Гражданский кодекс часть 1

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Приваловой А.В., судей Горошко Н.П., Омельченко В.А., при ведении протокола и его аудиозаписи секретарем судебного заседания Саматовой М.А., при участии: от индивидуального предпринимателя ФИО1 – ФИО2, по доверенности от 28.06.2016 № 82АА0501948; от Прокуратуры Бахчисарайского района Республики Крым - ФИО3, по доверенности 18.04.2017 б/н; от Прокуратуры Республики Крым – ФИО4, по доверенности от 03.04.2017 № Дов-8-13-2017/662, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя ФИО1 на решение Арбитражного суда Республики Крым от 07.02.2017 по делу № А83-4119/2016 (судья Титков С.Я.) по заявлению индивидуального предпринимателя ФИО1 к Прокуратуре Бахчисарайского района Республики Крым, при участии Прокуратуры Республики Крым о признании действий незаконными,

установил:

индивидуальный предприниматель ФИО1 (далее – заявитель, предприниматель, ИП ФИО1) обратился в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконными действий прокуратуры Бахчисарайского района Республики Крым (далее - прокуратура) при проведении 25.05.2016 прокурорской проверки в отношении предпринимателя, по адресу: <...>, выраженных в отсутствии решения прокурора о проведении прокурорской проверки, не вручении копии решения о проведении прокурорской проверки, не уведомлении проверяемого лица о времени и месте выездного обследования объекта недвижимого имущества, о пределах, основаниях и сроках прокурорской проверки, в не отобрании у проверяемого лица объяснений относительно предмета проверки, не составлении документов о результатах обследования объекта недвижимого имущества, не представлении таких документов предпринимателю и не представлении акта проверки № 19-СТ-3.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица судом привлечена прокуратура Республики Крым, чей статус в деле фактически определен судом как третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 07 февраля 2017 года в удовлетворении ходатайства прокуратуры о прекращении производства по делу по пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ отказано, заявление предпринимателя оставлено без удовлетворения. Отказывая в удовлетворении требований, суд исходил из обоснованности проведения прокурором проверки требований федерального противопожарного законодательства и законодательства о защите прав потребителей в пределах полномочий, предоставленных прокурору статьями 21, 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Суд пришел к выводу о том, что предприниматель был надлежащим образом уведомлен о проведении проверки и оспариваемые действия не нарушают прав и интересов заявителя.

Не согласившись с решением суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении его требований, индивидуальный предприниматель ФИО1 обратился с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального и процессуального права, просит отменить решение суда первой инстанции и принять новый судебный акт о признании оспоренных действий прокуратуры незаконными.

Прокуратура Бахчисарайского района Республики Крым и прокуратура Республики Крым возражений относительно проверки принятого судебного акта только в обжалуемой части не заявили, в представленных отзывах просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения, считая жалобу необоснованной, а решение - принятым в соответствии с нормами действующего законодательства.

В судебном заседании представитель предпринимателя просила апелляционную жалобу удовлетворить по изложенным в ней доводам, а представители прокуратуры Бахчисарайского района Республики Крым и прокуратуры Республики Крым, напротив, возражали против доводов жалобы по мотивам, изложенным в отзывах.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в пределах доводов апелляционной жалобы (далее по тексту - АПК РФ).

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, содержащихся в жалобе, выслушав пояснения принявших участие в судебном заседании представителей, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены принятого по делу судебного акта.

Как установлено судом, прокуратурой Бахчисарайского района на основании письма УФСБ России по Республике Крым и городу Севастополю № 171/28/1868, поступившего в прокуратуру 23.05.2016, совместно с отделом в г. Бахчисарае УФСБ России по Республике Крым и г. Севастополю, территориальным отделом по Бахчисарайскому району Межрегионального управления Роспотребнадзора по Республике Крым и городу Севастополю, отделом надзорной деятельности по Бахчисарайскому району УНД ГУ МЧС России по Республике Крым, 25.05.2016 проведена проверка соблюдения федерального противопожарного законодательства и законодательства о защите прав потребителей в кафе «Караван-сарай – «Салачик», расположенном в <...>, предпринимательскую деятельность в котором осуществляет ИП ФИО1, в ходе которой выявлены нарушения в сфере пожарной безопасности и в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

По результатам проведенной проверки с привлечением специалистов территориального отдела Роспотребнадзора по Республике Крым и г.Севастополю и отдела надзорной деятельности по Бахчисарайскому району УНД ГУ МЧС России по Республике Крым прокуратурой района составлены акты проверки, которые направлены 31.05.2016 исх.№19-СТ-3 и 25.05.2016 исх. №19-СТ-1-1016 соответственно руководителям указанных органов для принятия мер в пределах их компетенции и полномочий.

