Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области (414000, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>)

на решение Арбитражного суда Астраханской области от 06 мая 2019 года по делу № А06-313/2019 (судья Бочарникова Г.Н.)

по заявлению Администрации муниципального образования «Харабалинский район» Астраханской области (416010, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области (414000, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>)

заинтересованное лицо: ФИО1 (г. Пенза)

о признании решения и предписания от 28.11.2018 №34-К-04-17 незаконными,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Астраханской области обратилась администрация муниципального образования «Харабалинский район» Астраханской области (далее – администрация) с заявлением о признании недействительными решения и предписания от 28.11.2018 Управления Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области (далее – антимонопольный орган) по делу №34-к-04-17 о нарушении антимонопольного законодательства и их отмене.

Решением суда первой инстанции требования администрации удовлетворены, оспоренные решение и предписание от 28.11.2018 Управления Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области по делу №34-к-04-17 признаны недействительными.

Антимонопольный орган не согласился с принятым решением и обратился в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой с учётом предоставленных пояснений, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, которым в удовлетворении заявленных требований отказать.

Администрация возражает против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным представителем в судебном заседании 04 сентября 2019 года, с учётом предоставленных в суд апелляционной инстанции документов.

Лица, участвующие в деле, явку представителей в судебное заседание не обеспечили. О месте и времени рассмотрения жалобы извещены надлежащим образом согласно требованиям статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Пунктом 6 статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса РФ установлено, что лица, участвующие в деле, после получения определения о принятии искового заявления или заявления к производству и возбуждении производства по делу, а лица, вступившие в дело или привлеченные к участию в деле позднее, и иные участники арбитражного процесса после получения первого судебного акта по рассматриваемому делу самостоятельно предпринимают меры по получению информации о движении дела с использованием любых источников такой информации и любых средств связи.

Лица, участвующие в деле, несут риск наступления неблагоприятных последствий в результате непринятия мер по получению информации о движении дела, если суд располагает информацией о том, что указанные лица надлежащим образом извещены о начавшемся процессе.

Учитывая положения части 1 статьи 186 Арбитражного процессуального кодекса РФ определение, вынесенное в виде отдельного судебного акта, выполненное в форме электронного документа, направляется лицам, участвующим в деле, и другим заинтересованным лицам посредством его размещения на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа не позднее следующего дня после дня его вынесения, если иное не установлено настоящим Кодексом.

По ходатайству указанных лиц копии определения, вынесенного в виде отдельного судебного акта, на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства в арбитражный суд заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте Двенадцатого арбитражного апелляционного суда 03 октября 2019 года, что подтверждено отчётом о публикации судебных актов на сайте. От антимонопольного органа поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствии представителя. Судом ходатайство удовлетворено. В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

В соответствии со статьёй 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании, назначенном на 23 октября 2019 года на 10 часов 40 минут объявлен перерыв до 30 октября 2019 года до 10 часов 50 минут.

Исследовав материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что обжалованное решение подлежит отмене ввиду несоответствия выводов суда обстоятельствам дела и неправильного применения закона.

Из материалов дела следует, что в Астраханское УФАС России поступили материалы проверки, проведённой прокуратурой Харабалинского района Астраханской области, по вопросу соблюдения администрацией требований Федерального закона от 26.07.2006 №135-Ф3 «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) при заключении дополнительного соглашения с ФИО1 к договору аренды земель от 11.07.2013 № 1227 (т.1 л.д.36-39).

В представлении прокурора (т.1 л.д.95-96) указано, что в нарушение требований статьи 39.6 Земельного кодекса РФ о заключении договоров аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, исключительно посредством аукциона администрацией МО «Харабалинский район» обеспечено незаконное преимущество ФИО1, и предоставлена ему возможность строительства туристической базы на берегу реки Ахтуба.

В 2011 году ФИО1 предоставлено 1,3 га пашни для ведения личного подсобного хозяйства.

В соответствии со ст. ст. 36.2 и 39.2 Земельного кодекса РФ предоставление земельных участков для целей туристического обслуживания осуществляется исключительно на торгах.

В нарушение указанных норм закона администрацией МО «Харабалинский район» 30 ноября 2016 года изменён вид разрешённого использования земельного участка с «личного подсобного хозяйства» на «туристическое обслуживание».

Прокурор указал, что администрацией МО «Харабалинский район» в обход конкурентных процедур, предусмотренных земельным законодательством, с данным гражданином 31 января 2017 года заключено дополнительное соглашение к договору аренды земельного участка, которым изменено целевое назначение земельного участка. Предоставление возможности ФИО1 для осуществления туристического обслуживания, предусматривающего строительство объектов недвижимости на данном земельном участке, в нарушение установленной законом процедуры (проведения торгов), создаёт необоснованные и незаконные преимущества, при которых ФИО1 поставлен в неравные, более выгодные нежели другие хозяйствующие субъекты условия, обеспечивающие ему возможность осуществления строительства туристической базы на таком земельном участке.

Таким образом, администрацией района нарушены принципы публичности и прозрачности процедур предоставления земельного участка, что привело к фактическому приоритетному предоставлению земельного участка для туристического обслуживания.

