Гражданский кодекс часть 1

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Омельченко В.А., судей Карева А.Ю., Приваловой А.В., при ведении протокола и его аудиозаписи секретарем судебного заседания Головченко Я.А., с участием представителя от Местной администрации внутригородского муниципального образования города Севастополя – Ленинского муниципального округа – ФИО1 по доверенности от 05.03.2019 № 01, от Департамента городского хозяйства города Севастополя – ФИО2 по доверенности от 25.01.2019 № 15, в отсутствии Федерального государственного казенного учреждения «Крымское территориальное управление имущественных отношений» Министерства обороны Российской Федерации, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного разбирательства,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента городского хозяйства города Севастополя на решение Арбитражного суда города Севастополя от 09 января 2019 года по делу № А84-2719/2018 (судья Архипенко А.М.), принятое по заявлению Местной администрации внутригородского муниципального образования города Севастополя – Ленинского муниципального округа об оспаривании предписания Департамента городского хозяйства города Севастополя, при участии третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Федерального государственного казенного учреждения «Крымское территориальное управление имущественных отношений» Министерства обороны Российской Федерации,

установил:

Местная администрация внутригородского муниципального образования города Севастополя – Ленинского муниципального округа (далее по тексту – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о признании незаконным и отмене предписания Департамента городского хозяйства города Севастополя (далее по тесту – Департамент) от 29.06.2018 № 0721 об устранении выявленных нарушений в сфере благоустройства в части необходимости удаления несанкционированной свалки (шлака) приблизительным объемом 20 куб.м.

Решением Арбитражного суда города Севастополя 09 января 2019 года требования Администрации удовлетворены. Суд признал незаконным и отменил предписание Департамента от 29.06.2018 № 0721 об устранении выявленных нарушений в сфере благоустройства в части удаления несанкционированной свалки (шлака) приблизительным объемом 20 куб.м.

Не согласившись с указанным судебным актом, Департамент подал апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение Арбитражного суда города Севастополя от 09 января 2019 года в полном объеме, принять новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении заявленных требований. В обоснование апелляционной жалобы заявитель ссылается на неправильное применение норм материального права.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, движении дела, о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным судом на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу www.21aas.arbitr.ru в соответствии с порядком, установленным статьей 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представитель Департамента поддержала доводы апелляционной жалобы.

От Администрации в судебном заседании поступил отзыв на апелляционную жалобу, ее представитель возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Законность и обоснованность обжалуемого решения проверены в порядке ст. ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту – АПК РФ). При этом судом апелляционной инстанции не установлены основания для его отмены или изменения, предусмотренные ст. 270 АПК РФ.

Судом установлено и материалами дела подтверждено, что 29.06.2018 главным специалистом-экспертом отдела инспекционной работы Управления контроля городского хозяйства Департамента ФИО3 установлен факт образования несанкционированной свалки в районе дома № 27 по ул. Ленина, что является нарушением пунктов 11.1, 11.4 Правил благоустройства территории города Севастополя (далее – Правила благоустройства), утвержденных постановлением Правительства Севастополя от 03.11.2017 № 844-ПП.

По результатам вышеуказанного мониторинга Департаментом составлен акт обследования территории на предмет соблюдения правил благоустройства от 29.06.2018 и вынесено предписание об устранении выявленных нарушений в сфере благоустройства № 0721 (далее – предписание), которым заявителю предписано устранить нарушения подпунктов 11.1, 11.5 Правил благоустройства, а именно, осуществить удаление отходов с места несанкционированной свалки по адресу: г. Севастополь, в районе дома № 27 по ул. Ленина (44.607570, 33.528094 – координаты свалки № 1 – ТКГ и КГО объемом приблизительно 10 куб.м; 44.607787, 33.527823 – координаты свалки № 2 – шлак объемом приблизительно 20 куб.м). В этом же предписании указано, что его невыполнение влечет ответственность в соответствии с частью 1 статьи 19.5. КоАП РФ.

Полагая, что указанное предписание является незаконным, заявитель в порядке главы 24 АПК РФ обратился в Арбитражный суд города Севастополя с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что Департаментом не обосновано наличие в деятельности заявителя вменяемых ему в вину нарушений пунктов 11.1, 11.5 Правил благоустройства и не доказано наличиенеобходимой для реализации пункта 11.5 Правил благоустройства совокупности условий.

Апелляционная коллегия, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, соглашается с указанными выводами суда первой инстанции исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 и частью 3 статьи 201 АПК РФ, а также разъяснениями, изложенными в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу абзаца второго части 1.1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) организация благоустройства и утверждение правил благоустройства на территориях городов федерального значения в соответствии с настоящим Федеральным законом осуществляются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения.

