Гражданский кодекс часть 1

при участии представителей от Департамента городского хозяйства города Севастополя – ФИО1 по доверенности от 26.04.2016 № 23, от Контрольно-счетной палаты города Севастополя – ФИО2 по доверенности от 26.02.2016 № 6,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента городского хозяйства города Севастополя на решение Арбитражного суда города Севастополя от 27 мая 2016 года по делу № А84-225/2016 (судья Минько О.В.), принятое по заявлению Департамента городского хозяйства города Севастополя к Контрольно-счетной палате города Севастополя о признании незаконными действий должностных лиц и признании недействительным представления,

установил:

Департамент городского хозяйства города Севастополя (далее по тексту - заявитель, департамент) обратился в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением к Контрольно-счетной палате города Севастополя (далее по тексту - палата), в котором просит признать незаконными действия должностных лиц палаты, выразившихся в нарушении порядка проведения проверки, а также просит признать недействительным представление от 28.12.2015 № 1/309-2015.

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 27 мая 2016 года в удовлетворении заявления отказано.

Не согласившись с указанным судебным актом, департамент подал апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение Арбитражного суда города Севастополя от 27 мая 2016 года, принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленное требование. В обоснование апелляционной жалобы заявитель ссылается на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела.

Представитель заявителя в судебном заседание поддержала доводы апелляционной жалобы в полном объеме по основаниям, изложенным в ней.

Представитель Контрольно-счетной палаты города Севастополя представил отзыв на апелляционную жалобу, против удовлетворения апелляционной жалобы возражал, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения, указывая на законность и обоснованность обжалуемого решения.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда города Севастополя от 27 мая 2016 года проверены в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту – АПК РФ). При этом оснований для его изменения или отмены судом апелляционной инстанции не установлено.

Как следует из материалов дела и установлено судом, Контрольно-счетной палатой города Севастополя направлено Департаменту городского хозяйства города Севастополя уведомление от 05.11.2015 № 1/168-2015 о проведении контрольного мероприятия «Проверка законности и эффективности использования бюджетных средств при осуществлении закупки услуг по санитарной очистке, сбору и удалению отходов, содержанию зеленых насаждений, обустройству пляжных территорий города Севастополя в 2015 году». Срок проведения основного этапа контрольного мероприятия с 06.11.2015 по 04.12.2015. Основание проведение проверки – п. 2.4. Плана работы Контрольно-счетной палаты города Севастополя на 4 квартал 2015 года. Предмет контрольного мероприятия – процесс использования средств бюджета города федерального значения Севастополя, направляемых на закупки услуг по санитарной очистке, сбору и удалению отходов, содержанию зеленых насаждений, обустройству пляжных территорий города Севастополя в 2015 году в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации и города федерального значения Севастополя о контрактной системе в сфере закупок.

В период времени с 06.11.2015 по 04.12.2015 Контрольно-счетной палатой города Севастополя проведены контрольные мероприятия, по результатам которых Контрольно-счетной палаты города Севастополя в отношении Департамента городского хозяйства составлен акт от 04.12.2015 № 4 с предложением в срок до 11.12.2015 представить пояснения и замечания на акт.

На основании акта от 04.12.2015 № 4 в адрес департамента направлено представление от 28.12.2015 №1/309-2015 в соответствии с которым заявителю предлагалось принять меры по организации внутреннего финансового контроля подведомственных ему получателей бюджетных средств, предусмотренного статьей 160.2-1 Бюджетного кодекса Российской Федерации; рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, допустивших выявленные проверкой нарушения; рассмотреть представление и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок товара, работ, услуг для обеспечения государственных нужд, бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные отношения.

Полагая, что указанное представление, а также действия должностных лиц палаты, являются незаконными, департамент обратился в Арбитражный суд города Севастополя с настоящими требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из недоказанности заявителем факта нарушения действиями Контрольно-счетной палаты города Севастополя прав и законных интересов департамента.

Суд апелляционной инстанции соглашается с данным выводом суда в силу следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» разъяснено, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления недействительными являются одновременно как его несоответствие закону, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившегося в суд.

