Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства финансов Российской Федерации (ответчика) в лице управления Федерального казначейства по Республике Алтай (649000, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>) на решение от 10.02.2015 Арбитражного суда Республики Алтай (судья Якшимаева Ф.Ю.) и постановление от 27.04.2015 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Кайгородова М.Ю., Стасюк Т.Е., Ярцев Д.Г.) по делу № А02-2220/2014 по иску администрации муниципального образования «Кош-Агачский район» (649722, Республика Алтай, <...>, ОГРН <***>,
ИНН <***>) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (109097, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>) о взыскании убытков за счет казны Российской Федерации.

Другие лица, участвующие в деле: Министерство финансов Республики Алтай (649000, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>), бюджетное учреждение Республики Алтай «Управление социальной поддержки населения Кош-Агачского района» (649780, Республика Алтай, с. Кош-Агач,
ул. Пограничная, 19, ОГРН <***>, ИНН <***>).

Суд установил:

администрация муниципального образования «Кош-Агачский район»
(далее – администрация МО «Кош-Агачский район») обратилась в Арбитражный суд Республики Алтай с иском, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее – Минфин России) о возмещении за счет казны Российской Федерации 2 089 990 руб. 23 коп. убытков, образовавшихся в связи с обеспечением финансирования льгот педагогическим работникам образовательных учреждений Кош-Агачского района Республики Алтай.

Исковые требования со ссылкой на статьи 16, 1064, 1069, 1071, 1082 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), статью 55 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» (далее – Закон об образовании) мотивированы недофинансированием МО «Кош-Агачский район» со стороны Российской Федерации льгот по уплате коммунальных услуг педагогическим работникам, проживающим в сельской местности.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство финансов Республики Алтай (далее – Минфин республики), бюджетное учреждение Республики Алтай «Управление социальной поддержки населения Кош-Агачского района» (далее – управление социальной поддержки).

Решением от 10.02.2015 Арбитражного суда Республики Алтай, оставленным без изменения постановлением от 27.04.2015 Седьмого арбитражного апелляционного суда, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Минфин России просит отменить вынесенные судебные акты, принять по делу новый судебный акт об отказе в иске.

По мнению подателя жалобы, распоряжение администрации МО «Кош-Агачский район» от 15.02.2012 № 30 о передаче кредиторской задолженности ликвидационной комиссии муниципального учреждения «Управление социального развития» (далее – управление социального развития) не является основанием для правопреемства и перемены лица, которое обязано судебным решением по делу № 2-211/2-011 выплатить компенсацию за использованную электроэнергию, затраченную на освещение занимаемого жилого помещения работников образования (за 2009-2010 годы), приобрести и доставить им недополученное твердое топливо.

Заявитель считает, что поскольку законом не предусмотрено финансирование данных льгот из федерального бюджета непосредственно в местный (бюджет Кош-Агачского района), то надлежащим ответчиком по настоящему делу является Минфин республики.

Полагает, что факт невыделения субвенций из федерального бюджета
в бюджет Республики Алтай и недофинасирование выделенных на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов денежных средств для исполнения обязательств Республики Алтай перед педагогическими работниками, проживающими в сельской местности, документально не подтвержден.

Указывает на отсутствие связи между убытками администрации и действиями (бездействием) Минфина России, которые нарушали бы права истца и повлекли причинение убытков.

В отзыве на кассационную жалобу администрация МО «Кош-Агачский район» возражает против удовлетворения жалобы ввиду несостоятельности содержащихся в жалобе аргументов.

Администрация МО «Кош-Агачский район», Минфин России, Минфин республики, управление социальной поддержки о времени и месте слушания дела извещены, однако своих представителей в судебное заседание не направили, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, проверив в соответствии со статьей 286 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Как установлено судами и следует из материалов дела, решением от 06.06.2011 Кош-Агачского районного суда Республики Алтай по делу № А02-211/2011 удовлетворен иск прокурора Кош-Агачского района Республики Алтай. Суд обязал управление социального развития администрации МО «Кош-Агачский район» выплатить компенсацию за использованную электроэнергию, затраченную на освещение занимаемого жилого помещения работников образования (за 2009-2010 годы), приобрести и доставить им недополученное твердое топливо указанным в решении работникам образования в количестве 90 человек.

