Гражданский кодекс часть 1

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Кузняковой С.Ю., судей Кравченко В.Е., Яковлева А.С., при ведении протокола и его аудиозаписи секретарем судебного заседания Волковой О.Л.,

с участием представителя от Государственного казённого учреждения Республики Крым «Инвестиционно-строительное управление Республики Крым» - ФИО1 по доверенности от 11.01.2022 № 9-ОД,

в отсутствии Межрегионального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Крым и г. Севастополю, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного разбирательства,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Межрегионального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Крым и г. Севастополю на решение Арбитражного суда Республики Крым от 04 апреля 2022 года по делу № А83-22668/2021, принятое по заявлению Государственного казённого учреждения Республики Крым «Инвестиционно-строительное управление Республики Крым» к Межрегиональному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Крым и г. Севастополю об оспаривании постановления о назначении административного наказания,

установил:

Государственное казённое учреждение Республики Крым «Инвестиционно - строительное управление Республики Крым» (далее – заявитель, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Межрегионального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Крым и г. Севастополю (далее - Управление, административный орган) от 09.11.2021 №09-11/09-148/Ю-47 о назначении административного наказания по части 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 04 апреля 2022 года признано незаконным и отменено постановление Управления
от 09.11.2021 №09-11/09-148/Ю-47 о назначении административного наказания.

Не согласившись с указанным решением, Управление обратилось в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт, которым в удовлетворении заявленных требований отказать, указывая, что годичный срок давности привлечения к административной ответственности в данном случае не пропущен поскольку он исчисляется с момента обнаружения административного правонарушения - 08.06.2021.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, движении дела, о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным судом на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу www.21aas.arbitr.ru в соответствии с порядком, установленным статьей 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

До начала судебного разбирательства от учреждения поступил отзыв на апелляционную жалобу, в судебном заседании его представитель возражал против доводов, изложенных в апелляционной жалобе, просил решение оставить без изменения как законное и обоснованное.

Законность и обоснованность обжалуемого решения проверены в порядке ст. ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту – АПК РФ). При этом оснований для его отмены или изменения, предусмотренных ст. 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения Управления от 27.04.2021 №РП-420-148-о в период с 19.05.2021 по 08.06.2021 проведена выездная проверка в отношении учреждения по объекту капитального строительства: «Реконструкция канализационных очистных сооружений и глубоководного выпуска в поселке городского типа Орджоникидзе, Республика Крым», расположенного по адресу: Республика Крым, г. Феодосия, <...>.

В ходе проведения проверки выявлено и зафиксировано в акте от 08.06.2021 №08-06/09-148/А нарушение учреждением обязательных требований, а именно:

- не обеспечено проведение экспертизы объекта капитального строительства, построенного без осуществления федерального государственного строительного надзора в период с 29.07.2020 по 21.08.2020 с целью определения соответствия выполняемых в процессе строительства работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативно правовых актов, проектной и рабочей документации, чем нарушены требования предъявляемые пунктом 1 части 2 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), пунктами 4, 13, 24 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 №54;

- общие и специальные журналы работ заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала работ, не переданы на регистрацию в федеральный орган исполнительной власти, чем нарушены требования предъявляемые частями 3, 6 статьи 52 ГрК РФ, пунктом 4 РД 11-05-2007 Порядка ведения общего и (или) специального журнала учета выполнения работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, утвержденного приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12.01.2007 № 7 (далее – Порядок №7);

- специальные журналы работ (журнал выполнения монтажных соединений на болтах с контролируемым натяжением, журнал контрольной тарировки динамометрических ключей) не зарегистрированы в федеральном органе исполнительной власти, чем нарушены требования предъявляемые, частями 3, 6 статьи 52 ГрК РФ, пунктом 4 Порядка №7.

По данным фактам 18.10.2021 Управлением в присутствии уполномоченного представителя учреждения составлен протокол об административном правонарушении №18-10/09-148/Ю-47, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

09.11.2021 заместителем руководителя Управления вынесено постановление о назначении административного наказания №09-11/09-148/Ю-47, которым учреждение признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ, и ему назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 200 000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, учреждение оспорило его в судебном порядке, обратившись в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что административным органом пропущен срок привлечения к административной ответственности.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюдён ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объёме. По делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение (части 4, 6, 7 статьи 210 АПК РФ).

Частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ предусмотрено, что нарушение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо нарушение установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий), - влечет предупреждение или наложение административного штрафа на юридических лиц - от ста тысяч до трехсот тысяч рублей.

Объектом вменяемого правонарушения являются установленные законодательными нормами правоотношения в сфере строительства.

Субъектом административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ являются лица, на которых возложены обязанности по соблюдению установленных законодательством норм и правил в области строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства.

Объективной стороной административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ, является осуществление строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, включая применение строительных материалов (изделий), с нарушением требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительных норм и правил, других нормативных документов в области строительства.

Правовое регулирование отношений в области строительства осуществляется в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 1.6. КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Судом установлено, что учреждение является застройщиком (техническим заказчиком) объекта капитального строительства: «Реконструкция канализационных очистных сооружений и глубоководного выпуска в поселке городского типа Орджоникидзе, Республика Крым», расположенного по адресу: Республика Крым, г. Феодосия, <...>.

Как следует из материалов дела, во исполнение требований части 5 статьи 52 Градостроительного кодекса РФ учреждением в адрес Управления 21.08.2020 было направлено извещение о начале строительства указанного выше объекта, в котором указано датой начала строительства 31.08.2020 (л.д.42).

В ходе проверки административным органом установлено, что учреждением не обеспечено проведение экспертизы объекта капитального строительства, построенного без осуществления федерального государственного строительного надзора в период с 29.07.2020 по 21.08.2020 с целью определения соответствия выполняемых в процессе строительства работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативно правовых актов, проектной и рабочей документации, а общие и специальные журналы работ заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала работ, не переданы на регистрацию в федеральный орган исполнительной власти и специальные журналы работ (журнал выполнения монтажных соединений на болтах с контролируемым натяжением, журнал контрольной тарировки динамометрических ключей) не зарегистрированы в федеральном органе исполнительной власти.

Из оспариваемого постановления о привлечении к административной ответственности усматривается, что учреждению вменяется не проведение экспертизы объекта капитального строительства, построенного без осуществления федерального государственного строительного надзора в период с 29.07.2020 по 21.08.2020 с целью определения соответствия выполняемых в процессе строительства работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативно правовых актов, проектной и рабочей документации.

Указанное обстоятельство расценено административным органом как нарушение требований предъявляемые пунктом 1 части 2 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктами 4, 13, 24 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 №54.

В то же время, статьей 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктами 4, 13, 24 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 №54 определены полномочия должностных лиц органа государственного строительного надзора, а из материалов административного дела усматривается, что учреждение реализует проект «Реконструкция канализационных очистительных сооружений и глубоководного выпуска в поселке городского типа Орджоникидзе, Республика Крым» на основании положительного заключения экспертизы проектной документации № 91-1-1-3-003899-2020 от 14.02.2020, выданного ФАУ «Главное управление государственной экспертизы» Крымский филиал.

Административный орган в апелляционной жалобе указывает на соблюдение годичного срока давности привлечения к административной ответственности за нарушение в области градостроительной деятельности, а именно: «не обеспечено проведение экспертизы объекта капитального строительства, построенного без осуществления федерального государственного строительного надзора с целью определения соответствия выполняемых в процессе строительства работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативно правовых актов, проектной и рабочей документации, однако на основании каких данных административным органом установлено вменяемое учреждению нарушение из материалов административного дела не усматривается.

Вместе с тем, суд не призван подменять собой административный орган или восполнять допущенные административным органом недостатки при сборе доказательств и вынесении постановления.

Наличие обязанности по доказыванию предполагает представление административным органом доказательств, бесспорно свидетельствующих о наличии административного правонарушения; суд, оценивая собранные административным органом доказательства, должен дать оценку законности и обоснованности постановлений административных органов, а не подменять собой административный орган, у которого имелись все возможности по сбору доказательств в обоснование факта вменяемого правонарушения, установление которого осуществляется на основании безусловных и однозначно истолкованных доказательств.