Таким образом, в данной ситуации для признания судом оспариваемого представления недействительным, действий должностных лиц незаконными, необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов департамента в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Контрольно-счетная палата города Севастополя создана Постановлением Законодательного собрания города Севастополя № 191 от 25.02.2015 и зарегистрирована 10.03.2015.

В соответствии со статьей 4 Федерально закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и муниципальных образований, органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», ст. 4 Закона города Севастополя от 10.07.2014 № 36-ЗС «О Контрольно-счетной палате города Севастополя» (далее по тексту – Закон № 36-ЗС) деятельность контрольно-счетных органов основывается на принципах законности, объективности, независимости и гласности.

Согласно статьи 13 Закона №36-ЗС Контрольно-счетная палата осуществляет следующие полномочия: контроль за исполнением бюджета города Севастополя и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов города Севастополя; организация и проведение оперативного контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей бюджета города Севастополя, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов города Севастополя по объемам, структуре и целевому назначению и представление такой информации в Законодательное Собрание города Севастополя и Губернатору города Севастополя; экспертиза проекта закона о бюджете города Севастополя, проектов законов о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов города Севастополя, а также проектов законов о внесении изменений в закон о бюджете города Севастополя и в законы о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов города Севастополя; внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета города Севастополя, годовых отчетов об исполнении бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов города Севастополя и представление в Законодательное Собрание города Севастополя заключений об их исполнении; проведение аудита эффективности, организация и осуществление контроля за законностью и результативностью использования средств бюджета города Севастополя, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов города Севастополя и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности города Севастополя, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими городу Севастополю; контроль за эффективностью управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности города Севастополя, за поступлением в бюджет города Севастополя средств от управления и распоряжения этим имуществом; оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств бюджета города Севастополя, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств бюджета города Севастополя и имущества, находящегося в государственной собственности города Севастополя; контроль за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата средств бюджета города Севастополя; финансово-экономическая экспертиза проектов законов города Севастополя и нормативных правовых актов органов государственной власти города Севастополя (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств города Севастополя, а также долгосрочных целевых программ города Севастополя; анализ бюджетного процесса в городе Севастополе, подготовка предложений, направленных на его совершенствование; контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета города Севастополя бюджетам внутригородских муниципальных образований города Севастополя, а также проверка местного бюджета в случаях, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации; подготовка информации о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в Законодательное Собрание города Севастополя и Губернатору города Севастополя; участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции; иные полномочия в сфере внешнего государственного финансового контроля, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством города Севастополя. Внешний государственный финансовый контроль осуществляется Контрольно-счетной палатой: в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов города Севастополя, органов местного самоуправления в городе Севастополе, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий города Севастополя (внутригородских муниципальных образований), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной собственности города Севастополя; в отношении иных организаций путем осуществления проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств бюджета города Севастополя в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета города Севастополя, предоставивших указанные средства, в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств бюджета города Севастополя.

В соответствии с частью 1 статьи 20 Закона № 36-ЗС Контрольно-счетная палата осуществляет свою деятельность на основе годового плана, который разрабатывается и утверждается ею самостоятельно в срок до 30 декабря года, предшествующего планируемого.

План работы Контрольно-счетной палаты города Севастополя на 4 квартал 2015 года, утвержден Постановлением Коллегии Контрольно-счетной палаты города Севастополя № 4 от 25.09.2015.

27.06.2015 вступил в силу Закон города Севастополя «О внесении изменений в Закон города Севастополя от 19 декабря 2014 года № 92-ЗС «О бюджете города Севастополя на 2015 года» от 23.06.2015 № 157-ЗС, которым предусматривалось бюджетное финансирование деятельности Контрольно-счетной палаты города Севастополя. Бюджетная смета Контрольно-счетной палаты города Севастополя на 2015 год утверждена 09.07.2015.

В связи с созданием Контрольно-счетной палаты города Севастополя в марте 2015 года, доведением бюджетных ассигнований на содержание Контрольно-счетной палаты города Севастополя в июле 2015 года, необходимости проведения организационно-административных и финансово-хозяйственных мероприятий с целью формирования аппарата, создания материально-технических и нормативно-правовых условий деятельности, усматривается, что Контрольно-счетная палата города Севастополя начала функционировать с сентября 2015 года.