Решением от 14.06.2011 Кош-Агачского районного суда Республики Алтай по делу № А02-289/2011 на управление социального развития возложена обязанность выплатить компенсацию за использованную электроэнергию, затраченную на освещение занимаемого жилого помещения работников образования (за 2009-2010 годы), приобрести и доставить им недополученное твердое топливо указанным в решении работникам образования в количестве 50 человек.

Постановлением администрации МО «Кош-Агачский район» от 31.10.2011 № 241 управление социального развития ликвидировано с созданием ликвидационной комиссии.

Распоряжением от 15.02.2012 № 30 администрация МО «Кош-Агачский район» как учредитель управления социального развития по акту сверки приняла на себя его кредиторскую задолженность, в том числе и по исполнению вышеуказанных судебных решений.

Определениями Кош-Агачского районного суда Республики Алтай по делам № А02-211/2011 и № А02-289/2011 произведена замена должника – управления социального развития на МО «Кош-Агачский район».

Во исполнение судебных решений администрация МО «Кош-Агачский район» заключила муниципальные контракты (далее – контракты):

- от 09.02.2013 № 0377300007113000001-0170306-01 с обществом с ограниченной ответственностью «Автотитан» (далее – ООО «Автотитан») на поставку 223,47 т угля на сумму 845 949 руб. (уголь получен по акту
от 26.02.2013 и передан 57 работникам образования во исполнение решения суда от 06.06.2011 по делу № А02-211/2011);

- от 25.02.2013 № 0377300007113000012-0170566-01 с индивидуальным предпринимателем ФИО2 (заготовлены, поставлены 182 034 м³ дров лиственничных на сумму 262 128 руб. 96 коп. и переданы 106 работникам образования во исполнение решений суда от 06.06.2011 по делу
№ А02-211/2011 и от 14.06.2011 по делу № А02-289/2011);

- с ООО «Автотитан» от 20.01.2014 № 0377300007113000234 на поставку 241 т угля на сумму 438 620 руб. и № 0377300007113000235 на перевозку 241 т угля с г. Бийска до с. Кош-Агач на сумму 473 000 руб. (уголь передан 49 работникам образования во исполнение решения от 14.06.2011 по делу № 02-289/2011).

Решением от 13.08.2013 Арбитражного суда Республики Алтай по делу № А02-1216/2013 с администрации МО «Кош-Агачский район» в пользу ООО «Автотитан» взыскано 845 949 руб. задолженности и 31 173 руб. 22 коп. неустойки по контракту от 09.02.2013 № 037700007111000113-0170506-01, а также 19 942 руб. 24 коп. расходов по государственной пошлине.

Решением от 03.02.2014 Арбитражного суда Республики Алтай по делу № А02-2131/20130 с администрации МО «Кош-Агачский район» в пользу индивидуального предпринимателя ФИО2 взыскано 262 128 руб. 96 коп. задолженности по контракту от 25.02.2013 № 03773000012-0170506-01, 14 176 руб. 81 коп. процентов за пользование чужими денежными средствами и 5 000 руб. представительских расходов.

Платежным поручением от 04.04.2014 № 78812 администрация МО «Кош-Агачский район» за поставку дров перечислила предпринимателю ФИО2 денежные средства в сумме 262 128 руб. 96 коп. по контракту от 25.02.2013 № 0377300007113000012-0170566-01, а платежными поручениями от 07.03.2014 № 16607, от 27.03.2014 № 57113 и от 11.09.2014 № 425765 на общую сумму 1 318 949 руб. перечислила денежные средства ООО «Автотитан» за поставленный уголь и его транспортировку по контракту от 20.01.2014 № 0377300007113000234, а также по решению судов.

Долг по контракту от 20.01.2014 № 0377300007113000234 на сумму 438 620 руб. погашен администрацией МО «Кош-Агачский район» только после вынесения решения судом первой инстанции по платежному поручению от 18.02.2015 № 787629.

