Постановление № А05-8676/17 от 02.11.2017 АС Архангельской области

Резолютивная часть постановления объявлена ноября 2017 года .

В полном объёме постановление изготовлено ноября 2017 года .

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Докшиной А.Ю. и Потеевой А.В.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Тихомировым Д.Н.,

при участии от заявителя ФИО1 по доверенности от 27.10.2017                      № 8-242-2017,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу прокуратуры Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 30 августа 2017 года по делу № А05-8676/2017 (судья Панфилова Н.Ю.),

у с т а н о в и л:

прокуратура Архангельской области (ОГРН <***>, ИНН <***>; место нахождения: 163002, <...>; далее – прокуратура) обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), о признании незаконным бездействия Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области (ОГРН <***>, ИНН <***>; место нахождения: 163000, <...>; далее – управление, УФАС, антимонопольный орган) по невыдаче министерству имущественных отношений Архангельской области предупреждения об устранении причин и условий, способствовавших возникновению нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения путем внесения изменений в устав государственного унитарного предприятия «Фонд имущества и инвестиций» и исключения из перечня видов его деятельности пунктов 2.2.1, 2.2.17, осуществления их для достижения целей увеличения инвестиционной привлекательности имущественного комплекса Архангельской области и вовлечения в хозяйственный оборот имущества, находящегося в государственной собственности Архангельской области (в том числе имущества, приватизация которого запрещена).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены министерство имущественных отношений Архангельской области (далее – министерство), государственное унитарное предприятие Архангельской области «Фонд имущества и инвестиций» (далее – фонд, предприятие).

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 30 августа 2017 года по делу № А05-8676/2017 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Прокуратура с судебным актом не согласилась и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. В обоснование жалобы указывает на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права. Полагает, что в рассматриваемом случае министерством коммерческому предприятию пунктами  2.2.1, 2.2.17 устава делегированы функции в сфере управления  и распоряжения государственным имуществом  Архангельской области, что свидетельствует о нарушении министерством части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее -  Закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции). В связи с этим является ошибочным вывод суда об отсутствии у УФАС оснований для вынесения министерству предупреждения в порядке статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ.

УФАС и фонд в отзывах на жалобу с изложенными в ней доводами не согласились, просят решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Министерство отзыв на апелляционную жалобу не представило.

Ответчик и третьи лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 АПК РФ.

Заслушав объяснения представителя ответчика, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, по результатам проведенной совместной проверки прокуратуры и  контрольно-счетной палатой Архангельской области по вопросам  исполнения предприятием законодательства о собственности, в том числе при передаче ему государственного имущества в хозяйственное ведение и  распоряжения им, прокуратурой материалы этой проверки направлены в антимонопольный орган в связи с выводом о наличии в деянии министерства  нарушения части  1 статьи  15 Закона о защите конкуренции при утверждении устава фонда и фактической передачей ему своих государственных  функций (полномочий).

Рассмотрев полученные материалы, управление вынесло в адрес министерства предупреждение от 03.05.2017 об устранении в срок до 24.07.2017причин и условий, способствовавших возникновению нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения, а именно предписано внести изменения в устав предприятия, исключив такие виды деятельности, предусмотренные пунктами 2.2.3, 2.2.4 устава, как  «выявление неиспользуемого имущества, находящегося в собственности Архангельской области, а также имущества Архангельской области, находящегося в пользовании без надлежащих правовых оснований (в том числе путем проведения инвентаризации имущества Архангельской области), «организация работ по оформлению необходимой документации на имущество, находящееся в собственности Архангельской области».

Мотивированное решение об отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства, в том числе и в части положений пунктов 2.2.1, 2.2.17 устава, направлено заявителю письмом от 04.05.2017 № 05-10/1977.

Не согласившись с указанным решением УФАС в части отсутствия признаков нарушения статьи 15 Закона № 135-ФЗ по включению в устав предприятия пункта  2.2.1 «сдача имущества в аренду в установленном законом порядке» и  пункта 2.2.17  «реализация имущества (движимого и недвижимого) посредством торгов, прямой продажи, аукционов, в том числе по интернету, в том числе поагентским и другим посредническим договорам» и полагая  незаконным его  бездействие  по невыдаче министерству предупреждения об устранении причин и условий, способствовавших возникновению нарушения путем исключения из перечня видов деятельности  предприятия пунктов 2.2.1, 2.2.17 Устава, прокуратура обратилась в арбитражный  суд.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Исходя из части 2 статьи 201 АПК РФ обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: во-первых, несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а, во-вторых, нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе по недопущению, ограничению, устранению конкуренции органами государственной власти субъектов Российской Федерации, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями определяет Закон № 135-ФЗ.

Принимаемые федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а также совершаемые действия (бездействие) должны быть направлены на реализацию этих положений Закона № 135-ФЗ.