Согласно положений части 2 статьи 1 Закона № 36-ЗС Контрольно-счетная палата города Севастополя обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно. Данные положения предполагают возможность изменения Плана работы Контрольно-счетной палаты города Севастополя на год в случае необходимости, что не противоречит положениям части 1 статьи 20 Закона № 36-ЗС.

Внутренние вопросы деятельности Контрольно-счетной палаты города Севастополя, содержание направлений деятельности Контрольно-счетной палаты, порядок работы Коллегии Контрольно-счетной палаты, функции взаимодействие структурных подразделений аппарата Контрольно-счетной палаты, распределение обязанностей между работниками, порядок ведения дел, подготовки и проведения контрольных мероприятий и иной деятельности Контрольно-счетной палаты по реализации ее функций и полномочий определяются Регламентом Контрольно-счетной палаты города Севастополя.

Документом, определяющим характеристики, правила и процедуры проведения контрольных мероприятия Контрольно-счетной палаты города Севастополя, является Стандарт внешнего государственного контроля «Общие правила проведения контрольного мероприятия», утвержденный Постановлением Коллегии Контрольно-счетной палаты города Севастополя № 4 от 25.09.2015.

Постановлением Коллегии Контрольно-счетной палаты города Севастополя № 2 от 26.05.2015 (с изменениями, внесёнными Постановлением Контрольно-счетной палаты города Севастополя № 9 от 02.11.2015) утвержден Регламент Контрольно-счетной палаты города Севастополя.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии нарушений при проведении должностными лицами палаты контрольных мероприятий «Проверка законности и эффективности использования бюджетных средств при осуществлении закупки услуг по санитарной очистке, сбору и удалению отходов, содержанию зеленых насаждений, обустройству пляжных территорий города Севастополя в 2015 года».

Положениями статьи 25 Закона № 36-ЗС предусматривается право Контрольно-счетной палаты города Севастополя по результатам проведенных контрольных мероприятий вносить представления, в том числе в органы государственной власти и должностным лица, для их дальнейшего рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений. Также предусматривается обязанность должностных лиц в течении одного месяца уведомить в письменной форме Контрольно-счетную палату о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.

Положения ст. 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривают обязательность приятия мер по требованиям, указанным в представлениях и предписаниях лишь органов внутреннего государственного финансового контроля, а также ответственности за неисполнение таких требований. Регулирование порядка внесений представлений и предписаний органов внешнего государственного контроля отнесено к положениям Федерального Закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

При этом, статья 25 Закона № 36-ЗС и ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» не содержит обязанности по исполнению представления и ответственности за неисполнение представления. Обязанность заключается лишь в рассмотрении представления и предоставлении ответа на него в течении установленного законодательством срока.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемое представление палаты носит рекомендательный характер и содержит предложения по организации внутреннего финансового контроля подведомственного учреждения, а также предложение о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших выявленные проверкой нарушения и, как следствие, не нарушает права и законные интересы заявителя, а неисполнение заявителем требований Контрольно-счетной палаты города Севастополя не влечет каких-либо иных негативных последствий для департамента.

Таким образом, заявителем не доказано нарушение его прав, в защиту которых подано настоящее заявление.

Отсутствие нарушенных прав или законных интересов заявителя действиями органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц и принятием оспариваемого ненормативного правового акта в силу части 3 статьи 201 АПК РФ является основанием для отказа в удовлетворении требований.

Приводимые в апелляционной жалобе заявителя доводы не опровергают выводы суда первой инстанции и не свидетельствуют о нарушении судом норм права. Приведенным доводам судом первой инстанции дана надлежащая оценка, и они отклонены. Оснований для признания их обоснованными не усматривает и суд апелляционной инстанции.

С учетом изложенного, апелляционная жалоба департамента удовлетворению не подлежит. Правовые основания для отмены решения арбитражного суда первой инстанции отсутствуют. Нарушения или неправильного применения норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного акта, арбитражным судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь ст. 266, ст. 268, п. 1 ст. 269, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение Арбитражного суда города Севастополя от 27 мая 2016 года по делу № А84-225/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий В.А. Омельченко

Судьи О.Г. Градова

И.В. Евдокимов