Постановлением Правительства Севастополя от 03.11.2017 № 844-ПП утверждены Правила благоустройства города Севастополя, которые регламентируют права и обязанности государственных органов, предприятий, учреждений, организаций любых организационно-правовых форм и форм собственности, органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований города Севастополя, граждан в сфере благоустройства и содержания территорий, объектов и элементов благоустройства и определяют требования к благоустройству территорий предприятий, учреждений, организаций и физических лиц.

Благоустройство территорий, не принадлежащих юридическим и физическим лицам либо индивидуальным предпринимателям на праве собственности или ином вещном праве, а также территорий, в отношении которых с юридическими и физическими лицами либо индивидуальными предпринимателями не заключались соответствующие договоры на содержание и благоустройство прилегающих территорий, осуществляют уполномоченные органы исполнительной государственной власти города Севастополя и (или) органы местного самоуправления в городе Севастополе в соответствии с установленными полномочиями и в пределах средств, предусмотренных на эти цели в бюджете города Севастополя (пункт 2.3.7 Правил благоустройства).

Согласно пункту 4.11.3 Правил благоустройства контроль за уборкой территории города Севастополя осуществляет уполномоченный исполнительный орган государственной власти города Севастополя в пределах своей компетенции.

Мероприятия по содержанию объектов благоустройства и элементов благоустройства включают, в том числе, ликвидацию несанкционированных свалок отходов (подпункт «в» пункта 4.11.3 Правил благоустройства).

В соответствии с пунктом 11.1 Правил благоустройства мероприятия по ликвидации несанкционированных свалок отходов осуществляются уполномоченными лицами и включают мероприятия по пресечению возникновения несанкционированных свалок отходов, в случае выявления лиц, осуществляющих организацию несанкционированных свалок отходов, направлению информации о таких лицах в уполномоченный на составление протокола об административном правонарушении орган, обеспечению непосредственной ликвидации несанкционированных свалок отходов.

Пунктом 11.2 Правил благоустройства установлено, что мероприятия по пресечению возникновения несанкционированных свалок отходов включают мероприятия по постоянному мониторингу территории, размещению информационных щитов о незаконности размещения отходов с установкой в случае необходимости и технической возможности средств видеофиксации. Уполномоченные лица обязаны постоянно осуществлять мониторинг территории в целях выявления несанкционированных свалок отходов. Результаты мониторинга должны быть зафиксированы с указанием местоположения несанкционированных свалок отходов, примерной площади, а в случае выявления лица, организовавшего несанкционированную свалку, с указанием о принятых мерах в отношении указанного лица. В местах постоянного образования несанкционированных свалок отходов уполномоченные лица обязаны установить информационные щиты о незаконности размещения отходов с установкой в случае необходимости и технических средств видеофиксации.

Лица, осуществившие организацию несанкционированных свалок отходов, обязаны за свой счет обеспечить уборку и очистку данной территории, а при необходимости - рекультивацию земельного участка (пункт 11.4 Правил благоустройства).

Исходя из пункта 11.5 Правил благоустройства, в случае невозможности установления лиц, осуществивших организацию несанкционированных свалок отходов, удаление отходов и рекультивация территорий несанкционированных свалок отходов производится за счет уполномоченного лица.

Согласно пункту 1 раздела І Положения о Департаменте городского хозяйства города Севастополя (далее – Положение), утвержденного постановлением Правительства Севастополя от 16.09.2016 № 875-ПП, Департамент является исполнительным органом государственной власти города Севастополя, осуществляющим функции, в том числе, по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований законодательства города Севастополя в сфере благоустройства.

В перечень основных задач деятельности Департамента входят, в частности: принятие мер по ликвидации несанкционированных свалок (подпункт 9 пункта 3 раздела І Положения); предупреждение, выявление, пресечение и устранение нарушений требований законодательства города Севастополя в сфере благоустройства (подпункт 29 пункта 3 раздела І Положения).

На основании пункта 2 статьи 1 Закона города Севастополя от 29.12.2016 № 314-ЗС «О наделении органов местного самоуправления в городе Севастополе отдельными государственными полномочиями города Севастополя» (далее – Закон № 314-ЗС) органы местного самоуправления наделены полномочиями по реализации мероприятий по удалению твердых коммунальных отходов, в том числе с мест несанкционированных и бесхозных свалок, и по их транспортировке для утилизации.

При этом полномочиями по контролю за соблюдением требований законодательства города Севастополя в сфере благоустройства, в том числе в форме постоянного мониторинга территории муниципальных образований в целях выявления несанкционированных свалок отходов, органы местного самоуправления в городе Севастополе на основании Закона № 314-ЗС не наделены.