По результатам рассмотрения направленных прокуратурой материалов территориальным отделом по Бахчисарайскому району Межрегионального управления Роспотребнадзора по Республике Крым и г. Севастополю 09.06.2016 составлены протоколы об административном правонарушении и 22.06.2016 вынесены постановления о привлечении предпринимателя к административной ответственности за выявленные нарушения в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Отделом надзорной деятельности Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Республике Крым 07.06.2016 составлен протокол об административном правонарушении и 20.06.2016 вынесено постановление о привлечении предпринимателя к административной ответственности за выявленные нарушения требований пожарной безопасности.

Меры прокурорского реагирования в отношении предпринимателя не принимались.

Считая действия прокуратуры по проведению проверки незаконными, не соответствующими положениям Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» и нарушающими его права в сфере предпринимательской деятельности, предприниматель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции не установил оснований, указанных в статьях 198, 201 АПК РФ, для признания оспариваемых действий прокуратуры незаконными, не соответствующими положениям Закона о прокуратуре, в связи с чем, отказал в удовлетворении заявленных требований.

Апелляционный суд находит выводы суда первой инстанции обоснованными.

В соответствии с частью 1 части 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, действия прокуратуры могут быть признаны незаконными только при наличии совокупности двух условий: несоответствия данных действий закону и нарушения ими прав и законных интересов заявителя по делу.

Наличие двух соответствующих условий применительно к настоящему делу является недоказанным.

Спорные правоотношения урегулированы Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции, действующей на момент возникновения спорных правоотношений) (далее - Закон о прокуратуре).

Исходя из содержания статьи 1 Закона о прокуратуре Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Предметом надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (абзац 1 пункта 1 статьи 21 Закона о прокуратуре).

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 17.02.2017 № 2-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» по смыслу приведенных в постановлении положений Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, осуществляемая прокуратурой Российской Федерации функция надзора за исполнением законов является самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается - путем своевременного и оперативного реагирования органов прокуратуры на ставшие известными факты нарушения субъектами права законов различной отраслевой принадлежности - неукоснительное соблюдение Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории России, в том числе теми государственными органами, на которые возложены функции специального (ведомственного) государственного контроля (надзора).

Принципиальное требование пункта 2 статьи 21 Закона о прокуратуре, согласно которому при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, подчеркивает именно вневедомственный и межотраслевой характер прокурорского надзора как института, предназначенного для универсальной, постоянной и эффективной защиты конституционно значимых ценностей, а следовательно, распространяющегося и на те сферы общественных отношений, применительно к которым действует специальный (ведомственный) государственный контроль (надзор). При этом во взаимоотношениях с другими государственными органами, осуществляющими функции государственного контроля (надзора), прокуратура Российской Федерации занимает координирующее положение, что обусловливается наличием как специального правового регулирования порядка реализации ею надзорных функций (на которые не могут быть автоматически распространены общие подходы к организации и проведению специального (ведомственного) государственного контроля (надзора), в том числе в части определения плановости, предмета контрольно-надзорной деятельности, полномочий осуществляющих ее субъектов, степени правовой детализации процедурных условий), так и особого организационно-кадрового механизма, призванного обеспечивать реализацию функции надзора за исполнением законов в системе органов прокуратуры лицами, имеющими высокую правовую квалификацию, и не требует детальной регламентации порядка реализации ими надзорных функций, более необходимой в отношении других видов государственного контроля (надзора).

Вместе с тем установление - в целях обеспечения участников правоотношений в той или иной сфере дополнительными гарантиями их прав и свобод - специального регулирования государственного контроля (надзора) по тем или иным отраслевым направлениям не означает придание такого рода нормативным положениям характера единых и универсальных правил для всех сфер общественных отношений. Из этого же исходил Конституционный Суд Российской Федерации, указывая применительно к регулированию, введенному Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», что определение круга лиц, на которых распространяется данный Федеральный закон, является дискрецией федерального законодателя и не может рассматриваться как нарушение конституционных прав граждан (определения от 25 февраля 2010 года № 294-О-О и от 24 сентября 2013 года № 1339-О).

С учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях.

Такой подход нашел отражение в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 года № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», согласно пункту 6 которого органам прокуратуры поручено проводить проверки исполнения законов на основании поступившей к ним информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите; при этом к поводам прокурорской проверки отнесены материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях законов.

В соответствии с частью 1 статьи 22 Закона о прокуратуре прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона.

Таким образом, прокурор вправе проводить проверки хозяйствующих субъектов в рамках прокурорского надзора. Факты, выявленные прокурором в ходе прокурорской проверки, проведенной на основании полученной информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов, являются надлежащими доказательствами по делу об административном правонарушении.

Как установлено судом и следует из материалов дела, поводом для проведения проверки прокуратурой Бахчисарайского района Республики Крым послужила информация УФСБ России по Республике Крым и городу Севастополю с ограниченным доступом для ознакомления и режимом ее использования для служебного пользования, поступившая в прокуратуру 23.05.2016 исх. № 171/28/1868дсп.

Следовательно, исходя из вышеизложенных законоположений, у прокуратуры имелись основания для проведения проверки, предусмотренные статьей 21 Закона о прокуратуре, в связи с чем, доводы заявителя жалобы об отсутствии у прокуратуры соответствующих оснований подлежат отклонению, как основанные на неверном понимании положений Закона о прокуратуре.

