Гражданский кодекс часть 1

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Кравченко В.Е., судей Градовой О.Г., Кузняковой С.Ю., при ведении протокола и его аудиозаписи секретарем судебного заседания Голышкиной Ю.С.,

без участия представителей лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного разбирательства,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Республики Крым по делу № А83-5263/2021 на решение Арбитражного суда Республики Крым от 20 декабря 2021 года по делу № А83-5263/2021, принятое по заявлению Государственного казенного учреждения Республики Крым «Главное управление капитального строительства Республики Крым» к Управлению Федерального казначейства по Республики Крым об оспаривании ненормативного правового акта,

установил:

Государственное казенное учреждение Республики Крым «Главное управление капитального строительства Республики Крым» (далее - ГКУ РК «Главное управление капитального строительства Республики Крым», ГКУ РК «ГУКС»,Учреждение,) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Республики Крым (далее - УФК по РК, Казначейство, Управление) о признании незаконным представления Управления Федерального казначейства по Республики Крым от 29.12.2020 № 75-19-06/7094 в полном объёме.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 20 декабря 2021 года заявление Государственного казенного учреждения Республики Крым «Главное управление капитального строительства Республики Крым» удовлетворено. Представление Управления Федерального казначейства по Республики Крым от 29.12.2020 № 75-19-06/7094 (далее - спорное представление) признано недействительным полностью.

Не согласившись с принятым решением, Управление Федерального казначейства по Республики Крым обратилось в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции в соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) и принять по делу новый судебный акт, подтверждающий законность спорного представления.

По мнению УФК по РК оспариваемое представление направлено на устранение нарушений принципа эффективного использования бюджетных средств с целью защиты публичных интересов. Указывает в апелляционной жалобе на то, что суд первой инстанции неверно истолковал нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), что привело к ошибочным выводам, поскольку в ходе контрольного мероприятия не были выявлены бюджетные нарушения, предусмотренные главой 30 БК РФ и меры бюджетного принуждения в отношении объекта контроля не применялись, а было принято решение о направлении в адрес объекта контроля представления согласно статье 270.2 БК РФ и Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Реализация результатов проверок, ревизий и обследований», утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2020 № 1095 «Об утверждении федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Реализация результатов проверок, ревизий и обследований» (далее - Федеральный стандарт № 1095).

Из отзыва на апелляционную жалобу следует, что ГКУ РК «Главное управление капитального строительства Республики Крым» не согласно с её доводами, поскольку акт проверки, предшествующий вынесению спорного представления, не содержит доказательств того, что поставленные перед казенным учреждением задачи могли быть выполнены с использованием наименьшего объема бюджетных средств (экономности); в свою очередь, указания Казначейства на нарушения статьи 34 БК РФ содержатся только в 5 из 31 бюджетных нарушений (подпункт 4.1., 4.2., 4.3., 4.4., 4.5, пункт 4. представления), вследствие чего, довод апелляционной жалобы, о том, что представление направлено на устранение нарушений принципа эффективного использования бюджетных средств с целью защиты публичных интересов является необоснованным и противоречит содержанию самого представления и целям проверки. Также Учреждение указывает, что оспариваемое представление не соответствует правилам ясности, определенности и исполнимости, содержит неверные выводы, основанные на неправильной правовой квалификации действий Учреждения, необоснованно налагает на заявителя не предусмотренные законодательством обязанности, чем нарушает права и законные интересы в сфере экономической деятельности, создает препятствия для ее осуществления.

Апелляционная жалоба принята к производству суда апелляционной инстанции, с размещением соответствующей информации на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу www.21aas.arbitr.ruв соответствии с порядком, установленным статьей 121 АПК РФ.

В итоговое судебное заседание 27 октября 2022 года лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о начавшемся арбитражном апелляционном процессе по настоящему делу, не явились, о причинах неявки суду и препятствиях для судебного разбирательства в суде апелляционной инстанции не сообщили. При таких обстоятельствах, руководствуясь статьями 156, 266 АПК РФ, суд апелляционной инстанции допустил рассмотрение апелляционной жалобы в отсутствие не явившихся участников процесса, по имеющимся в деле доказательствам, с учетом всех представленных письменных объяснений и участие в предыдущих судебных заседаниях полномочных представителей.

Законность и обоснованность судебного акта первой инстанции проверена судом апелляционной инстанции в порядке статьи АПК РФ.

Арбитражный суд апелляционной инстанции установил следующие юридически значимые обстоятельства.