Кроме того, по делу № А02-1216/2013 администрация МО «Кош-Агачский район» уплатила ООО «Автотитан» неустойку в размере 31 173 руб. 22 коп. и расходы на уплату государственной пошлины в сумме 19 942 руб. 24 коп., а предпринимателю ФИО2 уплатила неустойку в размере 14 176 руб. 81 коп. и возместила расходы на уплату услуг представителя в сумме 5 000 руб.

Таким образом, общая сумма затрат администрации МО «Кош-Агачский район» из муниципального бюджета, связанная с приобретением топлива работникам образования, проживающим на территории Кош-Агачского района Республики Алтай, составила 2 089 990 руб. 23 коп.

Полагая, что данная сумма является убытками истца, и подлежит взысканию с Российской Федерации за счет казны, администрация МО «Кош-Агачский район» обратилась в суд с настоящим иском.

Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что Российская Федерация не исполнила в полном объеме возложенную на нее обязанность по финансированию льгот, предусмотренных Законом об образовании.

Выводы судов отвечают установленным по делу фактическим обстоятельствам и применимому к спорным правоотношениям законодательству.

Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием. В случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы (статьи 16, 1069, 1071 ГК РФ).

В пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (далее – постановление Пленума ВАС № 23) разъяснено, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005) (далее – БК РФ), статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 184-ФЗ), разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

В силу пункта 18 постановления Пленума ВАС № 23 при применении статьи 72 Конституции Российской Федерации, абзаца шестого пункта 1 статьи 85 БК РФ (в редакции, действовавшей до 01.01.2005), пункта 2 статьи 26.3 Закона № 184-ФЗ судам необходимо исходить из того, что отнесение вопросов социальной защиты, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации означает право субъекта Российской Федерации установить меры социальной поддержки дополнительно к мерам, предусмотренным федеральным законодательством, с принятием обязательств по их финансированию за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Положения БК РФ о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

В соответствии с абзацем 3 пункта 5 статьи 55 Закона об образовании (в редакции, подлежащей применению к рассматриваемому периоду) педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 122-ФЗ) вышеуказанная норма права дополнена положением о том, что размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанной меры социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 2 Федерального закона от 06.05.2003 № 52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» (далее – Закон № 52-ФЗ) размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абзацем 3 пункта 5 статьи 55 Закона об образовании, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Исходя из положений статьи 84 БК РФ, финансирование рассматриваемых льгот относится к расходным обязательствам Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 85 БК РФ предусмотрено, что расходные обязательства субъектов Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и по предметам совместного ведения.

Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, которые осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) перечислены в пункте 2 статьи 26.3 Закона № 184-ФЗ. Между тем полномочия по финансированию из средств бюджета субъекта Российской Федерации мер социальной поддержки по оплате за жилое помещение, коммунальные услуги педагогическим работникам в вышеуказанный исчерпывающий перечень не включены.

В соответствии с пунктом 4 статьи 26.3 Закона № 184-ФЗ перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и (или) дополнений в пункт 2 настоящей статьи или в порядке, предусмотренном пунктом 5 настоящей статьи.

На основании пункта 7 статьи 26.3 Закона № 184-ФЗ полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные пунктом 2 названной статьи, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами. Финансовое обеспечение реализации указанных отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

Законом Республики Алтай от 07.07.2008 № 78-РЗ «О размерах, условиях и порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением бесплатной жилой площади, с отоплением и освещением педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности Республики Алтай» (далее – Закон Республики Алтай от 07.07.2008 № 78-РЗ) в целях формирования межбюджетных отношений установлены размеры, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением бесплатной жилой площади, с отоплением и освещением педагогическим работникам, проживающим в сельской местности Республики Алтай и работающим в государственных или муниципальных учреждениях образования, культуры, искусства, здравоохранения, социальной защиты, расположенных в сельской местности.