Данный вывод согласуется с требованиями пункта 5 части 2 статьи 5 Закона № 314-ЗС, в силу которого, площадь и виды территорий, подлежащих уборке и санитарной очистке, при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяют уполномоченные органы.

Одновременно, контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий осуществляется Правительством Севастополя и уполномоченными органами, в том числе посредством: проведения проверок деятельности органов местного самоуправления, их должностных лиц и муниципальных служащих по осуществлению органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (далее - проверка); направления обязательных для исполнения органами местного самоуправления, их должностными лицами и муниципальными служащими письменных предписаний об устранении выявленных, в том числе при проведении проверок, нарушений требований федерального законодательства и законодательства города Севастополя по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий в случаях, установленных федеральным законодательством и законодательством города Севастополя (пункт 6 части 2 статьи 5, часть 1, пункты 2, 3 части 2 статьи 8 Закона № 314-ЗС).

В свою очередь, при осуществлении отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления вправе обжаловать в судебном порядке письменные предписания уполномоченных органов об устранении нарушений требований федерального законодательства и законодательства города Севастополя по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий (пункт 4 части 1 статьи 3 Закона № 314-ЗС).

Исходя из требований Закона № 314-ЗС (пункты 5 и 6 части 2 статьи 5), полномочия Департамента по «определению площади и видов территорий, подлежащих уборке и санитарной очистке» и по «направлению обязательных для исполнения письменных предписаний» являются самостоятельными процедурами. При этом условия и порядок «определения площади и видов территорий, подлежащих уборке и санитарной очистке» нормативно никак не урегулированы.

В целях реализации Законов № 131-ФЗ и № 314-ЗС Постановлением Правительства Севастополя от 09.03.2017 № 179-ПП определены уполномоченные исполнительные органы государственной власти города Севастополя при осуществлении органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований города Севастополя отдельных государственных полномочий города Севастополя, в частности, Департамент - в части осуществления органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований города Севастополя отдельных государственных полномочий города Севастополя, указанных в пунктах 1 - 9, 13, 14 статьи 1 Закона № 314-ЗС.

Пунктом 4 указанного Постановления Правительства Севастополя на уполномоченные органы возложена обязанность в срок до 01.04.2017 разработать и принять нормативные правовые акты, определяющие порядок проведения контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Данная правовая норма согласуется с пунктом 3 статьи 2 Закона № 314-ЗС, согласно которому уполномоченные органы в пределах своей компетенции издают нормативные и иные правовые акты по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в случаях, установленных федеральным законодательством и законодательством города Севастополя, и осуществляют контроль за их исполнением.

Как верно установлено судом первой инстанции, специальный нормативный правовой акт, определяющий порядок проведения контроля за осуществлением органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий, Департаментом не разрабатывался и не принимался.

В период возникновения спорных правоотношений действовал Порядок осуществления контроля за соблюдением Правил благоустройства территории города Севастополя (далее – Порядок), утвержденный приказом Департамента от 19.12.2016 № 342-ОД, пунктами 2 и 3 которого установлено, что контроль за соблюдением Правил благоустройства осуществляется должностными лицами, уполномоченными на осуществление контроля в сфере благоустройства, в форме мониторинга территории города Севастополя, фиксации нарушений Правил благоустройства, установленных в ходе такого мониторинга, составления протоколов об административных правонарушениях, выдачи предписаний об устранении нарушений Правил благоустройства, установления факта исполнения или неисполнения предписания и организации мер по привлечению лиц, не исполнивших предписание, к ответственности в установленном порядке. В случае установления в ходе проведения мониторинга территории города Севастополя нарушения Правил благоустройства составляется акт обследования территории на предмет соблюдения правил благоустройства.

В ходе выявления нарушений в сфере государственного контроля в сфере благоустройства Департамент вправе выдавать обязательные для исполнения юридическими лицами, их должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами предписания об устранении выявленных правонарушений (подпункт 4 пункта 1.10.6 Положения о Департаменте).

При этом, исходя из требований действующего законодательства, предписание должно содержать только законные требования, то есть на субъект может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

В рассматриваемом случае, выявленное в деятельности Администрации нарушение в сфере благоустройства выражено в следующем: «допущено образование несанкционированной свалки в районе дома № 27 по ул. Ленина, что является нарушением пунктов 11.1, 11.5 Правил благоустройства». С целью устранения выявленных нарушений Правил благоустройства, оспариваемым предписанием государственный орган возложил на орган местного самоуправления обязанность, в частности, осуществить непосредственное удаление отходов (шлак объемом приблизительно 20 куб.м) с места несанкционированной свалки.