УФК по РК на основании поручения Федерального казначейства от 24.07.2020 №07-04-05/17-14506, приказов УФК по РК от 21.08.2020 №153пр «О назначении внеплановой выездной проверки в ГКУ РК «Главное управление капитального строительства Республики Крым», от 04.09.2020 №160-пр «Об изменении состава проверочной (ревизионной) группы внеплановой выездной проверки в ГКУ РК «Главное управление капитального строительства Республики Крым», в период с 26.08.2020 по 16.11.2020 проведена внеплановая выездная проверка предоставления и использования субсидий, предоставленных из федерального бюджета на реализацию мероприятий по содействию созданию новых мест в общеобразовательных учреждениях в рамках государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» в отношении объекта: «Общеобразовательная школа на 1100 мест в микрорайоне «Жигулина роща» в с. Мирное Симферопольского района Республики Крым» (далее - Объект). Проверяемый период определен с 01.01.2018 по 31.12.2019.

По результатам проведения внеплановой выездной проверки Управлением выявлены нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации при исполнении государственного контракта от 02.02.2019 №0175200002317000365_315134 на выполнение строительно-монтажных работ по объекту: «Общеобразовательная школа на 1100 мест в микрорайоне «Жигулина роща» в с. Мирное Симферопольского района Республики Крым», заключённого между ООО «Монолит - Бетон» и Службой капитального строительства Республики Крым, государственного контракта №01752000004190004880001 от 01.11.2019, государственного контракта №01752000004190005070001 от 11.11.2019, от 28.10.2019 №01752000004190004450001.

Результаты проверки зафиксированы в Акте выездной проверки ИКМ 2020-ВВ.000.0024-7500.024 от 16.11.2020 (т.1 л. д. 70-157).

На основании Акта проверки, Отчёта СТИ-РД-2020/19 о выполненном строительно-техническом исследовании на объекте: «Общеобразовательная школа на 1100 мест в микрорайоне «Жигулина роща» в с. Мирное Симферопольского района Республики Крым» в рамках Государственного контракта от 02.02.2018 №0175200002317000365 315134, выданного Федеральным казенным учреждением «Центр по обеспечению деятельности казначейства России», Управлением установлены нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации на общую сумму 103 886 131,38 рублей.

В соответствии со статьями 269.2, 270.2 БК РФ, пунктами 7, 8 Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Реализация результатов проверок, ревизий и обследований», утверждённого Постановлением Правительств РФ от 23.07.2020 №1095 внесено представление от 29.12.2020 № 75-19-06/7094, в котором, отражены следующие нарушения:

- определение НМЦК (начальной (максимальной) цены контракта) на строительство с применением проектно-сметного метода без учёта методик и нормативов (государственных элементных сметных норм) строительных работ и специальных строительных работ или применение неверных значений указанных методик и нормативов, на общую сумму 3 938 483,96 руб. (п.1);

- нарушение требований, установленных частью 1 статьи 72 БК РФ, частью 2 статьи 34, частью 1 статьи 95 Закона о контрактной системе, пунктами 1.1.2, 2.1.3, 2.2, 5.4.2 государственного контракта от 2февраля 2018 года №0175200002317000365_315134, ГКУ РК «ПОУ» заключено Дополнительное соглашение от 27 декабря 2019 года №9, которым изменены существенные условия контракта на общую сумму 4399637, 77 рублей. При уменьшении предусмотренного контрактом объёма работ цена контракта увеличена по соглашению сторон, что привело к дополнительному расходованию средств федерального бюджета (п.2);

- приёмка поставленного товара, выполненной работы (её результатов), оказанной услуги или отдельного этапа исполнения контракта в случае несоответствия этих товара, работы, услуги либо результатов выполненных работ условиям контракта на общую сумму 8 421 847,12 рублей (из них Службой капитального строительства по Республике Крым (далее СКС по РК) - на сумму - 323 668,14 рублей, Государственное казенное учреждение республики Крым «Противооползневое управление» - на сумму 4 098 178,98 рублей) (п.3);

- использование бюджетных средств с превышением объёма, достаточного для достижения результата, что привело к неэффективному использованию бюджетных средств на общую сумму 50 033 332,47 рублей (п.4);

- в нарушение части 1 статьи 72 й пункта 4 части 1 статьи 162 БК РФ, пункта 2 части 1 статьи 94 и части 1 статьи 101 Закона о контрактной системе, части 1 статьи 9 Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" , части 6 статьи 52 ГрК РФ, пункта 7.2.1 Контракта оплата денежных обязательств произведена с нарушением документов, являющихся правовым основанием принятия бюджетных обязательств (контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и государственных (муниципальных) контрактов), что повлекло неправомерное,: использование бюджетных средств на общую сумму 10 183 119,83 рублей; (п. 5)

- приёмка поставленного товара, выполненной работ в случае несоответствия этих товара, работы условиям контракта, если выявление несоответствие не устранено поставщиком (подрядчиком) и привело к дополнительному расходованию средств федерального бюджета на общую сумму 15 814 382,27 рублей (п. 6);

- подтверждение денежных обязательств на основании недостоверных данных, содержащихся в первичных учётных документах, на общую сумму 11 095 326,96 рублей (п.7).

