Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в проведенном с использованием системы веб-конференции судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области

на решение от 07.06.2022, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 31.08.2022

по делу № А04-5143/2020 Арбитражного суда Амурской области

по заявлению индивидуального предпринимателя ФИО1 (ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Амурской области (ОГРН <***>, ИНН <***>, адрес: 675000, Амурская обл.,

г. Благовещенск, ул. Амурская, д. 150)
о признании недействительным решения

[A1] УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель ФИО1 (далее – предприниматель, заявитель) обратился в Арбитражный суд Амурской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Амурской области (далее - управление, антимонопольный орган) о признании недействительным решения от 09.06.2020 № 06-490.

Решением суда от 07.06.2022, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 31.08.2022, требования удовлетворены: решение управления от 09.06.2020 признано незаконным, антимонопольный орган обязан повторно рассмотреть заявление предпринимателя от 26.05.2020.

Управление, не согласившись с принятыми судебными актами, обратилось в Арбитражный суд Дальневосточного округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить в связи с неправильным применением судами норм материального права и процессуального права и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Управление в жалобе и его представитель в онлайн судебном заседании суда округа настаивали, что надлежащим образом и в установленном порядке по правилам статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон) рассмотрели жалобу заявителя на предмет соответствия процедуры закупки постановлению Администрации

г. Благовещенска от 26.02.2020 № 638 «Об утверждении Положения о проведении конкурса на права размещения нестационарных торговых объектов (передвижных киосков) на набережной реки Амур (улица Краснофлотская города Благовещенска» (далее – Постановление № 638).И поскольку данный нормативный акт на дату проведения закупки Благовещенским городским судом в рамках дела № 2а-1955/2021 недействующим признан не был, то администрация и, соответственно, управление могло его применять. При этом применение или не применение этого акта к спорной ситуации повлиять на права заявителя не могло, так как он не стал победителем конкурса исключительно из-за предложения в заявке наименьшей цены договора. И поскольку условия проведения конкурса были применены равным образом ко всем участникам, то нарушения статьи 17 Закона администрацией не допущено, в связи с чем, решение управления законно и обоснованно.

[A2] Предприниматель отзыв не представил, извещенный в установленном порядке о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, явку представителей не обеспечил, что в силу части 3 статьи 284 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке и пределах статей 284, 286 АПК РФ правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и соблюдение норм процессуального права, суд кассационной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для её удовлетворения.

Как установлено судами и следует из материалов дела 30.04.2020 в газете «Благовещенск» и на официальном сайте Администрации города Благовещенска размещено извещение «о проведении конкурса на право размещения нестационарных торговых объектов (передвижных киосков) на набережной реки Амур (ул. Краснофлотская)», согласно которому правом размещения торговых нестационарных объектов и осуществления в них торговли на набережной реки Амур города Благовещенска наделяются юридические и физические лица, принявшие участие в конкурсе и признанные его победителем. Договор на размещение нестационарного торгового объекта (передвижного киоска) с победителем конкурса заключается на срок 5 лет

Согласно извещению заявки на участие в конкурсе принимаются с 12 по 22 мая 2020 года ежедневно в рабочие дни с 10.00 до 13.00, с 14.00 до 18.00. Вскрытие конвертов с заявками на участие в конкурсе и принятие решения о допуске заявителя к участию в конкурсе осуществляется

Также указано, что при определении победителей конкурса оцениваются предложения участников конкурса по следующим критериям: организация работы нестационарного объекта; размер ежегодной платы за право размещения нестационарного торгового объекта. Оценка участников конкурса производится по 5 - балльной системе по каждому критерию; по каждому лоту победителем признается участник, получивший наибольшее количество баллов. По результатам конкурса с победителем в течение 10 дней со дня проведения конкурса заключается договор по установленной форме.

На официальном сайте администрации размещена документация о конкурсе: лоты курса; план размещения НТО; эскизный проект НТО («классический», «современный»); положение о проведении конкурса; форма заявления на участие в конкурсе и договор.

[A3] Предприниматель 22.05.2020 подал заявление для участия в конкурсе по лоту № 24А - размещение передвижного киоска по адресному ориентиру: «Краснофлотская (между Пионерской и Островского)» площадью 6 кв. м, специализация: поп-корн, мороженое, безалкогольные напитки, с установленным администрацией начальным размер ежегодной платы за размещение - 6 274 руб.