Судом установлено, подтверждено материалами дела, что перед началом проведения прокурором проверки требований федерального противопожарного законодательства, законодательства о защите прав потребителей, предприниматель уведомлен о ее проведении, о чем имеется соответствующая отметка на уведомлении о начале проведения проверки от 25.05.2016 исх. № 19-СТ.

Проверив довод предпринимателя о ненадлежащем его уведомлении о проведении проверки, основанный на том, что в уведомлении стоит ошибочная дата ознакомления с ним 25.04.2016, суд правомерно счел, что такое уведомление является надлежащим, поскольку описка в дате ознакомления с уведомлением не свидетельствует о незаконности действий органа прокуратуры по проведению проверки. При этом суд принимает во внимание, что сам факт уведомления о проведении проверки 25.05.2016 предприниматель не отрицает, о чем сам указывает в своем заявлении при обращении в арбитражный суд (л.д. 8, т. 1).

Приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 28.05.2015 № 265 «О порядке исполнения постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 № 2-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Приказ № 265) установлено, что при организации и проведении проверок соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, решение о проведении проверки доводить до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки (пункт 1.2 Приказа).

При этом ни Законом о прокуратуре, ни названным приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации в спорный период форма принятия решения о проведении проверки не была установлена, в связи с чем соответствующее решение могло быть принято в любой форме.

В данном случае решение прокурора Бахчисарайского района Республики Крым о проведении проверки доведено до сведения индивидуального предпринимателя ФИО1 в форме уведомления о начале проведения проверки, которое вручено не позднее дня начала проверки, что соответствует требованиям Закона о прокуратуре.

Доводы заявителя жалобы о необходимости уведомления прокурором о месте, времени, дате окончания проверки, основаниях и пределах проводимой проверки не основаны на нормах Закона о прокуратуре, который такие требования к процедуре проведения проверки в спорный период не предъявлял. Указанные требования предусматривает Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», который в отношении проверок, проводимых органами прокуратуры, не применяется.

Ссылка апеллянта на нарушение права заявителя на ознакомление с актом проверки, установленного пунктом 1.2 Приказа № 265, отклоняется апелляционным судом.

Действительно, пунктом 1.2 Приказа № 265 предусмотрено, что после завершения проверки в течение десяти рабочих дней руководителю или уполномоченному представителю проверяемого органа (организации) предоставляется право ознакомления с актом проверки.

Вместе с тем, названным приказом не установлено иной процедуры ознакомления с актом проверки, чем предусмотрена частью 4 статьи 5 Закона о прокуратуре, равно как и не установлено обязанности направлять акт проверки проверяемому лицу.

В соответствии с частью 4 статьи 5 Закона о прокуратуре ознакомление гражданина с материалами проверки осуществляется по решению прокурора, в производстве которого находятся соответствующие материалы, либо вышестоящего прокурора, принятому по результатам рассмотрения обращения гражданина, если материалы непосредственно затрагивают его права и свободы.

Как установлено судом и подтверждено представителем предпринимателя в судебном заседании, с момента проверки и по настоящее время предприниматель в прокуратуру с заявлением о предоставлении ему на ознакомление материалов проверки не обращался.

Относительно доводов о не отобрании у предпринимателя в ходе проверки либо сразу после нее объяснений, суд первой инстанции правильно указал, что данное обстоятельство не свидетельствует о незаконности прокурорской проверки, а может только свидетельствовать о ее неполноте.

Из изложенного выше следует, что в рамках прокурорской проверки соблюдены права предпринимателя, факты воспрепятствования в их реализации не установлены. Доказательства обратного предприниматель не представил.

Действия прокурора по проведению проверки в рамках Закона о прокуратуре сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие права и законные интересы лица, в отношении которого она проводилась.

По рассматриваемому делу оспариваемые действия прокуратуры не затрагивают прав и законных интересов предпринимателя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не влекут для него последствий экономического характера и не создают препятствий для осуществления такой деятельности.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о законности действий прокуратуры Бахчисарайского района Республики Крым по проведению 25.05.2016 проверки соблюдения федерального противопожарного законодательства и законодательства о защите прав потребителей в кафе «Караван-сарай – «Салачик», расположенном в <...>, деятельность в котором осуществляет ИП ФИО1

Иные доводы апелляционной жалобы не свидетельствуют о неверном применении судом норм материального и процессуального права, неполном установлении фактических обстоятельств дела, имеющих значение для правильного рассмотрения спора. Нарушений норм процессуального права, влекущих за собой безусловную отмену обжалуемого судебного акта, апелляционным судом не установлено.

При изложенных обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что решение суда первой инстанции является законным, а основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

В связи с отсутствием оснований для удовлетворения апелляционной жалобы заявителя судебные расходы по оплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы на основании статьи 110 АПК РФ относятся судом на заявителя жалобы.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 07 февраля 2017 года по делу № А83-4119/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий А.В. Привалова

Судьи Н.П. Горошко

В.А. Омельченко