Представление содержит следующие требования к ГКУ РК «Главное управление капитального строительства Республики Крым»:

- по нарушениям, указанным в пункте 5 и 6 Представления, устранить бюджетные нарушения путем осуществления возврата бюджетных средств в сумме 25 997 503,10 руб. в доход федерального бюджета и принять меры по устранению их причин и условий;

- по нарушениям, указанным в пункте 7, устранить бюджетные нарушения путем осуществления возврата бюджетных средств в доход федерального бюджета или предоставления документов, подтверждающих выполнение работ/применение материалов на сумму 11 095 326,96 руб. а также принять меры по устранению их причин и условий.

- по нарушениям, указанным в пунктах 1, 2, 3 и 4 представления, принять меры по устранению причин и условий бюджетных нарушений.

- о результатах исполнения представления проинформировать Управление в письменной форме с приложением копий подтверждающих документов в срок до 1 сентября 2021 г.

Из содержания представления следует, что выявлены бюджетные нарушении в отношении строительно - монтажных работ, изложенные в пункте 1; пункте 2; подпункте 3.1., подпункте 3.2, пункта 3; подпункте 4.1., подпункте 4.2, подпункте 4.3. пункта 4; пункта 5; подпункте 6.1.1., подпункте 6.1.2., подпункте 6.1.З., подпункте 6.1.4., подпункте 6.2. пункта 6; пункте 7 оспариваемого представления, а также в отношении поставки оборудования, изложенные в подпункте 3.3. пункта 3; подпункте 4.4., подпункте 4.5. пункта 4; подпункте 6.3. пункта 6 представления.

Учреждение, полагая, что представление от 29.12.2020 № 75-19-06/7094 не соответствует нормам действующего законодательства, а также нарушает его права и законные интересы в сфере иной экономической деятельности, обратилось в суд первой инстанции с настоящими требованиями, изложенными в заявлении в порядке главы 24 АПК РФ.

К решениям, которые могут быть оспорены в суде, относятся индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично либо коллегиально, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункт 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»).

В соответствии со взаимосвязанными положениями части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частей 2 и 3 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» ненормативный акт, решение и действие (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц могут быть признаны недействительными или незаконными при одновременном несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из положений части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ орган, должностное лицо должны доказать соответствие их решения, действия (бездействия) закону; обязанность по доказыванию нарушения оспариваемым решением, действием (бездействием) прав и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в суд за его оспариванием.

Как разъяснено в пункте 15 названного Постановления № 21, если иное не предусмотрено законом, суд не связан правовой квалификацией спорных отношений и вправе признать оспоренное решение законным (незаконным) со ссылкой на нормы права, не указанные в данном решении. Суд также не связан основаниями и доводами заявленных требований (часть 5 статьи 3 АПК РФ), то есть независимо от доводов административного иска (заявления) суд, в том числе по своей инициативе, выясняет имеющие значение для дела обстоятельства:

Таким образом, формирование предмета доказывания в ходе рассмотрения конкретного спора, а также определение источников, методов и способов собирания объективных доказательств, посредством которых устанавливаются фактические обстоятельства дела, являются исключительной прерогативой суда, рассматривающего спор по существу.

Следуя смыслу части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, а также с учетом положений статьи 13 ГК РФ и вышеприведенных руководящих разъяснений в предмет доказывания по делу входит проверка соответствия оспариваемого решения, в данном конкретном случае представления Казначейства от 29.12.2020 № 75-19-06/7094 закону или иному нормативному правовому акту, а также установление наличия либо отсутствия факта нарушения оспариваемым решением прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 и 3 статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).

В силу пункта 1 статьи 269.2 Кодекса одним из полномочий органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению контроля является контроль в сфере закупок, предусмотренный законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания (пункт 2).

В силу части 8 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (Закон о контрактной системе) органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль (за исключением контроля, предусмотренного частью 10 настоящей статьи).

Контроль в сфере закупок, в соответствии с частью 8 настоящей статьи, осуществляется в целях установления законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок, достоверности учета таких расходов и отчетности в соответствии с настоящим Федеральным законом, Бюджетным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, в отношении закупок для обеспечения федеральных нужд (часть 9 статьи 99 Закон о контрактной системе ").

В соответствии с пунктом 1 статьи 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

В силу пункта 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению: 1) требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий; 2) требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения.

