необходимость их исполнения не соответствует правовой природе предписания, поскольку выполнение требований законодательства предполагается в силу закона и не нуждается в дополнительном дублировании в предписании с установлением срока исполнения требований закона.

Таким образом, министерство по результатам проверки, проведенной в соответствии с положениями Закона № 294-ФЗ, выдало обществу некорректное предписание об обеспечении выполнения (недопустимости нарушения) действующего законодательства со сроком исполнения до 20.01.2022.

С учетом изложенного, у суда отсутствовали правовые основания для признания оспариваемого предписания законным и обоснованным.

Схожая правовая позиция изложена в постановлении Арбитражного суда Центрального округа от 25.09.2015 по делу № А48-4377/2014.

Все доводы и аргументы заявителя апелляционной жалобы проверены судом апелляционной инстанции, признаются несостоятельными, поскольку не опровергают законности принятого по делу судебного акта и основаны на неверном толковании норм действующего законодательства, обстоятельств дела.

Обжалуемый судебный акт принят при правильном применении норм материального права, содержащиеся в нем выводы суда не противоречат установленным по делу фактическим обстоятельства и имеющимся доказательствам.

Несогласие с оценкой установленных судом обстоятельств по делу само по себе, без иных установленных законом оснований, не может рассматриваться в качестве основания для отмены обжалуемого судебного акта.

Принимая во внимание, что судом правильно установлены обстоятельства дела, в соответствии со статьей 71 АПК РФ исследованы и оценены имеющиеся в деле доказательства, применены нормы права, подлежащие применению, решение суда является законным и обоснованным и отмене не подлежит.

Нарушений норм процессуального права, влекущих по правилам части 4 статьи 270 АПК РФ безусловную отмену судебного акта, апелляционным судом не установлено.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тульской области от 07.09.2021 по делу № А68-4800/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Судьи

Д.В. Большаков

Е.В. Мордасов

В.Н. Стаханова