Гражданский кодекс часть 1

при участии: представителя Главного управления Министерства Российской Федерации по делам Гражданской обороны, чрезвычайным ситуация и ликвидации последствий стихийных бедствий по г. Севастополю – ФИО2, доверенность от 28.02.2020 № 4-13-5; представителя Департамента городского хозяйства города Севастополя – ФИО3, доверенность от 09.01.2020 № 5;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам Гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по г. Севастополю на решение Арбитражного суда города Севастополя от 28 сентября 2020 года по делу № А84-2960/2020 (судья Минько О.В.), принятое по заявлению Департамента городского хозяйства города Севастополя к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам Гражданской обороны, чрезвычайным ситуация и ликвидации последствий стихийных бедствий по г. Севастополю о признании недействительным предписания,

установил:

Департамент городского хозяйства города Севастополя (далее – Департамент, Заявитель) обратился в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о признании недействительным Предписания по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам Гражданской обороны, чрезвычайным ситуация и ликвидации последствий стихийных бедствий по г. Севастополю (далее - УНДиПР Главного управления МЧС России по г. Севастополю) от 29.05.2020 № 54/1/2.

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 28.09.2020, заявление Департамента городского хозяйства города Севастополя, было удовлетворено; Предписание Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по городу Севастополю от 29.05.2020 N 54/1/2 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности выданное Департаменту городского хозяйства города Севастополя, было признано недействительным.

Не согласившись с указанным судебным актом, Управление надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам Гражданской обороны, чрезвычайным ситуация и ликвидации последствий стихийных бедствий по г. Севастополю обратилось в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда города Севастополя от 28.09.2020 и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований Департамента в полном объеме. В обоснование доводов жалобы, апеллянт указывает на то, что решение суда первой инстанции является незаконным и необоснованным, в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, а также неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для дела. Также, апеллянт указывает на то, что суд первой инстанции пришел к безосновательному выводу относительно того, что проведение противопожарной пропаганды и обучения населения мерам пожарной безопасности, а также осуществление государственного надзора в сфере благоустройства, не входит в компетенцию Департамента городского хозяйства города Севастополя.

Представитель Главного управления Министерства Российской Федерации по делам Гражданской обороны, чрезвычайным ситуация и ликвидации последствий стихийных бедствий по г. Севастополю поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, просил отменить решение Арбитражного суда города Севастополя от 28.09.2020 и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований Департамента в полном объеме.

Представитель Департамента городского хозяйства города Севастополя возражал относительно удовлетворения апелляционной жалобы, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения, указывая на его законность и обоснованность.

Законность и обоснованность решения от 28 сентября 2020 года проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судом установлено, что Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по городу Севастополю (далее - Управление), на основании Распоряжения начальника Главного Управления МЧС России по г. Севастополю от 16.04.2020 N 54, ст. ст. 6; 6.1 Федерального закона Российской Федерации от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», в период с 12.05.2020 по 29.05.2020 в отношении Департамента городского хозяйства городе Севастополя (далее - Департамент) была проведена плановая выездная проверка по адресу Департамента городского хозяйства города Севастополя: <...>.

По результатам проведенной проверки, 29.05.2020 в отношении Департамента было вынесено Предписание № 54/1/2 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности, из которого следует, что в соответствии с Федеральным законом от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», Департаменту городского хозяйства города Севастополя необходимо устранить установленные в ходе проверки нарушения со сроком исполнения 30.06.2020. Проведенной проверкой было установлено: 1) Департаментом не проводится работа, направленная на проведение противопожарной пропаганды и обучение населения мерам пожарной безопасности (ст. ст. 3, 18, 25 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О противопожарной безопасности»); 2) Департаментом не осуществляется государственный контроль (надзор) в сфере благоустройства по результатам рассмотрения направленной Главным управлением МЧС России по г. Севастополю, информации (ст. 3 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О противопожарной безопасности»).

Не согласившись с вышеназванным Предписанием от 29.05.2020 № 54/1/2, Департамент, обратился в Арбитражный суд города Севастополя с настоящим заявлением, которое было удовлетворено судом первой инстанции.

Суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулирует Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ).

Положениями Закона № 294-ФЗ органы государственного контроля наделены правом проводить в отношении юридических лиц плановые проверки.