Как установлено судом первой инстанции, представление в отношении Учреждения вынесено в связи с выявлением бюджетных нарушений при проведении строительно - монтажных работ, изложенных в пункте 1; пункте 2; подпункте 3.1., подпункте 3.2, пункта 3; подпункте 4.1., подпункте 4.2, подпункте 4.3. пункта 4; пункта 5; подпункте 6.1.1., подпункте 6.1.2., подпункте 6.1.З., подпункте 6.1.4., подпункте 6.2. пункта 6; пункте 7 оспариваемого представления, а также нарушения, выявленного в отношении поставки оборудования, изложенных в подпункте 3.3. пункта 3; подпункте 4.4., подпункте 4.5. пункта 4; подпункте 6.3. пункта 6 спорного представления.

Вместе с тем, в рассматриваемом случае в действиях Учреждения судебная коллегия не установила признаков неэффективного расходования бюджетных средств, и соответственно нарушение принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, исходя из следующего.

Государственный контракт от 02.02.2018 №0175200002317000365 315134 на выполнение строительно¬монтажных работ по объекту «Общеобразовательная школа на 1100 мест в микрорайоне «Жигулина роща» в с. Мирное Симферопольского района Республики Крым», государственные контракты №01752000004190004880001 от 01.11.2019, №01752000004190005070001 от 11.11.2019, от 28.10.2019 №01752000004190004450001 заключались в целях достижения запланированного на 2019 год результата Регионального проекта – создание 1100 новых мест в общеобразовательных организациях, в рамках соглашения между Министерством образования и науки Российской Федерации и Советом министров Республики Крым о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Республики Крым на софинансирование расходов, возникающих при реализации государственных программ субъектов Российской Федерации, на реализацию мероприятий по содействию созданию в субъектах Российской Федерации (исходя из прогнозируемой потребности) новых мест в общеобразовательных организациях в рамках государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» от 31 июля 2018 г. № 074-09-2018-039, в ходе исполнения которого были заключены дополнительные соглашения, в том числе Соглашение № 074-09-2018-039 (далее - Соглашение № 074-09-2018-039).

Предметом Соглашения № 074-09-2018-039 было предоставление из федерального бюджета в 2018 - 2020 годах бюджету Республики Крым субсидии на софинансирование расходов, возникающих при реализации государственных программ субъектов Российской Федерации, на реализацию мероприятий по содействию созданию в субъектах Российской Федерации (исходя из прогнозируемой потребности) новых мест в общеобразовательных организациях в рамках подпрограммы «Содействие развитию дошкольного и общего образования» Программы «Развитие образования».

Перечень объектов, предполагаемых к финансированию; главный распорядитель бюджетных средств и период реализации объектов, в том числе, основного мероприятия, определены в Республиканской адресной инвестиционной программе (далее - РАИП), утвержденной распоряжением Совета министров Республики Крым от 6 декабря 2017 г. № 1425-р (далее - Распоряжение № 1425-р).

В соответствии с Распоряжением № 1425-р исполнителем мероприятий РАИП по объекту «Общеобразовательная школа на 1100 мест в микрорайоне «Жигулина роща» в с. Мирное, Симферопольского района Республики Крым» в 2018 году являлась Служба капитального строительства Республики Крым (далее – Служба капстроительства).

В целях выполнения мероприятий РАИП, на основании протокола рассмотрения единственной заявки на участие в аукционе в электронной форме от 17 января 2018 г. №0175200002317000365 (начальная (максимальная) цена контракта составила 572 094 042,80 рублей) между Службой капстроительства и ООО «МОНОЛИТ-БЕТОН» был заключен соответствующий Государственный контракт от 2 февраля 2018 г. №0175200002317000365 315134.

В свою очередь в целях оснащения Объекта («Общеобразовательная школа на 1100 мест в микрорайоне «Жигулина роща» в с. Мирное,) ГКУ РК «ПОУ» заключены государственные контракты на приобретение оборудования для оснащения школы, в том числе, контракты №01752000004190004880001 от 01.11.2019, №01752000004190005070001 от 11.11.2019, от 28.10.2019 №01752000004190004450001.

Как следует из разъяснений, изложенных в пункте 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации №23 от 22.06.2006 г. "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Равным образом, в разъяснениях Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, содержащимся в пункте 14.1 Постановления Пленума №23 указано, что использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, является нецелевым использованием бюджетных средств.

Таким образом, для вывода о нецелевом характере использования средств соответствующего бюджета необходимо установить, что они были направлены на оплату денежных обязательств, не соответствующих целям их выделения. Если бюджетные средства были использованы в соответствии с целями, определенными в документе, являющемся правовым основанием для их выделения, вывод об их нецелевом использовании не может быть признан правомерным, пусть даже при их использовании и были допущены какие-либо иные нарушения.

