Гражданский кодекс часть 1

заинтересованные лица: Главный государственный инспектор контрольно-сводной инспекции Контрольно счетной палаты Астраханской области ФИО1; Главный государственный инспектор контрольно-сводной инспекции Контрольно счетной палаты Астраханской области ФИО2, Министерство сельского хозяйства и рыбной промышленности Астраханской области (14000, <...>, ИНН <***>, ОГРН <***>), общество с ограниченной ответственностью «Управляющая компания «Володарская строительная - торговая компания» (416181, Астраханская область, Володарский мкр-н., <...> зд. 4Б, ИНН <***>, ОГРН <***>),

при участии в судебном заседании:

- от Сельскохозяйственного сбытового потребительского кооператива «Каспий» - ФИО3, действующего по доверенности от 25.05.2022,

УСТАНОВИЛ:

18.02.2020г. Сельскохозяйственный сбытовой потребительский кооператив "Каспий" обратился в арбитражный суд с заявлением к Контрольно-счетной палате Астраханской области о признании незаконными действия (бездействия) должностных лиц Контрольно-счетной палаты Астраханской области, выраженные в ненадлежащем проведении в период с 10.09.2019 по 17.09.2019 и в период с 18.11.2019 по 29.11.2019 контрольного мероприятия.

02.03.2022г. ССПК "Каспий", в порядке ст. 49 АПК РФ, заявлены уточнения требований, согласно которым, заявитель просит суд признать недействительным Акт Контрольно-счетной палаты Астраханской области №2.2.2/2-2019 от 29.11.2019 г. в части выводов о том, что возмещение части затрат по объекту «Цех по переработке овощной и рыбной продукции в с. Цветное Володарского района Астраханской области» произведено за фактически не выполненные работы на общую сумму 1 720 000 руб.

Указанные уточнения требований приняты судом к производству и дальнейшему рассмотрению, что отражено в определении суда от 02.03.2022г.

Решением Арбитражного суда Астраханской области от 06.04.2022г. требование Сельскохозяйственного сбытового потребительского кооператива "Каспий" удовлетворено. Признан недействительным акт Контрольно-счетной палаты Астраханской области №2.2.2/2-2019 от 29.11.2019г. в части выводов о том, что возмещение части затрат по объекту «Цех по переработке овощной и рыбной продукции в с. Цветное Володарского района Астраханской области» произведено за фактически не выполненные работы на общую сумму 1 720 000 руб. С Контрольно-счетной палаты Астраханской области в пользу Сельскохозяйственного сбытового потребительского кооператива "Каспий" взысканы судебные расходы по оплате государственной пошлины в размере 3000 рублей.

Контрольно-счетная палата Астраханской области не согласилась с принятым судебным актом и обратилась в суд апелляционной инстанции с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Апелляционная жалоба мотивирована тем, что ССПК "Каспий" в отдел № 2 УФК Астраханской области представлены недостоверные сведения, подтверждающие возникновение денежного обязательства, субсидия предоставлена на основании недостоверных документов Общества, т.е. возмещение бюджетных средств произошло за фактически не выполненные работы. Измененный впоследствии акт выполненных работ, представленный Обществом, предметом возмещения бюджетных средств не являлся. КСП считает, что не могут признаваться «техническими ошибками» обстоятельства и факты, которые повлекли обязательства для государственного органа выплатить средства из бюджета. Вывод суда о том, что строительство объекта следует рассматривать в целом без учета конкретных видов работ, за которые произошло возмещение, является необоснованным. КПС проведена проверка обоснованности получения средств субсидии, в ходе которой установлено, что ССПК «Каспий» в УФК представлены недостоверные сведения, подтверждающие возникновение денежного обязательства, в связи с чем, возмещение части затрат по объекту «Цех по переработке овощной и рыбной продукции в с. Цветное Володарского района Астраханской области» произведено за фактически не выполненные работы на общую сумму 1 720 000 руб. В рассматриваемом случае отсутствовала необходимость проведения по делу судебных экспертиз.

В судебное заседание явился представитель ССПК «Каспий».

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте его проведения извещены надлежащим образом в порядке статей 121-123 АПК РФ.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству и назначении дела к судебному разбирательству размещена на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», что подтверждается отчетом о публикации.