Кроме того, прокурор в представлении указал, что, несмотря на то, что условия мирового соглашения, указанные в определении Харабалинского районного суда Астраханской области от 14.06.2016, о проведении комплекса установленных законом мероприятий по приведению в соответствие с действующим законодательством РФ права владения и эксплуатации возведённых на земельном участке строений и сооружений ФИО1 фактически не исполнены, администрацией района мер, направленных на устранение указанных нарушений до настоящего времени не принято.

Администрация отказалась исполнять требования прокурора (т.1 л.д.97-98).

По результатам рассмотрения поступивших материалов прокурорской проверки антимонопольный орган установил в действиях администрации муниципального образования «Харабалинский район» наличие нарушения требований части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившихся в издании постановления от 30.11.2016 №969 «Об изменении разрешённого использования (назначения) земельного участка, расположенного по адресу: Астраханская область, Харабалинский район, в 12 км на юго-запад от г. Харабали, в 50 м от левого берега р. Ахтуба, в границах МО «Город Харабали» (т.1 л.д.40), и заключении с ФИО1 дополнительного соглашения от 31.01.2017 к договору аренды земель от 11.07.2013 № 1227.

В целях пресечения действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции антимонопольный орган в силу требований части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции выдал заявителю предупреждение от 12.05.2017 о прекращении действий (бездействия) которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (т.1 л.д.45). Срок для исполнения предупреждения определён не позднее тридцати рабочих дней со дня получения настоящего предупреждения.

В предупреждении указано на необходимость прекращения нарушений путём отмены постановления администрации муниципального образования «Харабалинский район» от 30.11.2016 №969 «Об изменении разрешённого использования (назначения) земельного участка, расположенного по адресу: Астраханская область, Харабалинский район, в 12 км на юго-запад от г. Харабали, в 50 м от левого берега р. Ахтуба, в границах МО «Город Харабали», совершения действий, направленных на расторжение дополнительного соглашения от 31.01.2017 к договору аренды земель от 11.07.2013 № 1227, заключённого между администрацией муниципального образования «Харабалинский район» и ФИО1

15 июня 2017 года письмом № 01-11/3109 администрация уведомила антимонопольный орган об отказе от исполнения предупреждения Управления от 12.05.2017 № 04/3291-AM (т.1 л.д.46).

В силу требований части 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции согласно приказу от 27.10.2017 № 121-04-п Астраханского УФАС России в отношении администрации муниципального образования «Харабалинский район» возбуждено дело № 34-К-04-17 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции

28 ноября 2018 года по результатам рассмотрения дела антимонопольным органом вынесено решение по делу № 34-К-04-17 о признании администрации МО «Харабалинский район» нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (пункт 1), отсутствии оснований для прекращения дела, предусмотренных статьёй 41.1 и частью 1 статьи 48 Закона о защите конкуренции, (пункт 2), выдаче предписания о прекращении действий, которые привели к ограничению конкуренции на рынке туристических услуг на территории муниципального образования «Харабалинский район» Астраханской области и нарушению антимонопольного законодательства (пункт 3) с требованием в течение 30 (тридцати) календарных дней с момента получения настоящего предписания устранить нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции путём совершения следующих действий:

- совершения действий, направленных на расторжение дополнительного соглашения от 31.01.2017 к договору аренды земель от 11.07.2013 № 1227, заключенного между администрацией муниципального образования «Харабалинский район» и ФИО1 (пункт 3.1);

- совершения действий, направленных на расторжение договора купли-продажи «находящегося в государственной собственности земельного участка, на котором расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность гражданином» № 33 от 04.08.2017, заключенного между администрацией муниципального образования «Харабалинский район» и ФИО1, и на возврат сторонам полученного по такому договору.

Сообщить в адрес Астраханского УФАС России об исполнении названного предписания в срок не позднее 5 (пяти) рабочих дней с момента истечения срока на его исполнение, предоставив документы, свидетельствующие об исполнении данного предписания (пункт 3.2) (т.1 л.д.10-13).

На основании данного решения антимонопольным органом выдано предписание № 34-К-04-17 (т.1 л.д.14).

Резолютивные части решения и предписания оглашены 28 ноября 2018 года. Полные тексты указанных решения и предписания изготовлены 12 декабря 2018 года.

Администрация, не согласившись с решением и предписанием, оспорила их в судебном порядке.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, исходил из того, что антимонопольным органом не доказано наличие в деянии администрации вменённого нарушения требований части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Оспоренные решение и предписание нарушают права и законные интересы заявителя.

Указал, что по смыслу подпункта 9 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса РФ, пункта 1 статьи 621 Гражданского кодекса РФ с учётом того, что факт регистрации строения за ФИО1 на спорном земельном участке не оспорен, возможность применения конкурентных процедур, предусмотренных земельным законодательством в отношении спорного земельного участка исключена.