В данном контексте следует отметить, сторонами не оспаривается, что субсидии, выделенные на поддержку государственной программы по реализации мероприятий по содействию созданию в субъектах Российской Федерации новых мест в общеобразовательных организациях направлены на строительство и оснащение Общеобразовательной школы на 1100 мест в микрорайоне «Жигулина роща» в с. Мирное, Симферопольского района. Как и не оспаривается исполнение обязательств по госконтракту на выполнение строительно-монтажных работ по объекту «Общеобразовательная школа на 1100 мест в микрорайоне «Жигулина Роща» в с. Мирное Симферопольского района Республики Крым» в полном объеме.

Казначейством также не вменяется факт того, что на дату проведения контрольного мероприятия и вынесения оспариваемого представления законченный строительством объект, включая и оборудование, приобретенное в рамках его оснащения переданы в муниципальную собственность муниципального образования Симферопольский район Республики Крым и поставлены на баланс соответствующего Муниципального бюджетного образовательного учреждения.

Из указанного следует, что средства субсидии, адресованные на строительство и оснащение объекта капитального строительства в период проведения контрольного мероприятия и вынесения оспариваемого представления использовались по его целевому назначению.

Вопреки положениям части 3 статьи 189 и части 5 статьи 200 АПК РФ доказательств использования средств субсидии на иные цели, чем те которые являются предметом вышеуказанных контрактов, Казначейством не представлено. Равно как административным органом не приведено обоснованных доводов неэффективного расходования бюджетных средств и доказательств того, что спорные работы, и закупка сопутствующего оборудования могли быть выполнены заказчиком с использованием меньшего объема средств.

В свою очередь, Казначейство последовательно указывает в апелляционной жалобе и письменных объяснениях о том, что в ходе контрольного мероприятия не выявлены бюджетные нарушения, установленные главой 30 БК РФ, и меры бюджетного принуждения в отношении объекта контроля не применялись. Однако, указанная позиция противоречит содержанию оспариваемого представления, в котором указано о выявлении в ходе проверки бюджетных нарушений на общую сумму 103 886 131,38 рублей.

Бюджетное законодательство устанавливает четыре состава бюджетных правонарушений, определенных главой 30 БК РФ.

Определение бюджетного нарушения содержится в пункте 1 статьи 306.1 БК РФ.

Соответственно квалифицировать те или иные действия (бездействие) субъекта бюджетных отношений как нарушение бюджетного законодательства произвольно, то есть, игнорируя положения глав 29-30 БК РФ, орган государственного финансового контроля не вправе.

Судебная коллегия также не усматривает основания для пересмотра вывода суда первой инстанции о том, что Учреждение вступило в бюджетные правоотношения и приобрело статус получателя бюджетных средств, в смысле, придаваемом данному понятию статьёй 6 БК РФ, приняло на себя денежные обязательства и стало осуществлять использование бюджетных средств только с даты подписания Соглашения о передаче прав и обязанностей, а именно с 18.04.2019, исходя из следящего.

Указом Главы Республики Крым от 18.12.2018 №389-У «О некоторых вопросах деятельности исполнительных органом государственной власти Республики Крым» Министерство строительства Республики Крым было реорганизовано в форме присоединения к нему Службы капитального строительства Республики Крым, которое стало правопреемником прав и обязанностей Службы.

ГКУ Республики Крым «Главное управление капитального строительства Республики Крым» права и обязанности по государственному контракту №0175200002317000365_315134 от 02.02.2018 на выполнение строительно-монтажных работ по объекту «Общеобразовательная школа на 1100 мест в микрорайоне «Жигулина роща» в с. Мирное Симферопольского района Республики Крым» приняты от Службы капстроительства с 18.04.2019, а именно с даты заключения соглашения о передаче прав и обязанностей. Принятие прав и обязанностей произведено в объёме и на условиях, существовавших на дату подписания вышеуказанного соглашения.

В соответствии со статьёй 6 БК РФ установлено, что казенное учреждение - государственное учреждение, осуществляющее оказание государственных услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств государственного бюджета.

Согласно пункту 5 статьи 161 БК РФ установлено, что заключение и оплата казенным учреждением государственных контрактов подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств. В соответствии со статьёй 219 БК РФ принятие бюджетных обязательств получателем бюджетных средств осуществляется путём заключения государственных контрактов.

Следовательно, Учреждение вступило в бюджетные правоотношения и приобрело статус получателя бюджетных средств, в смысле, придаваемом данному понятию статьёй 6 БК РФ, приняло на себя денежные обязательства и стало осуществлять использование бюджетных средств только с даты подписания соглашения о передаче прав и обязанностей, а именно с 18.04.2019.