В соответствии с частью 3 статьи 15 указанного Закона запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, за исключением случаев, установленных  федеральным  законодательством.

Статьей 39.1 Закона о конкуренции предусмотрено, что в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение) (часть 1).

Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается (часть 2).

Согласно требованиям частей 4, 5 и 6 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ предупреждение должно содержать: выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения. Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. Срок выполнения предупреждения должен составлять не менее чем десять дней. По мотивированному ходатайству лица, которому выдано предупреждение, и при наличии достаточных оснований полагать, что в установленный срок предупреждение не может быть выполнено, указанный срок может быть продлен антимонопольным органом. Антимонопольный орган должен быть уведомлен о выполнении предупреждения в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его выполнения.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 № 18403/13 по делу № А43-26473/2012 разъяснено, что судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Прокуратура полагает незаконным бездействие УФАС в невыдаче  предупреждения министерству  о внесении изменений в устав предприятия с целью исключения из него  его  видов деятельности предприятия,   указанных в пунктах 2.2.1, 2.2.17 устава.

Пунктом 1 статьи 2  Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее – Закон № 161-ФЗ) унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию.

В силу пункта 2 статьи 18 Закона № 161-ФЗ государственное или муниципальное предприятие не вправе продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом без согласия собственника имущества государственного или муниципального предприятия.

Предприятие создано 11.03.2011 на основании распоряжения Правительства Архангельской области от 18.01.2011 № 12-рп (одновременно ликвидировано ГАУ АО «Фонд имущества и инвестиций»), последняя редакция устава утверждена распоряжением министерства от 05.12.2011 № 1488-рм.

Согласно уставу предприятие является коммерческой организацией, самостоятельно осуществляющей свою деятельность на основе имущества, переданного предприятию учредителем при его создании, а также имущества, приобретенного предприятием в процессе своей деятельности. Организационно-правовая форма фонда - унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения.

Права собственника от имени области осуществляют Правительство Архангельской области, министерство имущественных отношений Архангельской области (учредитель Фонда).

На основании пункта 2.1 устава фонд создан в целях удовлетворения общественных потребностей  в результатах его деятельности и получения прибыли, увеличения  инвестиционной привлекательности  имущественного комплекса Архангельской области путем использования и вовлечения в хозяйственный оборот  имущества, находящегося в государственной собственности Архангельской области.

Уставом определено, что предприятие осуществляет в установленном законодательством порядке, в том числе  такие виды деятельности, как  сдача имущества в аренду в установленном порядке (пункт 2.2.1) и реализация имущества (движимого и недвижимого) посредством торгов, прямой продажи, аукционов, в том числе по интернету, в том числе по агентским и другим посредническим договорам (пункт 2.2.17).

Согласно пункту 1 Положения о министерстве имущественных отношений, утвержденного постановлением Правительства Архангельской области от 05.04.2011 № 99-пп,  министерство является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Архангельской области, осуществляющим функции в сфере управления и распоряжения государственным имуществом Архангельской области, земельными участками, находящимися в государственной собственности Архангельской области, и иными земельными участками, право распоряжения которыми предоставлено Архангельской области.

В сфере своего ведения министерство осуществляет следующие полномочия: осуществление приватизации государственного имущества в соответствии с законодательством о приватизации, в том числе: принятие решений об условиях приватизации государственного имущества в соответствии с прогнозным планом приватизации государственного имущества, за исключением принятия решений о внесении государственного имущества в качестве вклада в уставные капиталы акционерных обществ: обеспечение проведения подготовки государственного имущества к приватизации; разработка и утверждение условий конкурса по продаже государственного имущества: исполнение решений об условиях приватизации государственного имущества; изменение или отмена в установленном порядке решений об условиях приватизации государственного имущества (подпункт 3 пункта 8 Положения): организация и проведение торгов по продаже государственного имущества Архангельской области, в том числе земельных участков, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории муниципального образования «Город Архангельск», по продаже государственного имущества Архангельской области посредством публичного предложения, по продаже государственного имущества Архангельской области без объявления цены, торгов на право заключения договоров аренды, в том числе земельных участков, находящихся в государственной собственности Архангельской области, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления, иных договоров. предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного имущества Архангельской области, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (подпункт 63 пункта 8 Положения).

На основании части 2 статьи 295 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться   ним   имуществом   без   согласия   собственника.   Остальным   имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами.

Порядок распоряжения имуществом, находящимся в хозяйственном ведении государственного унитарного предприятия, требующего согласования с собственником его имущества, установлен статьей 22 Закона Архангельской области от 29.10.2008 № 585-30-03 «Об управлении и распоряжении государственным имуществом Архангельской области».