Констатировал, что в рассматриваемом случае изменение вида разрешённого использования земельного участка и заключение с ФИО1 дополнительного соглашения от 31.01.2017 к договору аренды, предоставляющее право пользования спорным земельным участком уже с изменённым видом разрешённого использования, нельзя квалифицировать как нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку только собственнику строения, зарегистрированного на земельном участке, данный земельный участок мог быть передан без проведения торгов. Новый договор аренды не заключался. Внесены изменения в действующий договор для приведения его положений в соответствие с действующим законодательством, в связи с изменением назначения земельного участка в соответствии с распоряжением Правительства Астраханской области.

Кроме того, суд первой инстанции сослался на определение Харабалинского районного суда Астраханской области от 14.06.2016, которым утверждено мировое соглашение между администрацией и ФИО1, в котором установлено, что ФИО1 обязуется в срок не позднее 31 декабря 2016 года провести мероприятия, направленные на устранение выявленных нарушений. Провести комплекс установленных законом мероприятий по приведению в соответствие с действующим законодательством РФ права владения и эксплуатации возведённых на участке построек, указав на преюдициальное значение данного судебного акта для рассмотрения настоящего спора.

Суд первой инстанции посчитал требования, изложенные в оспоренном предписании о прекращении действий, которые привели к ограничению конкуренции на рынке туристических услуг на территории муниципального образования и нарушению антимонопольного законодательства, неэффективными и не направленными на защиту конкуренции, поскольку при расторжении соглашения от 31.01.2017 к договору аренды земель и договора купли-продажи от 04.08.2017, будет действовать договор аренды земельного участка от 11.07.2013 №1227, заключённый администрацией МО «Харабалинский район» Астраханской области и ФИО1 на срок до 10.07.2023 года.

Апелляционная коллегия считает указанную позицию суда первой инстанции неверной, акты антимонопольного органа - законными.

Ссылка суда первой инстанции на статью 621 Гражданского кодекса РФ некорректна, поскольку данная норма предоставляет преимущества только добросовестным арендаторам. Факт недобросовестности со стороны арендатора в рассматриваемом случае очевиден и никем не оспаривается.

Как видно из материалов дела, ФИО1, получив в июле 2013 года в аренду как физическое лицо для личных нужд земельный участок с плодородным слоем (пашня) в водоохранной зоне, уже к декабрю 2013 года застроил его комплексом объектов коммерческого назначения. То есть он изначально не был намерен соблюдать условия договора аренды земельного участка. В результате его незаконных действий уничтожен плодородный слой, и участок пашни выведен из оборота.

Статья 9 Конституции России провозглашает землю основой жизнедеятельности народов. В первую очередь это касается плодородных пахотных земель. Обеспечение реализации государственной политики в сфере обеспечения рационального и эффективного использования и охраны земель является постоянной заботой Президента и Правительства России. Об этом же сказал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 23 апреля 2004 года № 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы». Президент РФ В.В. Путин 27 декабря 2016 года на заседании Государственного совета по вопросу об экологическом развитии России в интересах будущих поколений, отметил, что практически во всех регионах сохраняется негативная тенденция к выбытию продуктивных земель сельскохозяйственного назначения из хозяйственного оборота, что может рассматриваться как угроза не только продовольственной, но и геополитической безопасности. Таким образом, государственная политика в данной сфере направлена на сохранение плодородия сельскохозяйственных земель.

Кроме того, самовольное строительство арендатором произведено в водоохранной зоне в отсутствие всех необходимых согласований с компетентными и контролирующими органами, то есть без гарантий соблюдения экологических требований и технических норм, обеспечивающих охрану водных ресурсов. К строительству в водоохранной зоне предъявляются повышенные требования (статья 65 Водного кодекса РФ).

В подобных условиях преднамеренное заключение договора аренды пахотных земель с целью их дальнейшей самовольной застройки не может рассматриваться как нормальное поведение субъекта права, поскольку является злоупотреблением.

Поэтому в описанной ситуации применение к данному лицу норм, предназначенных для обеспечения преимущественных прав добросовестным арендаторам, противоречит самому смыслу указанных норм.

Апелляционный суд не согласен с применением судом первой инстанции к рассматриваемым правоотношениям норм, позволяющих ставить указанное лицо в приоритетное положение, поскольку наоборот считает, что злоупотребивший правом сам поставил себя в положение, когда его интересы в силу пункта 4 статьи 1 Гражданского кодекса РФ не подлежат судебной защите.

Ссылка суда первой инстанции на статью 39.6 Земельного кодекса РФ также несостоятельна. Не соответствует закону утверждение, что, оформив одну из самовольно возведённых на участке, выделенном ему как физическому лицу и предназначенном для ведения подсобного хозяйства, хозпостройку площадью 103 кв.м, ФИО1 мог приобрести преимущественное право на участок площадью 1,3 га.

В пункте 24 Обзора судебной практики № 3 (2017), утверждённого 12 июля 2017 года Президиумом Верховного Суда РФ, Верховный Суд РФ сделал вывод, что администрация и общество не предоставили в антимонопольный орган и в суд доказательства, подтверждающие соответствие спорного земельного участка размерам, необходимым для использования здания, нарушив тем самым требования статей 15 и 16 Закона о защите конкуренции.