В соответствии с частью 3 статьи 156 АПК РФ суд рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте проведения судебного заседания.

Определением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.09.2022г. произведена замена судьи Акимовой М.А. на судью Степуру С.М.

В связи с заменой состава суда рассмотрение дела начинается с самого начала.

Представитель ССПК «Каспий» возражает против доводов, изложенных в апелляционной жалобе, просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В порядке ст. 163 АПК РФ в судебном заседании объявлен перерыв до 12.09.2022г. до 13-45. После перерыва судебное заседание продолжено.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание после перерыва не явились.

Через канцелярию суда от представителя ССПК «Каспий» поступило ходатайство о назначении по делу дополнительной строительно-технической экспертизы.

В обоснование заявленного ходатайства указано на то, что ходатайство о назначении дополнительной экспертизы заявляется с целью исключения возникновения негативных последствий для ССПК «Каспий» и с целью подтверждения доводов о непорочности выводов, указанных в заключениях эксперта, которые являются полными и непротиворечивыми.

Рассмотрев заявленное ходатайство, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим удовлетворению.

В части 1 статьи 82 Кодекса установлено, что для разъяснения возникающих при рассмотрении дела вопросов, требующих специальных знаний, арбитражный суд назначает экспертизу по ходатайству лица, участвующего в деле, или с согласия лиц, участвующих в деле.

Отказывая в назначении по делу дополнительной строительно-технической экспертизы, суд апелляционной инстанции, руководствуясь положениями статьи 82 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исходит из отсутствия необходимости назначения по делу указанной экспертизы.

Судом апелляционной инстанции установлено, что на дату судебного заседания 12.09.2022г. денежные средства, указанные в представленном ССПК «Каспий» платежном поручении № 41 от 09.09.2022г. в сумме 50000 руб. за проведение дополнительной экспертизы, на депозитный счет Двенадцатого арбитражного апелляционного суда не поступили.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 27.05.2019г. № 14 «О проведении контрольного мероприятия» в отношении ССПК «Каспий» на основании распоряжения от 27.05.2019г. № 14 «О проведении контрольного мероприятия» Контрольно-счетной палатой Астраханской области проведена проверка реализации отдельных мероприятий государственной программы «Развитие сельского хозяйства, пищевой и рыбной продукции Астраханской области», включая проверку эффективности использования субсидий, выделенных ССПК «Каспий».

Проверкой установлено, что в нарушение п. 15 Порядка № 244н от 28.12.2016г. ССПК «Каспий» в отдел № 2 УФК Астраханской области представлены недостоверные сведения, подтверждающие возникновение денежного обязательства, в связи с чем, возмещение части затрат по объекту «Цех по переработке овощной и рыбной продукции в с. Цветное Володарского района Астраханской области» произведено за фактически не выполненные работы на общую сумму 1 720 000 руб.

По результатам проверки составлен акт проверки № 2.2.2/2-2019 от 29.11.2019г.

В акте сделан вывод, что в нарушение п. 15 Порядка № 244н от 28.12.2016г. ССПК «Каспий» в отдел № 2 УФК Астраханской области представлены недостоверные сведения, подтверждающие возникновение денежного обязательства, в связи с чем, возмещение части затрат по объекту «Цех по переработке овощной и рыбной продукции в с. Цветное Володарского района Астраханской области» произведено за фактически не выполненные работы на общую сумму 1 720 000 руб.

Заявитель не согласился с актом КСП в части выводов о том, что возмещение части затрат по объекту «Цех по переработке овощной и рыбной продукции в с. Цветное Володарского района Астраханской области» произведено за фактически не выполненные работы на общую сумму 1 720 000 руб., в связи с чем, обратился в суд с уточненными требованиями.

Суд первой инстанции, признавая недействительным акт Контрольно-счетной палаты Астраханской области №2.2.2/2-2019 от 29.11.2019г. в части выводов о том, что возмещение части затрат по объекту «Цех по переработке овощной и рыбной продукции в с. Цветное Володарского района Астраханской области» произведено за фактически не выполненные работы на общую сумму 1 720 000 руб., исходил из того, что субсидия выделена на строительство цеха, а не на конкретный перечень строительных работ и материалов, в связи с чем, с учетом результатов судебной экспертизы, дополнительной судебной экспертизы установлено, что работы на общую сумму 1 720 000 руб. фактически выполнены.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения арбитражным судом норм материального и соблюдение норм процессуального права, арбитражный суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

Арбитражный суд рассматривает дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 27 АПК РФ).