Таким образом, бюджетные нарушения на сумму 28 326 003,70 рублей, отнесенные к периоду деятельности Службы капстроительства вменены Учреждению неправомерно.

Рассматривая обоснованность нарушений отраженных в оспариваемом представлении, судебная коллегия полагает необходимым указать следующее.

Начальная (максимальная) цена контракта от 02 февраля 2018 №0175200002317000365_315134 была сформирована Службой капстроительства на основании комплекта сметной документации, получившей от Государственного автономного учреждения Республики Крым «Государственная строительная экспертиза» положительное заключение о проверке достоверности определения сметной стоимости от 6 сентября 2017 г. № 91-1-6-0780-17.

При этом, делая вывод о нарушении при определении НМЦК проектно-сметного метода без учета методик и нормативов (государственных элементных сметных норм) строительных работ и специальных строительных работ или применение неверных значений указанных методик и нормативов, на общую сумму 3 938 483, 96 рублей (п.1 представления), Казначейство провело анализ сметной документации, прошедшей проверку достоверности определения сметной стоимости объекта строительства в органе государственной экспертизы, в порядке, установленном статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, чем фактически оспорило результаты положительной государственной экспертизы сметной документации, и поставило под сомнение результаты государственной экспертизы.

Правомерны и выводы суда первой инстанции касаемо оценки нарушений, отраженных в подпункте 4.4. пункта 4 представления о нарушении статьи 34 БК РФ при заключении государственных контрактов от 01.11.2019 № 01752000004190004880001 и от 11.11.2019 №01752000004190005070001 для оснащения объекта в 2019 году, о том, что ГКУ РК «ПОУ» принято к оплате оборудование по завышенным ценам на общую сумму 2 552 745,26 рублей, что привело к неэффективному использованию бюджетных средств.

Из содержания Акта проверки следует, что вывод о завышении стоимости закупленного оборудования и, как следствие, неэффективном расходовании бюджетных средств сделан по итогам анализа информации о ценах товаров, работ, услуг, содержащейся в контрактах, которые исполнены и по которым не взыскивались неустойки (штрафы, пени) в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств, предусмотренных этими контрактами, размещенной в Единой информационной системе.

Применённые заинтересованным лицом критерии сопоставления не являются идентичными с товарами, закупленными Учреждением, поскольку коммерческие и (или) финансовые условия поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг не могут быть признаны сопоставимыми, т.к. различия между такими условиями оказывают влияние на соответствующие результаты, следовательно, сравнение цены указанного товара в двух различных контрактах не является объективным.

Управлением при установлении бюджетного нарушения был осуществлен анализ заключенных государственных контрактов в иных субъектах Российской Федерации. При этом, не приведено аналогичных контрактов с идентичными условиями поставки, заключённых и исполненных на территории Республики Крым, а также не приведена информация о наличии на территории Республики Крым исполнителей, которые могли бы обеспечить поставку закупленного Учреждением оборудования с наименьшими затратами финансовых ресурсов. Надлежащих доказательств в опровержение данных обстоятельств Казначейство не представило.

При этом, отмечая избыточность в части вывода суда о том, что привлеченные к проведению проверки сотрудники Межрегионального филиала ФКУ "ЦОКР" в г. Роста-на-Дону не вправе давать заключение в рамках оспариваемой проверки, соответственно, выводы специалистов ФКУ «ЦОКР», изложенные в Отчёте СТИ-РД, не являются надлежащим доказательством, судебная коллегия полагает необходимым указать следующее.

Согласно пункту 3 Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля "Права и обязанности должностных лиц органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля при осуществлении внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля", утвержденного Постановлением Правительства РФ от 06.02.2020 №100, должностные лица органа контроля имеют право назначать (организовывать) экспертизы, необходимые для проведения контрольных мероприятий, с привлечением специалистов учреждений, подведомственных органу контроля.

Равным образом, в силу подпункта "в" пункта 10 Правилами осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 №1092 должностные лица Управления, осуществляющие контроль в финансово-бюджетной сфере, вправе проводить экспертизы, необходимые при проведении контрольных мероприятий, и (или) привлекать независимых экспертов для проведения таких экспертиз.

В соответствии с Уставом ФКУ "ЦОКР" целью образования ФКУ "ЦОКР" является обеспечение деятельности Федерального казначейства.

Согласно п. 2.3.18 Устава ФКУ "ЦОКР", утвержденного приказом Федерального казначейства, к основным видам деятельности, осуществляемым ФКУ "ЦОКР" для обеспечения функционирования Казначейства России относится организация проведения необходимых экспертиз, испытаний, анализов и оценок, а также научных исследований в установленной сфере деятельности для нужд центрального аппарата, территориальных органов Федерального казначейства и ФКУ "ЦОКР".