В этот же день 26.05.2020 предприниматель направил изменения в заявку, которые не приняты ввиду нарушения установленных для таких действий сроков.

Предприниматель обратился в антимонопольный орган с жалобой на действия организатора торгов при проведении конкурса, что выразилось в несоответствии примененного Положения о проведении конкурса, утвержденного Постановлением № 638 пункту 3 «Правил проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества», утвержденных Приказом ФАС России 10.02.2010 № 67 (далее – Правила

Также предприниматель указал на несоответствие некоторых пунктов Положения о проведении конкурса пунктам 19, 24, 29, 31 Правил № 67; об отсутствии в конкурсной документации сведений, предусмотренных подпунктами 3, 5, 10, 11, 16, 17 пункта 40 Правил; о нарушении положения пунктов 56, 64, 67, 77, 77.1, 78, 79, 81, 82 Правил; нарушении пункта 2 статьи 448 ГК РФ (отсутствие сведений о том: является ли конкурс открытым либо закрытым; о существующем обременении мест размещения нестационарных

[A4] торговых объектов; о порядке проведения торгов); пункта 3 статьи 448

ГК РФ (об оформлении участия в торгах, об определении лица, выигравшего торги; об условиях договора, заключаемого по результатам торгов и сведений, указанных в пункте 31 Правил № 67).

Кроме того, предприниматель просил признать Положение о проведении конкурса и отказ в допуске к участию (присутствию) при подведении итогов конкурса незаконным, противоречащим пункту 61 Правил № 67; признать незаконным проведение конкурса и отменить; выдать организатору торгов предписание об отмене Положения о проведении конкурса.

Антимонопольный орган по результатам рассмотрения жалобы вынес решение от 04.06.2020 о признании жалобы ИП ФИО1 необоснованной.

Предприниматель, не согласившись с решением управления, обратился с соответствующим заявлением в арбитражный суд, который признал некоторые выводы управления необоснованными, нарушающими права заявителя, а доводы заявителя заслуживающими внимания, в связи с чем, требования удовлетворил.

Выводы суда первой инстанции поддержаны апелляционным судом.

Суд округа соглашается с судами, учитывая следующее.

В соответствии с пунктом 15 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) создание условий для обеспечения жителей муниципального, городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания относится к вопросам местного значения муниципального, городского округа.

Подпунктом 6 пункта 1 статьи 39.33. Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.

[A5] В силу пункта 1 статьи 39.36. ЗК РФ размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее - Закон № 381-ФЗ, Закон о торговле), который согласно статье 1 регулирует отношения, возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности, а также отношения, возникающие между хозяйствующими субъектами при осуществлении ими торговой деятельности.

Согласно пункту 3 данной статьи виды объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичного сервитута (за исключением объектов, указанных в пунктах 1 и 2 настоящей статьи), устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Порядок и условия размещения указанных объектов устанавливаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 16 Закона о торговле государственный контроль (надзор) за соблюдением правил и требований, предусмотренных статьями 9, 13 - 15 настоящего Федерального закона, осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, и его территориальными органами с правом выдачи соответствующих предписаний в порядке и пределах полномочий, которые установлены антимонопольным законодательством Российской Федерации.

Согласно части 3 данной статьи федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, и его территориальные органы при выявлении нарушений требований, предусмотренных статьями 9, 13 - 15 настоящего Федерального закона, принимают меры в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В пункте 45 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» (далее – Постановление Пленума № 2) разъяснено, что при возникновении споров, разрешение

[A6] которых требует оценки соблюдения антимонопольными органами установленной компетенции и порядка реализации полномочий, судам необходимо принимать во внимание, при выполнении каких функций и во исполнение каких требований законодательства антимонопольным органом приняты соответствующие акты.

Так, рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства, по общему правилу, осуществляется антимонопольным органом в соответствии с главой 9 Закона о защите конкуренции. Иной порядок рассмотрения дел может быть прямо предусмотрен законом.

Если иное не установлено законодательством, то определенные Законом о защите конкуренции формы и порядок реализации функций антимонопольного органа подлежат применению в случае нарушения соответствующими лицами специальных антимонопольных требований и запретов, которые содержатся в иных федеральных законах. В частности, на основании части 2 статьи 16 Закона о торговле установленные правила реализации антимонопольными органами своих полномочий применяются при выявлении нарушений (признаков нарушений), указанных в статьях 9, 13 - 15 Закона о торговле.