Компетенция арбитражных судов по экономическим спорам и другим делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, определена статьей 29 АПК РФ.

В силу пункта 2 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Указанная категория споров подлежит рассмотрению в порядке главы 24 АПК РФ.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Ненормативный правовой акт должен носить властно-распорядительный характер и содержать обязательные предписания, распоряжения, влияющие на гражданские права и охраняемые законом интересы конкретных лиц. Характерной особенностью ненормативного правового акта является содержание в нем обязательных предписаний (правил поведения), порождающих юридические последствия.

Таким образом, по смыслу приведенных норм, в судебном порядке может быть обжалован акт уполномоченного органа, содержащий обязательные для исполнения предписания, распоряжения, возлагающий на юридическое лицо какие-либо обязанности и влекущий правовые последствия.

Один из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта - обязательность исполнения властного предписания, направленного на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц. Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, не влекут правовых последствий и не могут затрагивать права и законные интересы субъектов предпринимательской и экономической деятельности.

Индивидуальный характер ненормативного акта обусловлен его правоприменительным свойством, его действие направлено на конкретное лицо или группу лиц, акт принимается для урегулирования конкретного отношения.

Согласно п.6 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 21 от 28.06.2022г. при рассмотрении вопроса о том, может ли документ быть оспорен в судебном порядке, судам следует анализировать его содержание. О принятии решения, порождающего правовые последствия для граждан и (или) организаций, могут свидетельствовать, в частности, установление запрета определенного поведения или установление определенного порядка действий, предоставление (отказ в предоставлении) права, возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований. Наименование оспариваемого документа (заключение, акт, протокол, уведомление, предостережение) определяющего значения не имеет.

В рассматриваемом случае, ССПК «Каспий», с учетом уточнений требований, просит признать недействительным Акт проверки Контрольно-счетной палаты Астраханской области №2.2.2/2-2019 от 29.11.2019 г. в части выводов о том, что возмещение части затрат по объекту «Цех по переработке овощной и рыбной продукции в с. Цветное Володарского района Астраханской области» произведено за фактически не выполненные работы на общую сумму 1 720 000 руб.

Оценив содержание оспариваемого в рамках настоящего спора акта проверки, суд апелляционной инстанции считает, что данный документ не обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку не содержит каких-либо обязательных для заявителя юридически-властных предписаний и сам по себе не влечет для него значимых правовых последствий в виде установления, изменения или прекращения прав и обязанностей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем, не может быть оспорен самостоятельно в порядке, предусмотренном АПК РФ (по отдельному требованию). Названный акт содержит сведения о нарушениях, которые установлены в результате проведенной КСП проверки ССПК «Каспий», то есть носит информационный характер. В заключительном положении акта указано, что в ходе проверки реализации отдельных мероприятий государственной программы «Развитие сельского хозяйства, пищевой и рыбной продукции Астраханской области», включая проверку эффективности использования субсидий, выделенных сельскохозяйственным кооперативам Астраханской области» установлено, что ССПК «Каспий» в нарушение п. 15 Порядка № 244н от 28.12.2016г. в отдел № 2 УФК Астраханской области представлены недостоверные сведения, подтверждающие возникновение денежного обязательства, в связи с чем, возмещение части затрат по объекту «Цех по переработке овощной и рыбной продукции в с. Цветное Володарского района Астраханской области» произведено за фактически не выполненные работы на общую сумму 1 720 000 руб.

В силу части 1 статьи 3 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ) контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий (часть 1 статьи 10 Закона N 6-ФЗ).

При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет (часть 2 статьи 10 Закона N 6-ФЗ).

Контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений (часть 1 статьи 16 Закона N 6-ФЗ).

В случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, невыполнения представлений контрольно-счетных органов, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счетных органов контрольных мероприятий контрольно-счетные органы направляют в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание (часть 4 статьи 16 Закона N 6-ФЗ).