Помимо того, в соответствии с пунктом 4 Правил проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, утвержденных приказом ФАС России от 10.02.2010 № 67, при проведении конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственною или муниципального имущества, указанного в части 3 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, организатором конкурсов или аукционов являются: уполномоченный собственником обладатель права хозяйственного ведения или оперативного управления (государственное или муниципальное унитарное предприятие, учреждение) или иное лицо, обладающее правами владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества.

Таким образом, как верно отметил суд первой инстанции, государственное унитарное предприятие может распоряжаться  принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения имуществом только при условии получения согласия собственника имущества.

В связи с этим апелляционная инстанция поддерживает вывод суда о том, что установленный пунктом  2.2.1 устава такой вид деятельности  предприятия  как сдача имущества в аренду в установленном порядке  не может быть расценен как совмещении функций органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и хозяйствующего субъекта или наделение хозяйствующего субъекта функциями или правами данного органа.

Согласно пункту 2 Положения об организации продажи государственного или муниципального имущества на аукционе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.08.2002 № 585, по решению Правительства Российской Федерации организацию продажи приватизируемого федерального имущества и (или) осуществление функций продавца от имени Российской Федерации в установленном порядке выполняют юридические лица, действующие в соответствии с агентским договором. При продаже на аукционе имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности, продавцы определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации или правовыми актами органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Закона Архангельской области от 12.11.2002 № 124-17-03 «О приватизации государственного имущества Архангельской области» к полномочиям уполномоченного исполнительного органа государственной власти Архангельской области в сфере управления государственным имуществом относятся: осуществление приватизации государственного имущества Архангельской области в соответствии с законодательством о приватизации, в том числе принятие решений об условиях приватизации государственного имущества Архангельской области в соответствии с прогнозным планом приватизации государственного имущества Архангельской области, за исключением принятия решений о внесении государственного имущества Архангельской области в качестве вклада в уставные капиталы акционерных обществ, обеспечение проведения подготовки государственного имущества Архангельской области к приватизации и исполнение решений об условиях приватизации государственного имущества Архангельской области.

Согласно постановлению Правительства Архангельской области от 28.01.2014 № 16-пп продавцом приватизируемого государственного имущества Архангельской области определено именно министерство.

С учетом изложенного и  установленный пунктом 2.2.17 устава  предприятия вид деятельности «реализация имущества (движимого и недвижимого) посредством торгов, прямой продажи, аукционов, в том числе по интернету, в том числе поагентским и другим посредническим договорам»,  также свидетельствует о наделении предприятия функциями продавца приватизируемого государственного имущества Архангельской области.

Суд первой инстанции верно отметил, что  спорными пунктами устава предприятия последнее не наделено правом самостоятельного принятия решения о распоряжении недвижимым имуществом, в связи с этим не следует вывод о том, что хозяйствующий субъект наделен функциями государственного органа.

Материалы дела также указывают, что решения о распоряжении государственным имуществом принимались именно министерством путем вынесения соответствующих распоряжений о заключении договоров аренды недвижимого имущества, закрепленных за фондом на праве хозяйственного ведения, о согласовании реализации имущества, закрепленных за фондом на праве хозяйственного ведения.

Действующее антимонопольное законодательство в настоящее время не содержит требований, запрещающих передачу и закрепление имущества на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за государственными предприятиями и учреждениями.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

Помимо этого, ни из документов, представленных прокуратурой письмом от 07.02.2017 №7-33-2017/171, ни из документов, приложенных к апелляционной жалобе, не следует, что единственной целью закрепления имущества на праве хозяйственного ведения за предприятием являлась дальнейшая его реализация фондом в обход процедур торгов.

Ссылки прокуратуры на результаты проверки деятельности фонда на предмет соблюдения законодательства о собственности были предметом исследования суда первой инстанции и правомерно отклонены, как не имеющие применительно к рассматриваемому  предмету спора правового значения для оценки наличия или отсутствия нарушения антимонопольного законодательства

Вопросы соблюдения бюджетного законодательства, фактического распоряжения  государственным имуществом, определение соответствия целей и видов деятельности государственных унитарных предприятий  ГК РФ и   Закону № 161-ФЗ в  связи с результатами  проверки контрольно- счетной палаты к функциям УФАС не относятся.

Доводы апелляционной жалобы сводятся к переоценке обстоятельств дела и подтверждающих данные обстоятельства доказательств.

Данные доводы не опровергают выводов суда первой инстанции, не свидетельствуют о неправильном применении и нарушении им норм материального и процессуального права, а, по сути, выражают несогласие с указанными выводами, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Иных, влекущих отмену или изменение обжалуемого судебного акта доводов, апелляционная жалоба заявителя не содержит.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции в полном объеме на основе доказательств, оцененных в соответствии с правилами, определенными статьей 71 АПК РФ.

Руководствуясьстатьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Архангельской области от 30 августа 2017 года по делу № А05-8676/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу прокуратуры Архангельской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд                      Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.