В силу статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Проанализировав представленные в материалы дела документы, апелляционный суд приходит к выводу, что юридически значимые обстоятельства, свидетельствующие о совершении учреждением нарушений пункта 1 части 2 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктов 4, 13, 24 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 №54, имеющимися в материалах дела доказательствами, не подтверждаются.

Согласно оспариваемого постановления о привлечении к административной ответственности учреждению также вменяется то, что общие и специальные журналы работ заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала работ, не переданы на регистрацию в федеральный орган исполнительной власти и специальные журналы работ (журнал выполнения монтажных соединений на болтах с контролируемым натяжением, журнал контрольной тарировки динамометрических ключей) не зарегистрированы в федеральном органе исполнительной власти.

Указанное обстоятельство расценено административным органом как нарушение требований предъявляемые частью 3, частью 6 статьи 52 Федерального закона от 29.12.2004 № 190-ФЗ «Градостроительный кодекс Российской Федерации», пунктов 4 РД 11-05-2007 «Порядка ведения общего и (Или) специального журнала учета выполнения работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства», утвержденного приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12.01.2007 № 7.

Из положений статьи 4.5, пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ следует, что одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, является истечение сроков давности привлечения к административной ответственности.

В соответствии с частью 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ, составляет 1 год.

Срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (за днем обнаружения правонарушения).

В пункте 14 Постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ» указано, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей. При этом следует учитывать, что такие обязанности могут быть возложены и иным нормативным правовым актом, а также правовым актом ненормативного характера, например представлением прокурора, предписанием органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль). Невыполнение предусмотренной названными правовыми актами обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся.

Административные правонарушения, выражающиеся в невыполнении обязанности к конкретному сроку, не могут быть рассмотрены в качестве длящихся (пункт 19 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 (ред. от 10.11.2011) «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»).

Таким образом, отличие длящегося правонарушения от составов иных административных правонарушений проявляется в его объективной стороне, которая, будучи полностью сформированной, продолжает существовать еще длительный период времени вплоть до окончания правонарушения - фактического (прекращение противоправного поведения) или юридического (определение периода времени совершения правонарушения в постановлении о привлечении к административной ответственности).

Аналогичный правовой подход высказан в Постановление Верховного Суда РФ от 19.05.2016 N 308-АД16-1204 по делу N А32-15227/2015).

Таким образом, в данном случае, срок давности привлечения к ответственности исчисляется со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения.

Так, из материалов дела следует, что датой начала работ является 29.07.2020, следовательно, журналы работ должны были быть направлены в федеральный орган исполнительной власти не позднее 7 дней до начала строительных работ, то есть до 20.07.2020.

Таким образом, годичный срок давности привлечения к административной ответственности, установленный статьей 4.5 КоАП РФ второму и третьему эпизодам истек 21.07.2021.

На основании вышеизложенного, у административного органа не имелось законных оснований для привлечения учреждения к административной ответственности 09.11.2021 ввиду пропуска срока привлечения к административной ответственности, установленного статьей 4.5 КоАП РФ.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно признал незаконным и отменил оспариваемое постановление Управления.

Положенные в основу апелляционной жалобы доводы проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции. Несогласие подателя жалобы с выводами суда первой инстанции не является процессуальным основанием для отмены судебного акта, принятого с соблюдением норм материального и процессуального права.

Нарушений норм материального и процессуального права, которые согласно статье 270 АПК РФ являются основанием к отмене или изменению судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Вопрос о распределении судебных расходов по данному делу судом не рассматривается, поскольку в силу части 4 статьи 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь ст. 266, ст. 268, п. 1 ст. 269, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 04 апреля 2022 года по делу № А83-22668/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу Межрегионального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Крым и г. Севастополю – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия по правилам, предусмотренным главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий С.Ю. Кузнякова

Судьи В.Е. Кравченко

А.С. Яковлев