В статье 4 названного Закона закреплено, что финансовое обеспечение расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки названным лицам осуществляется за счет средств республиканского бюджета Республики Алтай с учетом средств, выделяемых из федерального бюджета на указанные цели.

Таким образом, финансирование расходов по оплате жилищно-коммунальных услуг педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности в спорный период, является, как верно отмечено судами, расходным обязательством Российской Федерации. Возложение Российской Федерацией обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций. При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Данный вывод соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 08.02.2007 № 322-О-П, в котором указано, что норма абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона об образовании (в редакции Закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ) не привнесла каких-либо изменений в порядок реализации закрепленной в ней меры социальной поддержки, предусмотренной для педагогических работников образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), и, по сути, воспроизвела правовое регулирование, содержащееся в Законе № 52-ФЗ. Российская Федерация, как следует из названных нормативных правовых актов, не устранялась до 01.01.2005 и не устраняется после этой даты, когда вступил в силу Закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ, от обязанности по финансовому обеспечению предоставления установленного абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона об образовании уровня мер социальной поддержки.

В связи с изложенным не принимается довод заявителя о том, что финансирование льгот по оплате коммунальных услуг педагогическим работникам МО «Кош-Агачский район» осуществляется только из бюджета Республики Алтай.

Поскольку истец представил в материалы дела доказательства недофинансирования льгот по обеспечению педагогических работников твердым топливом в 2009-2010 годах, суды, руководствуясь статьями 16, 1069, 1071 ГК РФ, установив, чтоиз муниципального бюджета было затрачено 1 651 370 руб. 23 коп., на момент рассмотрения в суде первой инстанции подлежали оплате также обязательства на сумму 438 620 руб. (оплачены администрацией в ходе рассмотрения дела в апелляционном суде), пришли к обоснованному выводу о наличии в связи с этим у администрации убытков на сумму 2 089 990 руб. 23 коп., которые правомерно признали подлежащими взысканию за счет казны Российской Федерации и удовлетворили заявленные требования.

Довод подателя жалобы со ссылкой на Федеральный закон от 02.12.2009 № 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов», пункт 31.6 приложения 19 к Закону Республики Алтай от 25.12.2009 № 90-РЗ «О республиканском бюджете Республики Алтай на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» об исполнении органом исполнительной власти Российской Федерации обязательств по обеспечению МО «Кош-Агачский район» денежными средствами из федерального бюджета в целях компенсации расходов местного бюджета на оплату коммунальных услуг педагогических работников, отклоняется.

Фактическое поступление денежных средств из федерального бюджета на финансирование льгот педагогическим работникам в требуемом объеме ответчиком, как установлено судами, не доказано.

Кроме того, в период с 2003 года ежегодно принимались соответствующие Федеральные законы «О Федеральном бюджете» на 2004 год, 2005 год, 2006 год, 2007 год, 2008-2010 годы, порядок исполнения которых должен был определяться издаваемыми постановлениями Правительства Российской Федерации. Однако ни Федеральными законами, ни постановлениями Правительства Российской Федерации, в том числе постановлением Правительства от 27.06.2003 № 377 «Об утверждении правил предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности», субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам на оплату жилищно-коммунальных услуг граждан, пользующихся льготами, предоставленными абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона об образовании, не предусматривались.

Не принимается во внимание суда кассационной инстанции и аргумент заявителя об отсутствии правопреемства у управления социальной поддержки, так как правопреемство произведено судом общей юрисдикции, определения которого вступили в законную силу.

Доводы кассационной жалобы в целом направлены на переоценку установленных судами первой и апелляционной инстанций обстоятельств и имеющихся в деле доказательств, что к полномочиям суда кассационной инстанции не относится (глава 35 АПК РФ).

Учитывая, что неправильного применения норм материального права и нарушений норм процессуального права судами не допущено, то основания для удовлетворения кассационной жалобы и отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 10.02.2015 Арбитражного суда Республики Алтай
и постановление от 27.04.2015 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А02-2220/2014 оставить без изменения, кассационную
жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья С.И. ФИО3

Судьи В.В. Сирина

С.Н. Тамашакин