Под специалистом учреждения, подведомственного органу контроля, понимается работник казенного, бюджетного, автономного учреждения, функции и полномочия учредителя которого осуществляет орган контроля, привлекаемый к проведению контрольного мероприятия на основании поручения руководителя (заместителя руководителя) органа контроля.

Привлеченные специалисты Межрегионального филиала ФКУ "ЦОКР" в г. Ростове – на – Дону, являются специалистами учреждения, подведомственного органу контроля, имеют специальное образование и обладают соответствующими специальными познаниями.

Подготовленные специалистами отчеты, не носят характера экспертного заключения. Выводы, основанные на отчетах специалистов, могут быть опровергнуты доказательствами, представленными лицом, в отношении которого проведены контрольные мероприятия, не являются обязательными для Управления при реализации контрольного мероприятия.

Таким образом, привлечение специалистов ФКУ "ЦОКР" к проведению проверки в отношении Учреждения не нарушает права и законные интересы заявителя.

Указывая на ошибочность вывода суда первой инстанции в данной части, апелляционная коллегия отклоняет также довод апеллянта о наличии оснований для отмены судебного акта в порядке п. 4 ч. 4 ст. 270 АПК, в связи с не привлечения к участию в деле ФКУ «ЦОКР», ввиду того, что как уже указывалось выше, сотрудники ФКУ «ЦОКР» подведомственны органу контроля, осуществляли в рассматриваемом случае, предусмотренные уставом обязанности, а выводы, основанные на отчетах не являются обязательными для Управления при реализации контрольного мероприятия. Соответственно оспариваемым решением права и обязанности ФКУ «ЦОКР» не могли быть затронуты.

Из приведённого в статье 270.2 БК РФ определения следует, что представление - это решение государственного органа, имеющее свойства ненормативного акта, которое выносится в порядке реализации контрольно-надзорных (властных) полномочий, за его неисполнение предусмотрена административная ответственность, в связи с чем, все его формулировки и употребление терминов должно подчиняться правилу ясности и определенности, влияющими на исполнимость представления.

Представление должно выноситься в установленном порядке по результатам нарушений, выявленных в ходе контрольных мероприятий, проведённых в отношении объекта контроля, и зафиксированных в акте проверки. Субъект, которому адресовано представление, из его содержания должен четко понимать, что нарушено и какие меры следует предпринять в устранение причин и условий совершения нарушения.

Законность и обоснованность представления связаны с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в установленные сроки. Исполнимость представления следует понимать как наличие реальной возможности у лица, которому оно адресовано, исполнить в указанный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Представление должно выноситься в установленном порядке по результатам нарушений, выявленных в ходе контрольных мероприятий, проведенных в отношении объекта контроля, и зафиксированных в акте проверки. Субъект, которому адресовано представление, из его содержания должен четко понимать, что нарушено и какие меры следует предпринять в устранение причин и условий совершения нарушения.

Учитывая, что фактически в спорном представлении (абзаца 1, 2) на Учреждение возложена обязанность осуществить возврат бюджетных средств в доход федерального бюджета, при отсутствии в бюджетном законодательстве административного механизма возврата указанных средств, отработанных по соответствующим государственным контрактам, при отсутствии в действиях Учреждения признаков нецелевого использования бюджетных средств (что Управление не оспаривает), принимая во внимание срок устранения предполагаемых нарушений (до 01.09.2021), судебная коллегия заключает, что оспариваемое представление не соответствует признакам исполнимости и определенности.

Относительно требования, изложенного в абзаце 3 оспариваемого представления, в отношении нарушений, указанных в пунктах 1, 2, 3, 4 представление изложено в редакции, носящей общие фразы о предлагаемых мерах к устранению нарушений бюджетного законодательства, имеют неясный характер, требующий отдельного разъяснения и понимания.

Вывод суда о неисполнимости оспариваемого представления, которое не содержит в себе указания на то, какие именно действия следует совершить Учреждению в целях устранения выявленного нарушения, с учетом конкретных обстоятельств настоящего спора, связанных с пороками проведенной проверки, суд апелляции также находит обоснованными.

Принимая во внимание совокупность доказательств, свидетельствующих о соответствии закону действий заказчика при строительстве школы, суд первой инстанций пришел к обоснованному выводу о том, что представление является незаконным и нарушает права и законные интересы учреждения, в связи с чем довод подателя жалобы о том, что Учреждением не доказано нарушение его прав оспариваемым представлением, подлежит отклонению.