В силу статьи 9 Закона № 294-ФЗ, плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых и утверждаемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов (часть 3). В ежегодных планах проведения плановых проверок юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) и индивидуальных предпринимателей указываются, в том числе сведения о наименовании юридических лиц, фамилии, имена, отчества индивидуальных предпринимателей, деятельность которых подлежит плановым проверкам, места нахождения юридических лиц или места фактического осуществления деятельности индивидуальными предпринимателями (часть 4). Утвержденный руководителем органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля, ежегодный план проведения плановых проверок, доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля в сети "Интернет" либо иным доступным способом (часть 5). Генеральная прокуратура Российской Федерации формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети "Интернет" в срок до 31 декабря текущего календарного года (часть 7). О проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем за три рабочих дня до начала ее проведения (часть 12).

В случае, если при проведении проверки будут выявлены нарушения юридическим лицом обязательных требований, должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, обязаны выдать юридическому лицу предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения (пункт 1 части 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ).

Законом № 294-ФЗ определено, что составление предписания об устранении выявленных нарушений является одной из административных процедур по исполнению государственной функции по контролю и надзору за исполнением юридическими лицами обязательных требований законодательства РФ при осуществлении деятельности, и принятию мер по пресечению выявленных нарушений.

Таким образом, оспоренное Предписание от 29.05.2020 № 54/1/2 об устранении выявленных нарушений было выдано уполномоченным на то должностным лицом Комитета в рамках предоставленных действующим законодательством полномочий, в соответствии с требованиями статьи 17 Закона N 294-ФЗ.

Вместе с тем, исходя из содержания статьи 17 Закона N 294-ФЗ, предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки, нарушений законодательства в целях их устранения.

Требования, изложенные в предписании, не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения.

Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Необходимость соответствия предписания перечисленным требованиям обусловлена предусмотренной административным законодательством ответственностью за неисполнение предписания.

Кроме того, предписание должно содержать конкретные выявленные нарушения с указанием сроков их устранения и (или) о проведении конкретных мероприятий по предотвращению выявленных нарушений, то есть требования предписания должны быть определенными, исполнимыми и конкретным. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований. Формулировки выданных предписаний должны быть корректны и точны, содержать, какие конкретно действия необходимо произвести.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 КоАП РФ).

Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», Главный государственный инспектор Российской Федерации по пожарному надзору и должностные лица органов пожарного надзора при осуществлении надзорной деятельности имеют право, в том числе, осуществлять государственный пожарный надзор за соблюдением требований пожарной безопасности федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами; давать руководителям организаций, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности, обеспечению пожарной безопасности товаров (работ, услуг), снятию с производства, прекращению выпуска и приостановлению реализации товаров (работ, услуг), несоответствующих требованиям пожарной безопасности.

Из содержания оспоренного Предписания от 29.05.2020 № 54/1/2 следует, что Департаментом не проводится работа, направленная на проведение противопожарной пропаганды и обучение населения мерам пожарной безопасности (ст. ст. 3, 18, 25 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О противопожарной безопасности»).

Между тем, Положением о Департаменте городского хозяйства города Севастополя, утвержденным Постановлением Правительства Севастополя от 16.09.2016 N 875-ПП (далее - Положение) установлено, что Департамент является исполнительным органом государственной власти города Севастополя, осуществляющим функции по реализации государственных полномочий города Севастополя в сфере жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и обеспечения топливно-энергетическими ресурсами, энергосбережения и повышения энергетической эффективности, в области государственного регулирования цен (тарифов) на товары и услуги предприятий и организаций, осуществляющих регулируемые на территории города Севастополя виды деятельности, контроль за их применением в соответствии с законодательством Российской Федерации, осуществляющим функции по государственному контролю (надзору) в сфере государственного регулирования цен (тарифов), а также функции по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований законодательства города Севастополя в сфере благоустройства, в том числе утвержденных Правительством Севастополя, правил и порядков в сфере благоустройства на территории города Севастополя (в границах административно-территориальных единиц - районов города Севастополя), государственный земельный контроль на территории города Севастополя, государственный контроль (надзор) за соблюдением требований к размещению, содержанию и внешнему виду рекламных конструкций на территории города Севастополя, входящим в систему исполнительных органов государственной власти города Севастополя и финансируемым за счет средств бюджета города Севастополя.