В тех случаях, когда Федеральная антимонопольная служба и ее территориальные органы реализуют контрольно-надзорные функции в иных сферах правового регулирования, правила реализации полномочий, установленные Законом о защите конкуренции, не применяются, если иное прямо не предусмотрено законодательством. Например, порядок рассмотрения дел, предусмотренный главой 9 Закона о защите конкуренции, не применяется при нарушении положений Закона о контрактной системе и Закона о закупках за исключением случаев, когда имеются признаки нарушения статьи 17 Закона о защите конкуренции. Иное прямо предусмотрено в отношении жалоб участников закупки на действия (бездействие) заказчика при проведении по правилам Закона о закупках конкурентных закупок, которые в силу статьи 18.1 Закона о защите конкуренции подлежат рассмотрению в установленном данной нормой порядке, но по основаниям, установленным частью 10 статьи 3 Закона о закупках.

Несоблюдение определенного законом порядка реализации полномочий антимонопольным органом может являться основанием для признания недействительными соответствующих актов антимонопольного органа, если это привело или могло привести к нарушению прав и законных интересов соответствующего лица».

[A7] Таким образом, антимонопольным органам следует осуществлять предоставленные им полномочия сообразно Закону и приведенным разъяснениям.

В рассматриваемом случае, антимонопольный орган вынес решение по жалобе предпринимателя, принявшего участие в конкурсной процедуре на право размещения НТО на территории муниципального образования с последующим заключением соответствующего договора.

Предприниматель в жалобе в адрес антимонопольного органа утверждал о нарушении организатором конкурса положений законодательства и его прав при проведении конкурса, нарушении процедуры допуска и оценки, необоснованном отклонении его заявления участника; а также несоответствии примененного в конкурсной процедуре Положения о проведении конкурса требованиям статьи 17.1 Закона

№ 135-ФЗ, ГК РФ о правилах организации торгов, Правилам № 67.

В развитие приведенных положений Закона № 131-ФЗ и ЗК РФ в данном случае органом местного самоуправления принято Положение о проведении конкурса на размещение НТО, утвержденное Постановлением

№ 638.

В главе 3 Закона № 381-ФЗ установлены антимонопольные требования к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности и конкретные составы нарушений закона названными органами.

Согласно пункту 4.2 части 1 статьи 23 Закона антимонопольные органы наделены полномочиями по рассмотрению жалоб на нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов.

Порядок рассмотрения указанных жалоб установлен статьей 18.1 Закона о защите конкуренции. Приведенные нормы регламентируют порядок действий антимонопольного органа при рассмотрении жалоб участников торгов, но не определяют основания антимонопольного контроля за торгами.

Вместе с тем по смыслу взаимосвязанных положений части 1 статьи 1, частей 1 и 4 статьи 17, части 5 статьи 18 Закона антимонопольный контроль допускается в отношении процедур, обязательность проведения которых прямо предусмотрена законом и введена в целях предупреждения и пресечения монополистической деятельности, формирования конкурентного товарного рынка, создания условий его эффективного функционирования, о чем указано в пункте 37 Постановления Пленума № 2.

[A8] Анализ приведенных положений законодательства и разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации позволили судам сделать вывод о том, что антимонопольный контроль за торгами, в том числе контроль за соблюдением процедуры торгов, ограничен случаями, когда результаты проведения определенных торгов способны оказать влияние на состояние конкуренции на соответствующих товарных рынках.

Таким образом, судам при рассмотрении настоящего дела следовало установить: во исполнение каких функций и требований законодательства антимонопольным органом были сделаны выводы по жалобе заявителя и принято оспариваемое решение, и по каким правилам разрешения жалоб и надлежащим ли образом эти полномочия реализованы.

Пунктом 1 части 1 статьи 18.1 Закона определено, что в соответствии с правилами настоящей статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Согласно части 2 данной статьи действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах, а в случае, если такое обжалование связано с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, также иным лицом (заявителем), права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов; акты и (или) действия (бездействие) уполномоченного органа и (или) организации, осуществляющей эксплуатацию сетей, могут быть обжалованы юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, права или законные интересы которых, по их мнению, нарушены в результате осуществления в отношении таких лиц процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, либо предъявления требования осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства.