Однако, как верно отмечено судом первой инстанции, в отсутствие у Администрации полномочий по контролю за соблюдением требований законодательства города Севастополя в сфере благоустройства, в том числе в форме постоянного мониторинга соответствующей территории города Севастополя, не усматривается в деятельности заявителя вменяемых ему в вину нарушений пунктов 11.1, 11.5 Правил благоустройства. При этом, сам по себе факт наличия несанкционированной свалки в местах общего пользования является нарушением законодательства города Севастополя в сфере благоустройства. Вместе с тем, в каких конкретно действиях (бездействии) выражена вина Администрации в совершении указанного правонарушения, Департамент надлежащим образом не обосновал.

Сведения о том, что до вынесения Департаментом оспариваемого предписания Администрации было известно о наличии несанкционированной свалки в районе дома № 27 по ул. Ленина и она не предприняла соответствующих мер по ее удалению, отсутствуют.

Судом установлено, что 29.12.2017 между Департаментом и Администрацией заключено Соглашение № 2 о предоставлении субвенции бюджету внутригородского муниципального образования города Севастополя – Ленинского муниципального округа на реализацию отдельных государственных полномочий города Севастополя в соответствии с Законом № 314-ЗС (далее – Соглашение), пунктом 1.4 которого предусмотрено, что субвенция предоставляется, в числе прочего, на оплату мероприятий по удалению твердых коммунальных отходов, в том числе с мест несанкционированных и бесхозных свалок, на территориях Ленинского муниципального округа, согласно Закону города Севастополя от 03.06.2014 №17-ЗС «Об установлении границ и статусе муниципальных образований в городе Севастополе» и по их транспортировке для утилизации.

Таким образом, оспариваемым предписанием на заявителя возложена обязанность удалить несанкционированную свалку отходов горения (шлаков) в районе дома № 27 по ул. Ленина за счет бюджетных средств.

Вместе с тем, как верно отмечено судом первой инстанции, исходя из раздела 11 Правил благоустройства, удаление отходов за счет бюджетных средств возможно только при наличии в совокупности следующих условий: соответствующие территории не принадлежат юридическим и физическим лицам либо индивидуальным предпринимателям на праве собственности или ином вещном праве; невозможно установить лиц, осуществивших организацию несанкционированной свалки.

Апелляционный суд отмечает, что необходимым условием для реализации переданных Администрации государственных полномочий по проведению мероприятий по удалению твердых коммунальных отходов является заключение Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя об отсутствии у третьих лиц правоустанавливающих документов в отношении земельного участка, на котором планируется выполнение соответствующих мероприятий.

В рассматриваемом случае, заключение Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя об отсутствии у третьих лиц вещных прав на земельный участок в районе дома № 27 по ул. Ленина, на территории которого размещены отходы сжигания твердого топлива (шлаков) в объеме 20 куб.м, не выдавалось. Иных доказательств, с помощью которых можно достоверно установить факт размещения выявленных Департаментом шлаков за пределами земельных участков, находящихся в пользовании юридических и физических лиц либо индивидуальных предпринимателей, также отсутствуют.

Кроме того, из материалов дела следует (письма Севастопольской квартирно-эксплуатационной части Минобороны России от 27.07.2018 №332 и от 17.12.2018 №6224), что здание № 27 по ул. Ленина находится на балансе ФГКУ «Крымское ТУИО». Данное здание отапливается от угольной котельной и соответствующие отходы сжигания твердого топлива (шлаки) накапливаются (хранятся) по указанному адресу, в том числе на прилегающей территории общего пользования.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что поскольку Департаментом не обосновано наличие в деятельности заявителя вменяемых ему в вину нарушений пунктов 11.1, 11.5 Правил благоустройства и не доказано наличиенеобходимой для реализации пункта 11.5 Правил благоустройства совокупности условий (территория несанкционированной свалки не принадлежит юридическим и физическим лицам либо индивидуальным предпринимателям на праве собственности или ином вещном праве; невозможно установить лиц, осуществивших организацию несанкционированной свалки), то оспариваемое предписание в части возложения обязанности по удалению несанкционированной свалки (шлака) приблизительным объемом 20 куб.м. является незаконным.

Поскольку материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и всесторонне, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено, оснований для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь ст. 266, ст. 268, п. 1 ст. 269, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение Арбитражного суда города Севастополя от 09 января 2019 года по делу № А84-2719/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента городского хозяйства города Севастополя на решение – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий В.А. Омельченко

Судьи А.Ю. Карев

А.В. Привалова