Согласно высказанной высшей судебной инстанцией позиции, предоставление уполномоченным органом государственной власти хозяйствующему субъекту земельного участка, на котором расположен объект недвижимости данного субъекта, площадью большей, чем это обусловлено объективными потребностями, без проведения публичных торгов является нарушением законодательства о защите конкуренции.

Из системного толкования п. 3 ст. 33, п. 2 ст. 35, п. 1 ст. 36 (в редакции, действовавшей до 1 января 2015 года) следует, что при предоставлении земельного участка без публичных торгов орган государственной власти обязан учитывать потребность в данном земельном участке исходя из назначения объекта недвижимости, расположенного на участке, градостроительных и иных требований, предъявляемых к эксплуатируемым объектам недвижимости, а также проектов планировки и развития территории соответствующего населенного пункта.

В тех случаях, когда требуется проведение публичных процедур, подразумевающих состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем.

Пытаясь узаконить самовольно возведённый имущественный комплекс, ФИО1 использовал регистрацию права на самовольную хозяйственную постройку площадью 103 кв.м как формальный повод воспользоваться предоставляемым подпунктом 9 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса РФ собственникам недвижимости преимуществом, которое не могло распространяться на земельный участок площадью 1,3 га. Тем не менее, администрация незаконно в отсутствие какого-либо обоснования необходимости такой площади предоставила ему такое преимущество.

Таким образом, противоречит изложенной в разъяснениях позиции высшей судебной инстанции утверждение, что данный земельный участок мог быть передан исключительно ФИО1, и что проведение торгов было бы невозможно.

Также несостоятельна ссылка в решении суда первой инстанции на определение Харабалинского районного суда Астраханской области от 14.06.2016, которым утверждено мировое соглашение между администрацией и ФИО1 по делу о расторжении договора аренды ввиду нарушения его условий, освобождения земельного участка и сносе самовольных построек.

Апелляционная коллегия считает для данной ситуации некорректными ссылки суда на обязательность исполнения судебного акта всеми органами на территории России и на его преюдициальное значение. В мотивировочной части определение об утверждении мирового соглашения упомянуто судом первой инстанции как ограничивающее орган местного самоуправления в каких-либо действиях, направленных на обеспечение конкуренции, что не соответствует действительности.

Соглашение муниципальной администрации и отдельного физического лица, которое сводится к тому, что гражданин признаёт незаконность возведения им самовольного строения с нарушением целевого назначения арендуемого им участка и обязуется в оговоренный срок «провести мероприятия, направленные на устранения выявленных нарушений», ни к чему не обязывает ни администрацию, ни иные компетентные органы.

Тем более данное мировое соглашение не может служить поводом содействовать узакониванию самовольно возведённых построек в обход законом установленных процедур.

Не согласен апелляционный суд и с утверждением суда первой инстанции об преюдициальном значении данного судебного акта. Данный судебный акт не установил никаких существенных для рассматриваемого в рамках настоящего дела спора обстоятельств. Его текст не имеет такого содержания. Соглашение сводится к намерениям арендатора совершить неконкретизированные действия в одностороннем порядке.

Единственной обязанностью, принятой на себя администрацией в рамках соглашения, является не конкретизированное обязательство «не чинить препятствий в исполнении Ответчиком взятых на себя обязательств». А именно, ФИО1 обязался провести комплекс установленных законом мероприятий по приведению в соответствие с действующим законодательством РФ эксплуатации возведённых им самоволок.

По действующему законодательству такое приведение в соответствие в рассматриваемой ситуации возможно только путём обращения в суд за признанием прав по статье 222 Гражданского кодекса РФ, если предполагать добросовестные действия во исполнение закона и мирового соглашения.

Мировое соглашение исполняется лицами, его заключившими. Оно не может служить для компетентных органов основанием для совершения действий в обход установленных законом процедур.

Однако ФИО1 использовал данное определение как якобы обязывающее компетентные органы совершать действия, направленные на легализацию его незаконных построек, а также для преодоления сопротивления компетентных органов при попытках приобрести в собственность участок, не подлежащий передаче в собственность ввиду принадлежности к особо охраняемым землям. Это видно из материалов дела, в частности в своём заявлении (т.1 л.д.75), он, исказив смысл судебного акта, трактуя его как обязывающий предоставить ему землю и при том на определённом праве - в собственность, использует судебный акт, чтобы преодолеть отказ.

Такие действия направлены на обход требований закона, следовательно, представляют собой запрещённое пунктом 1 статьи 10 Гражданского права РФ злоупотребление правом.

Суд первой инстанции необоснованно согласился с приданием указанному определению об утверждении мирового соглашения такого обязывающего для органов и самого суда правового значения.

Таким образом, выводы суда первой инстанции являются неверными, решение подлежит отмене. Оснований для удовлетворения требований не имеется.

Действия администрации по изменению вида разрешенного использования и категории спорного земельного участка с «ведения личного подсобного хозяйства» на «туристическое обслуживание», заключение дополнительного соглашения к существующему договору аренды земельного участка, где согласовано первоначальное целевое использование земельного участка в течение всего срока его действия, привели к ограничению конкуренции на рынке туристических услуг.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01 июля 1996 года № 6/8 основаниями для принятия судом решения о признании акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как несоответствие акта закону или иному правовому акту, так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица.