При этом, пунктом 2.79 Положения о Департаменте общественной безопасности города Севастополя, утвержденного Постановлением Правительства Севастополя от 13.09.2016 N 859-ПП «Об утверждении Положения о Департаменте общественной безопасности города Севастополя» установлено, что к функциям Департамента общественной безопасности, города Севастополя в области пожарной безопасности относится, в том числе: разработка и исполнение расходной части бюджета города Севастополя на пожарную безопасность, в том числе, на содержание пожарной охраны; разработка проектов нормативных правовых актов города Севастополя; организация выполнения и осуществление мер пожарной безопасности по направлению деятельности; организация обучения мерам пожарной безопасности и осуществление информирования населения о мерах пожарной безопасности.

В соответствии с Ресурсным обеспечением и прогнозной (справочной) оценки расходов на реализацию целей государственной программы города Севастополя «Обеспечение общественной безопасности в городе Севастополе» по источникам финансирования, утвержденной Постановлением Правительства Севастополя от 23.11.2016 № 1134-ПП: Мероприятие 5.8 - Обучение населения мерам пожарной безопасности, противопожарная пропаганда и агитация, Ответственный исполнитель и соисполнители - Департамент общественной безопасности города Севастополя, ГКУ Севастополя «Центр обеспечения мероприятий гражданской защиты», которым на выполнение данного мероприятия на 2020 год заложено - 107,6 тыс. руб.

Соответственно следует признать факт того, что Департамент общественной безопасности города Севастополя наделен полномочиями на Обеспечение общественной безопасности в городе Севастополе, а также и бюджетными ассигнованиями на исполнение данных полномочий.

Между тем, пунктом 2 Предписания от 29.05.2020 № 54/1/2, установлено, что Департаментом не осуществляется государственный контроль (надзор) в сфере благоустройства по результатам рассмотрения направленной Главным управлением МЧС России по г. Севастополю, информации (ст. 3 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О противопожарной безопасности»).

При этом, согласно п. 2 Постановления Правительства Севастополя от 15.11.2018 № 763-ПП «Об утверждении Порядка осуществления государственного контроля (надзора) за исполнением требований регионального законодательства в сфере благоустройства на территории города Севастополя» (далее – Порядок), государственный контроль (надзор) осуществляет Департамент городского хозяйства города Севастополя в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Постановлением Правительства Севастополя от 03.11.2017 № 844-ПП «Об утверждении Правил благоустройства территории города Севастополя» и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и города Севастополя.

Пунктом 6 вышеназванного Порядка, предметом государственного контроля (надзора) является соблюдение подконтрольными субъектами, требований в сфере благоустройства.

По мнению коллегии судей, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу относительно того, что не усматривается взаимосвязь между выполняемой Департаментом городского хозяйства города Севастополя функцией государственный контроль (надзор) в сфере благоустройства и указанным в Предписании, нарушением Системы обеспечения пожарной безопасности.

Соответственно, следует признать факт того, что нарушения, указанные в оспоренном Предписании, не относятся к полномочиям и задачам Департамента.

На основании вышеизложенного коллегия судей апелляционной инстанции пришла к выводу о том, суд первой инстанции обоснованно признал недействительным оспоренное Предписание.

Доводы апелляционной жалобы не содержат фактов, которые не были бы проверены и оценены судом первой инстанции при рассмотрении дела, имели бы юридическое значение и влияли на законность и обоснованность судебного решения. Несогласие заявителя жалобы с оценкой имеющихся в деле доказательств и с толкованием судом первой инстанции норм права, подлежащего применению в настоящем деле, не свидетельствует о неправильном применении судом норм материального права.

Судом первой инстанции установлены все фактические обстоятельства и исследованы доказательства, представленные сторонами по делу, правильно применены подлежащие применению нормы материального и процессуального права, вынесено законное и обоснованное решение, в связи с чем, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 270 АПК РФ, судом первой инстанции не допущено.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение Арбитражного суда города Севастополя от 28 сентября 2020 года по делу № А84-2960/2020 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам Гражданской обороны, чрезвычайным ситуация и ликвидации последствий стихийных бедствий по г. Севастополю – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий А.Ю. Карев

Судьи С.Ю. Кузнякова

ФИО1