Нарушение прав и законных интересов учреждения в данном случае выразилось в том, что оспариваемое представление содержит выводы о допущенных Учреждением нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок и бюджетного законодательства, что учитывается при последующих проверках финансово-хозяйственной деятельности учреждения, означает необходимость установления конкретных сотрудников, допустивших нарушения и принятия к ним соответствующих мер.

При этом, как следует из представления, Казначейство обязывает Учреждение сообщить о результатах исполнения представления в письменной форме с приложением копий документов и в установленный срок, а также указывает на то, что невыполнение настоящего представления влечет административную ответственность в соответствии с частью 20 статьи 19.5 КоАП РФ.

Исходя из изложенного, позиция Казначейства относительно того, что Учреждением, в рамках исполнения государственного контракта, не достигнута экономия бюджетных средств, то есть денежные средства использованы в большем объём, не эффективно, не находит своего подтверждения, так как Управлением не доказано отсутствие результата, или возможность достижения лучшего результата, не соблюдение принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, так и превышение объёма выполненных работ объёму, предусмотренному контрактом, а также увеличения сметной стоимости объекта, и другие нарушения, допущенные объектом контроля при исполнении государственных контрактов явившихся объектом проверки УФК по РК.

В свою очередь требование представления о возврате денежных средств в федеральный бюджет, в данном случае не может являться соразмерной мерой принуждения, применяемой за совершение бюджетного нарушения.

Относительно ходатайства Управления о приобщении дополнительных доказательств на стадии апелляционного обжалования решения суда первой инстанции, изложенного в пояснениях от 29.09.2022, судебная коллегия полагает его, не подлежащим удовлетворению, учитывая следующее.

В соответствии с пунктом 29 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 30.06.2020 №12 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" поскольку арбитражный суд апелляционной инстанции на основании статьи 268 АПК РФ повторно рассматривает дело по имеющимся в материалах дела и дополнительно представленным доказательствам, то при решении вопроса о возможности принятия новых доказательств, в том числе приложенных к апелляционной жалобе или отзыву на апелляционную жалобу, он определяет, была ли у лица, представившего доказательства, возможность их представления в суд первой инстанции или заявитель не представил их по независящим от него уважительным причинам. К числу уважительных причин, в частности, относятся: необоснованное отклонение судом первой инстанции ходатайств лиц, участвующих в деле, об истребовании дополнительных доказательств, о назначении экспертизы; наличие в материалах дела протокола, аудиозаписи судебного заседания, оспариваемых лицом, участвующим в деле, в части отсутствия в них сведений о ходатайствах или об иных заявлениях, касающихся оценки доказательств.

Признание доказательства относимым и допустимым само по себе не является основанием для его принятия арбитражным судом апелляционной инстанции.

Между тем, доводов, свидетельствующих о невозможности предоставить указанные доказательства при рассмотрении дела судом первой инстанции, апеллянтом не представлено.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными

Содержание общего правила о бремени доказывания, установленного в статье 65

АПК РФ и для административного органа в частности, определяется действием принципа состязательности в арбитражном процессе. Последствием неисполнения этой юридической обязанности (непредставление доказательств) может стать принятие судебного акта, который не будет соответствовать интересам стороны, не представившей доказательства в полном объеме.При этом судебная коллегия отмечает, что обстоятельство того, что в судебном акте не отражены все имеющиеся в деле доказательства либо доводы участвующих в деле лиц, не свидетельствует об отсутствии их надлежащей судебной оценки и проверки (Определения ВС РФ от 05.07.2016 №306-КГ16-7326, от 06.10.2017 №305-КГ17-13953, от 19.10.2017).

Подводя итог, судебная коллегия приходит к выводу, что все изложенные обстоятельства свидетельствуют о том, что принятое Арбитражным судом Республики Крым решение по настоящему делу является законным и обоснованным, вынесенным с соблюдением норм материального и процессуального права при полном и всестороннем исследовании судом имеющихся в материалах дела доказательств.

Доводы апелляционной жалобы правовых оснований к отмене решения не содержат, основаны на неправильном толковании норм материального права и сводятся по существу к переоценке обстоятельств, правильно установленных судом.

Иных аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих выводы суда, изложенные в решении, и позволяющих изменить или отменить обжалуемый судебный акт, на момент рассмотрения апелляционной жалобы не представлено.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Вопрос о распределении судебных расходов по апелляционной жалобе не рассматривался, поскольку заявитель апелляционной жалобы освобожден от ее уплаты (подпункт 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации).

Руководствуясь статьями 266 - 268, частью 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда Республики Крым от 20 декабря 2021 года по делу №А83-5263/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Республики Крым – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа через арбитражный суд первой инстанции в течение двух месяцев со дня его принятия по правилам, предусмотренным главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий В.Е. Кравченко

Судьи О.Г. Градова

С.Ю. Кузнякова