В рассматриваемом случае совокупность указанных условий отсутствует. Суд апелляционной инстанции считает оспоренные решение и предписание законными и обоснованными, не нарушающими права и законные интересы заявителя.

Согласно статье 1 Закона о защите конкуренции данный Закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

В пункте 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что конкуренция - это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» органам местного самоуправления запрещено принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Установленные данной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Для квалификации действий (бездействия) по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции не требуется доказывания наступления неблагоприятных последствий, достаточно угрозы их наступления. Кроме того, из указанной нормы не следует обязанность антимонопольного органа устанавливать конкретные факты ущемления прав хозяйствующих субъектов, поскольку действия (бездействие) властного органа могут признаваться нарушающими запрет части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и в том случае, если они могут привести к последствиям, указанным в данной норме.

Апелляционная коллегия считает правильным вывод антимонопольного органа, что в нарушение указанной нормы администрация, обладая соответствующими полномочиями, не провела конкурс на право заключения договора аренды спорного земельного участка в ущерб интересам действующих на данном рынке хозяйствующих субъектов, которые были лишены возможности подать заявку на участие в торгах и осуществлять соответствующую деятельность на данном участке.

Непроведение конкурсных процедур привело к ограничению конкуренции на рынке туристических услуг, а, следовательно, такое бездействие администрации свидетельствует о наличии в её действиях, в том числе, и нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Для квалификации деяния по указанной норме имеют значение последствия в виде создания определённых преимуществ и дискриминации, а также причинно-следственной связи между деянием и этими последствиями.

Преимущества, полученные в результате содействия администрации, выразились в следующем.

Приоритетность в данном случае не только в том, что ФИО1 был избавлен от какого-либо соперничества, ему также была обеспечена возможность узаконить самовольно возведённый на землях, предназначенных под пашню, в водоохранной зоне имущественный комплекс из более чем десятка объектов.

Антимонопольным органом доказано наличие в деянии администрации вменённого нарушения.

Из материалов дела следует, что 11 июля 2013 года между администрацией (далее — арендодатель) и ФИО1 (далее – арендатор) заключён договор аренды земель № 1227 (далее – договор аренды) (т.1 л.д.63) без проведения торгов в соответствии с требованиями Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 01.03.2015 года) без проведения торгов.

По условиям договора арендодатель предоставляет, а арендатор принимает в аренду земельный участок из категории земель сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 30:10:100402:195, расположенный по адресу: Астраханская область, Харабалинский район, в 12 км на юго-запад от г. Харабали, в 50 м от левого берега р. Ахтуба, в границах муниципального образования «Город Харабали», для ведения личного подсобного хозяйства, в границах, указанных в кадастровом паспорте земельного участка от 15.06.2013 № 3015/115/2013-89160, площадью 1,3 га пашни (далее – земельный участок), на срок с 11.07.2013 по 10.07.2023 (пункты 1, 2 договора) (т.1 л.д.63).

В результате проведённого администрацией 06 декабря 2013 года обследования установлено, что земельный участок используется не по целевому назначению. На земельном участке возведены объекты недвижимости – строения, хозяйственные постройки, баня, кафе.

Данные обстоятельства установлены определением Харабалинского районного суда Астраханской области от 14.06.2016 по делу №2-378/2016.

Администрация обратилась в суд с иском к ФИО1 о расторжении договора земельного участка и сносе самовольных построек.

Указанным определением Харабалинского районного суда Астраханской области от 14.06.2016 по делу №2-378/2016 утверждено мировое соглашение, согласно которому ответчик ФИО1 в срок не позднее 31 декабря 2016 года обязуется провести мероприятия, направленные на устранение выявленных нарушений: обратиться в администрацию МО «Харабалинский район» Астраханской области с заявлением о внесении изменений в Генеральный план части МО «Город Харабали», Харабалинского района, Астраханской области в части внесения изменений функциональной зоны на территории земельного участка с кадастровым номером 30:10:100402:195, расположенного относительно ориентира: Астраханская область, Харабалинский район, в 12 км на юго-запад от г. Харабали, в 50 м от левого берега р. Ахтуба, в границах МО «город Харабали» площадью 13000 кв.м; провести комплекс установленных законом мероприятий по приведению в соответствие с действующим законодательством РФ права владения и эксплуатации возведенных на земельном участке строений и сооружений.

В случае неисполнения принятых на себя обязательств в полном объёме ответчик обязуется в срок до 31.12.2016 освободить спорный земельный участок, в том числе снести указанные в исковом заявлении постройки и сооружения, расторгнуть оспариваемый договор аренды земель от 11.07.2013№ 1227.

По условиям утверждённого мирового соглашения истец отказывается от заявленных исковых требований к ответчику о расторжении договора аренды, сносе самовольных построек и обязуется не чинить препятствий в исполнении ответчиком взятых на себя обязательств, установленных настоящим мировым соглашением.

Дело по иску администрации МО «Харабалинский район» к ФИО1 о расторжении договора аренды земельного участка, сносе самовольных построек прекращено (т.1 л.д.49-50).