Согласно ст. 17 Закона № 6-ФЗ акты, составленные контрольно-счетными органами при проведении контрольных мероприятий, доводятся до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. Пояснения и замечания руководителей проверяемых органов и организаций, представленные в срок, установленный законами субъекта Российской Федерации, прилагаются к актам и в дальнейшем являются их неотъемлемой частью.

Проверяемые органы и организации и их должностные лица вправе обратиться с жалобой на действия (бездействие) контрольно-счетных органов в законодательные (представительные) органы.

Вышеизложенные положения аналогичным образом закреплены в нормах Закона Астраханской области от 07.09.2011г. № 57/2011-ОЗ «О Контрольно-счетной палате Астраханской области».

Таким образом, в суде могут быть оспорены представления, предписания КСП, действия (бездействие) контрольно-счетных органов и должностных лиц.

В этой связи, акт КСП является средством фиксации выявленных нарушений, содержащиеся в акте проверки выводы, обращенные к проверенному лицу, сами по себе не носят властно-распорядительного характера, не возлагают на лицо каких-либо обязательств, не устанавливают запрет определенного поведения, не указывают на совершение определенного порядка действий, на возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований.

Оспариваемый акт фиксирует установленные нарушения, содержит выводы о нарушении СППК «Каспий» требований законодательства, в связи с чем, не может рассматриваться как ненормативный правовой акт, поскольку не устанавливает никаких прав и обязанностей, не содержит обязательных для исполнения правил и властно-распорядительных предписаний, влекущих юридические последствия, не возлагает каких-либо обязанностей, не является обязательным для исполнения.

В данном случае по результатам указанной проверки КСП в адрес Министерства с/х и рыбной промышленности Астраханской области направлено письмо, содержащее информацию о том, что возмещение ССПК «Каспий» затрат за счет средств бюджета по объекту произведено за фактически не выполненные работы на общую сумму 1 720 298 руб.

Министерством с/х и рыбной промышленности Астраханской области в адрес ССПК «Каспий» направлено требование о возврате в бюджет Астраханской области субсидии.

ССПК «Каспий» обратился в суд с требованием к Министерству сельского хозяйства и рыбной промышленности Астраханской области о признании незаконным и отмене требования Министерства Сельского хозяйства и рыбной промышленности Астраханской области № 01-11-01-270 от 10 февраля 2020 г. (дело № А06-1966/2020).

Таким образом, ССПК «Каспий» реализовано права на защиту путем оспаривания требования о возврате субсидии, в рамках рассмотрения которого ССПК «Каспий» вправе заявлять соответствующие доводы в части выявленных проверкой нарушений.

В данном конкретном случае оспариваемый акт в части выводов не содержит каких-либо властно-распорядительных предписаний для заявителя, сам по себе не устанавливает, не изменяет и не отменяет его прав и обязанностей, лишь констатирует нарушения, выявленные в ходе проверки, поэтому не является тем ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в суде.

Поскольку оспариваемый акт проверки сам по себе не порождает возникновение, изменение прав и обязанностей проверяемого лица, следовательно, данный документ не обладает признаками ненормативного акта, а лишь фиксирует ход и результаты проведенной проверки. Действующее законодательство не предусматривает оспаривание таких процессуальных документов в суде.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что имеются основания, предусмотренные п. 1 ч. 1 ст. 127.1 настоящего Кодекса, поскольку заявленное требование не подлежит рассмотрению в суде.

В данном случае, как указано выше, акт проверки не относится к актам, которые могут быть предметом рассмотрения в судах.

На основании изложенного, решение Арбитражного суда Астраханской области от 06 апреля 2022 года по делу № А06-1577/2020 подлежит отмене с принятием по делу нового судебного акта о прекращении производства по делу № А06-1577/2020.

В связи с прекращением производства по делу, уплаченная ССПК «Каспий» госпошлина за рассмотрение дела в размере 3000 руб. подлежит возврату ССПК «Каспий» из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Астраханской области от 06 апреля 2022 года по делу № А06-1577/2020 отменить.

Принять по делу новый судебный акт.

Производство по делу № А06-1577/2020 прекратить.

Возвратить ССПК «Каспий» из федерального бюджета госпошлину в размере 3000 руб.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий Е.В. Пузина

Судьи Ю.А. Комнатная

С.М. Степура