[A9] Обжалование действий (бездействия) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии в антимонопольный орган в порядке, установленном настоящей статьей, допускается не позднее десяти дней со дня подведения итогов торгов либо в случае, если предусмотрено размещение результатов торгов на сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», со дня такого размещения, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом (часть 4 статьи 18.1 Закона).

В главе 9 Закона, а именно в части 1 статьи 39 указано, что антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания.

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 2 этой статьи основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является, в том числе: заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства (далее - заявление); обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства.

В данном случае суды установили, что жалоба была принята к рассмотрению управлением в порядке статьи 18.1 Закона и признана необоснованной. При этом управлением решено передать материалы должностному лицу антимонопольного органа для рассмотрения вопроса о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Суды отметили, что вступившим в законную силу у решением Благовещенского городского суда Амурской области по делу № 2а-1955/2021 от 22.09.2021 постановление Администрации г. Благовещенска от 26.02.2020 № 638 «Об утверждении Положения о проведении конкурса на право размещения нестационарных торговых объектов (киосков) на набережной реки Амур (ул. Краснофлотская) г. Благовещенска», применённое антимонопольным органом, было признано недействующим по пунктам, которые, по утверждению заявителя по настоящему делу, привели к нарушению проведения процедуры спорного конкурса, в частности:

- в той части, в которой положения пунктов 1.5, 3.1, 4.1 применяются без указания в них сведений о времени вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и времени проведения конкурса;

- указания в пункте 2.1 об участии в конкурсе лиц, не имеющих неисполненную обязанности по уплате налогов, сборов, пени, подлежащих уплате в соответствии с законодательством РФ;

[A10] - пункта 2.2 в части указания в приложении к заявлению справки налогового органа об отсутствии задолженности по уплате налогов, сборов и других обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы РФ, полученной не ранее чем за 1 месяц до дня подачи заявки;

- подпункта 2 пункта 3.5, с момента вступления решения суда в законную силу.

Как следует из приведенных нормоположений проверка соблюдения законодательства в отношении процедур, обязательность проведения которых прямо предусмотрена законом и введена в целях предупреждения и пресечения монополистической деятельности, формирования конкурентного товарного рынка, создания условий его эффективного функционирования, прямо предусмотрена положениями статьи 18.1 Закона, следовательно, относится к сфере антимонопольного контроля

В связи с чем, при таких обстоятельствах суды признали, что в спорной ситуации, отказывая предпринимателю в удовлетворении жалобы по правилам статьи 18.1 Закона, управление надлежащим образом свои полномочия не реализовало, поскольку фактически доводы заявителя о нарушении процедуры проведения конкурса в связи с несоответствием её организации по правилам утвержденного Постановлением № 638 Положения не проверило. Между тем, тем содержание этого Положения, и как следствие действия конкурсной комиссии, отклонившей заявление предпринимателя, по утверждению заявителя-участника процедуры не соответствовали требованиям законодательства, и нарушили его права.

При этом, по верному замечанию суда первой инстанции, более позднее признание нормативного акта недействующим, не отменяет обязанности антимонопольного органа провести проверку доводов жалобы о действиях организатора при проведении конкурса надлежащим образом, чего в настоящем случае, как установили суды, сделано не было.

Вместе с этим, суды правомерно признали доводы заявителя о неприменении к спорным отношениям положений статьи 17.1 Закона несостоятельными, поскольку конкурс на право размещения НТО на территории муниципального образования не предполагает переход прав в отношении муниципального или государственного имущества, а также земельного участка, в пределах которого согласно схеме будет размещен НТО.

Таким образом, выводы судов о ненадлежащем рассмотрении управлением доводов заявителя по правилам статьи 18.1 Закона, о незаконности решения антимонопольного органа и об обязании восстановить права и интересы заявителя путем повторного рассмотрения его жалобы обоснованы, соответствуют материалам дела.

[A11] Учитывая, что дело рассмотрено полно и всесторонне, выводы судов основаны на имеющихся в материалах дела доказательствах и соответствуют фактическим обстоятельствам дела, неправильного применения норм материального права и положений действующего процессуального законодательства не допущено, у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы.

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 07.06.2022, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 31.08.2022 по делу № А04-5143/2020 Арбитражного суда Амурской области оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской

Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья И.М. Луговая

Судьи А.И. Михайлова

Т.Н. Никитина