До обращения в Харабалинский районный суд с указанным заявлением в порядке части 2 статьи 452 Гражданского кодекса РФ в адрес ФИО1 направлена претензия от 27.12.2013 № 01-11/4147, в соответствии с которой администрация предложила указанному лицу в срок до 30 января 2014 года явиться для подписания соглашения о расторжении договора аренды земель № 1227 от 11.07.2013. В установленный претензии срок ФИО1 не явился, письменный ответ на претензию не предоставил.

Согласно свидетельству от 03.11.2015 № 30-30/001-30/001/061/2015-564/1, выданному Управлением Росреестра по Астраханской области ФИО1 на праве собственности принадлежит нежилое строение (хозпостройка), площадью 103,2 кв.м, расположенная на спорном земельном участке (т.1 л.д.65).

Таким образом, право собственности на указанный объект зарегистрировано уже после обращения администрации с иском в период судебного разбирательства в Харабалинском районном суде по делу 2-387/2016.

Из письма администрации от 31.05.2017 № 01-12/2798, направленного в прокуратуру Харабалинского района, о неисполнении представления прокуратуры об устранений нарушений земельного законодательства от 28.04.2017 (т.1 л.д.97-96) следует, что 24 мая 2016 года ФИО1 обратился в администрацию с заявлением о внесении изменений в Генеральный план части МО «Город Харабали» Харабалинского района Астраханской области в части изменения функциональной зоны на территории земельного участка с кадастровым номером 30:10:100402:195.

На основании заявления ФИО1 администрацией вынесено постановление от 20.06.2016 № 518 о подготовке проекта по внесению изменений в Генеральный план МО «Город Харабали» Харабалинского района Астраханской области (т.1 л.д.97).

22 сентября 2016 года администрацией вынесено постановление № 757 «О проведении публичных слушаний по проекту «Внесение изменений в Генеральный план МО «Город Харабали» Харабалинского района Астраханской области (т.1 л.д.77).

25 октября 2016 года проведены публичные слушания по указанному проекту.

03 ноября 2016 года ФИО1 обратился в Правительство Астраханской области с письменным ходатайством о переводе вышеуказанного земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов для эксплуатации базы отдыха.

По результатам рассмотрения поступившего ходатайства Правительство Астраханской области приняло распоряжение от 24.11.2016 №462-Пр «О переводе земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов по ходатайству ФИО1» (т.1 л.д.71).

Из содержания указанного распоряжения следует, что принято решение о переводе земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов. Указанное распоряжение не содержит каких-либо утверждений о возможности предоставления ФИО1 земельного участка для размещения базы отдыха без проведения торгов.

30 ноября 2016 года постановлением от 30.11.2016 №969 администрация муниципального образования «Харабалйнский район» изменила вид разрешенного использования (назначения) спорного земельного участка с «для ведения личного подсобного хозяйства» на «туристическое обслуживание».

18 января 2017 года ФИО1 обратился в администрацию с заявлением от 17.01.2017 о внесении изменений в договор аренды в части разрешённого использования и категории земель, мотивировав его изданием Правительством Астраханской области распоряжения от 24.11.2016№ 462-ПР (т.1 л.д.66).

31 января 2017 года между администрацией и ФИО1 на основании распоряжения Правительства Астраханской области от 24.11.2016 № 462-ПР подписано дополнительное соглашение к договору аренды, по условиям которого внесены изменения в пункт 1.1 договора аренды, путём замены слов «из категории земель сельскохозяйственного назначения» на «из категории земель особо охраняемых территорий и объектов», замены слов «для ведения личного подсобного хозяйства» на слова «туристическое обслуживание» (т.1 л.д.64).

После чего ФИО1 изготовлены технические планы самовольно возведённых зданий, получено разрешение на строительство от 28.02.2017, разрешение на ввод объектов в эксплуатацию от 11.05.2017.

04 августа 2017 года между администрацией и ФИО1 заключён договор купли-продажи спорного земельного участка.

При этом апелляционная коллегия считает необходимым отметить, что согласно пункту 1 части 5 статьи 27 Земельного кодекса РФ земли особо охраняемых территорий являются ограниченными в обороте и не подлежат предоставлению в частную собственность иначе как в случаях, специально оговоренных федеральными законами, на что прямо указано в абзаце втором части 2 той же нормы.

Пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса РФ устанавливает, что градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешённого использования.

При этом указанная норма должна применяться во взаимосвязи с другими нормами, регулирующими как публичные (административные), так и гражданские правоотношения.

Арендатор получает право использования земельного участка по указанному в договоре назначению, которое конкретизирует виды разрешённого использования, предусмотренные градостроительным регламентом для соответствующего земельного участка. Арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды, а если такие условия в договоре не определены, в соответствии с назначением имущества (пункт 1 статьи 615 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Предметом договора аренды являлся земельный участок с определённым видом разрешенного использования «для ведения личного подсобного хозяйства» (пункт 1.1 договора). ФИО1 как арендатор принял на себя права и обязанности по указанному договору в соответствии с его условиями, в том числе пользоваться спорным земельным участком в соответствии с определённым видом разрешённого использования.

В связи с наличием договорных отношений с собственником земли изменение использования земельного участка (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) предполагает изменение соответствующего договора и невозможно без изменения такого договора.

Согласно пункту 4 статьи 421 Гражданского кодекса РФ условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами (статья 422).

Спорный земельный участок, поставленный на кадастровый учёт в 2013 году, предоставлен в аренду для целей, не связанных со строительством, на основании постановления администрации от 11.07.2013 № 738 и без проведения торгов. При этом предоставление участка в аренду было обусловлено обязанностью арендатора обеспечить использование земельного участка исключительно в целях, в которых он предоставлялся, то есть для ведения личного подсобного хозяйства (пункты 1.1, 3.1.1, 3.2.2 договора).

Требования статьи 450 Гражданского кодекса РФ предусматривают возможность изменения, расторжения договора по соглашению сторон либо по требованию одной из сторон в судебном порядке.

Изменение договора в связи с существенным изменением обстоятельств допускается по решению суда в исключительных случаях, когда расторжение договора противоречит общественным интересам либо повлечет для сторон ущерб, значительно превышающий затраты, необходимые для исполнения договора на измененных судом условиях (статья 451 Гражданского кодекса РФ).

Статьёй 619 Гражданского кодекса РФ установлены случаи досрочного расторжения договора аренды по требованию арендодателя.

Пунктом 6.2.2 договора установлена возможность досрочного расторжения договора по требованию арендодателя в случае, если арендатор использует участок или его часть не по целевому назначению.

Использование земельного участка иным образом, нежели установленный в договоре, в том числе и посредством изменения вида разрешённого использования земельного участка нарушает права арендодателя – собственника земельного участка.

Иное толкование положений статьи 85 Земельного кодекса РФ противоречило бы фундаментальным положениям гражданского законодательства о правах собственника и необоснованно ограничивало бы его права.

Апелляционная коллегия отмечает, что именно в защиту нарушенных прав арендодателя администрация обратилась в Харабалинский районный суд с заявлением о расторжении договора аренды земельного участка от 11.07.2013 и сносе самовольных построек.

В рассматриваемом случае у администрации как у арендодателя отсутствует обязанность изменять вид разрешённого использования земельного участка по требованию арендатора, в том числе в судебном порядке.

Арендодатель не имеет права в одностороннем порядке изменять вид разрешённого использования земельного участка, переданного в аренду, в рамках действующего договора аренды.

В то же время арендодатель при решении вопроса о возможности изменения вида разрешённого использования земельного участка по договору связан установленным порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей использования.

Земельным кодексом РФ установлены различные порядок и процедуры для предоставления в аренду земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей строительства и для целей, не связанных со строительством.

Произвольное изменение вида разрешённого использования земельного участка в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда такое изменение не соответствует установленным законом правилам предоставления земельных участков, находящихся в публичной собственности. Поскольку земельный участок предоставлен истцу для определённых целей без проведения аукциона, изменение существующего вида его разрешённого использования на вид использования, для которого аукцион обязателен, без соблюдения особенностей, предусмотренных законом, недопустимо. Данный подход обозначен Верховным Судом РФ в пункте 3 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешённого использования земельного участка, утверждённого Президиумом Верховного Суда РФ 14 ноября 2018 года.

Учитывая изложенное, антимонопольный орган правильно констатировал, что заявление ФИО1 о внесении изменений в договор аренды в части изменения вида разрешённого использования и категории земельного участка с «ведения личного подсобного хозяйства» на «туристическое обслуживание», а в последующем, и заключение на основании такого заявления между администрацией и ФИО1 дополнительного соглашения от 31.01.2017 к договору аренды по существу направлено на обход процедур, предусмотренных земельным законодательством для предоставления земельных участков для целей строительства объектов недвижимости, в том числе процедуры торгов для ранее сформированных и поставленных на кадастровый учёт земельных участков.

Апелляционная коллегия считает правильным вывод антимонопольного органа, что заключение дополнительного соглашения от 31.01.2017 к договору аренды между администрацией и ФИО1 нарушает требования действующего законодательства.

Изменение вида разрешённого использования изменяет порядок и условия использования земельного участка, в том числе, порядок и условия предоставления такого земельного участка на каком-либо праве, поскольку изменение вида разрешённого использования земельного участка является одной из его характеристик и определяет объём соответствующих прав, порядок и условия использования земельного участка.

Согласно части 1 статьи 39.6 Земельного кодекса РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 названной статьи.

Антимонопольным органом установлено, что администрация предоставила ФИО1 право пользования вышеуказанным земельным участком с изменённым видом разрешённого использования без проведения конкурентных процедур, путём заключения дополнительного соглашения в нарушение статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, суд апелляционной инстанции считает верным вывод антимонопольного органа о наличии в деянии администрации вменённого нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Апелляционная коллегия согласна с антимонопольным органом, что указанное нарушение совершено администрацией на рынке услуг в сфере туристического обслуживания в границах муниципального образования «Харабалинский район». Временной интервал исследования соответствующего рынка услуг определён с 31 января 2017 года по 03 августа 2017 года (04 августа 2017 года между администрацией и ФИО1 заключён договор№ 33 купли-продажи находящегося в государственной собственности земельного участка, на котором расположены объекты недвижимого имущества, приобретённые в собственность гражданином).

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении Президиума от 05.04.2011 № 14686/10 по делу № А13-10558/2008 достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающих состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением, случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить право пользования муниципальным имуществом, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нём.

Апелляционная коллегия согласна с выводом антимонопольного органа, что заключив с ФИО1 дополнительное соглашение от 31.01.2017 к договору аренды, предоставляющее право пользования спорным земельным участком уже с изменённым видом разрешённого использования «туристическое обслуживание», в то время как по договору аренду арендатор вправе использовать такой земельный участок только лишь для личного подсобного хозяйства, администрация незаконно предоставила указанному лицу возможность пользования муниципальным имуществом с 31 января 2017 года по 03 августа 2017 года, чем обеспечила ФИО1 доступ в указанный период на рынок услуг туристического обслуживания на территории муниципального образования «Харабалинский район» в нарушение указанных требований закона.

Антимонопольный орган правильно констатировал, что в рассматриваемом случае несоблюдение порядка предоставления прав владения и пользования в отношении рассматриваемого муниципального имущества препятствует привлечению частных инвестиций в сферу туристических услуг и не обеспечивает добросовестной конкуренции за доступ на такой рынок.

Суд апелляционной инстанции считает, что Астраханским УФАС дана правильная оценка как противоречащему требованиям статьи 85 и 39.6 Земельного кодекса РФ, доводу администрации указанному как при рассмотрении антимонопольного дела, так и при обращении в арбитражный суд с настоящими требованиями, что у администрации отсутствовала в рассматриваемом случае обязанность заключить договор аренды земельного участка для целей туристического обслуживания на торгах в силу статьи 36 ЗК РФ, действовавшей до 01 марта 2015 года в связи с принятием Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

В рассматриваемом случае подлежит применению норма, действующая на момент заключения дополнительного соглашения от 31.01.2017 к договору аренды, а именно, статья 39.6 Земельного кодекса РФ, предписывающая заключение договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, исключительно на торгах, проводимых в форме аукциона.

Учитывая изложенное, апелляционная коллегия пришла к выводу, что Астраханским УФАС России правомерно вынесло оспариваемое решение.

Требования оспоренного предписания направлены на устранение выявленных нарушений антимонопольного законодательства, являются конкретными и исполнимыми.

Апелляционная коллегия считает неправильными вывод суда первой инстанции о том, что исполнение требований оспоренного предписания не приведёт к восстановлению конкуренции, а также утверждение, что расторжение договора не приведёт к выставлению участка на торги, поскольку будет действовать первоначальный договор аренды, заключённый ФИО1 как физическим лицом не для коммерческих целей, а ведения подсобного хозяйства.

Верховный Суд РФ в пункте 30 Обзора практики № 1 (2017), утверждённого 16 февраля 2017 Президиумом Верховного Суда РФ, дал разъяснения относительно реальности и обязательности исполнения предписания антимонопольного органа в сходной ситуации и указал, что в рамках исполнения надлежит использовать претензионный порядок урегулирования спора либо обратиться в суд с требованием о признании договоров недействительными и применения последствий их недействительности.

Не является препятствием для исполнения требований антимонопольного органа наличие на настоящий момент регистрации права собственности на самовольно возведённый имущественный комплекс, поскольку согласно позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Определении от 27.09.2016 № 1748-О, само по себе существование государственной регистрации права на объекты недвижимости, которые в соответствии с пунктом 1 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации относятся к самовольным постройкам, не исключает возможности принятия уполномоченным органом решения об их сносе - притом что лицу, чьё право зарегистрировано в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество, гарантирована возможность обжалования принятого решения в суде. В судебной практике также сложился единообразный подход, свидетельствующий о допустимости принятия судом решения о сносе самовольной постройки при наличии государственной регистрации права собственности на неё (пункт 23 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2010 года № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав»).

Таким образом, администрация обладает альтернативными легальными способами возвращения себе титула собственника на отчуждённый с нарушением закона земельный участок.

Поскольку решение антимонопольного органа по делу от нарушении антимонопольного законодательства и вынесенное на его основании предписание соответствуют законодательству Российской Федерации, не нарушают права и законные интересы заявителя, незаконно не возлагают на него какие-либо обязанности, то оснований для удовлетворения заявленных требований у суда первой инстанции не имелось.

Согласно части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Таким образом, оснований для удовлетворения требований администрации признании недействительными оспоренных решения и предписания антимонопольного органа нет.

При указанных обстоятельствах имеются правовые основания для отмены решения суда первой инстанции в полном объёме. Апелляционная коллегия считает необходимым принять по делу новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении заявленных требований.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Астраханской области от 06 мая 2019 года по делу № А06-313/2019 отменить. Принять по делу новый судебный акт.

Отказать администрации муниципального образования «Харабалинский район» Астраханской области в удовлетворении заявленных требований.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий М.А. Акимова

Судьи В.В. Землянникова

Е.В. Пузина