Гражданский кодекс часть 1

на решение Арбитражного суда Астраханской области от 13.08.2018 (судья Аюпова А.Н.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.10.2018 (предстательствующий судья Акимова М.А., судьи Веряскина С.Г., Степура С.М.)

по делу № А06-4453/2017

по заявлению Министерства сельского хозяйства и рыбной промышленности Астраханской области к Управлению Федерального казначейства по Астраханской области о признании недействительными акта проверки от 24.03.2017 в части выводов о допущенном нарушении, выразившемся в непроведении заявителем в 2016 году контрольных мероприятий в отношении сельскохозяйственных товаропроизводителей ИП Главы КФХ Андросова П.А., ООО АСК «СпецСтрой99», и представления от 05.05.2017 № 25-28-25-024/15,

УСТАНОВИЛ:

Министерство сельского хозяйства и рыбной промышленности Астраханской области (далее – Министерство, заявитель) обратилось Арбитражный суд Астраханской области в с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Астраханской области (далее – Управление, контролирующий орган) о признании недействительными акта проверки от 24.03.2017 в части выводов о допущенном нарушении, выразившемся в непроведении заявителем в 2016 году контрольных мероприятий в отношении сельскохозяйственных товаропроизводителей ИП Главы КФХ Андросова П.А., ООО АСК «СпецСтрой99», и представления от 05.05.2017 № 25-28-25-024/15.

Решением Арбитражного суда Астраханской области от 13.08.2018 заявленные требования удовлетворены, признаны оспариваемые акт и представление недействительными.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.10.2018 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Управление, ссылаясь на неправильное применение судами норм права, а также несоответствие выводов, содержащихся в обжалуемых судебных актах, фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В отзыве на кассационную жалобу заявитель просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Стороны о дате, времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Поволжского округа в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», однако явку своих представителей в суд не обеспечили.

Принимая во внимание наличие надлежащего уведомления лиц, участвующих в деле, основываясь на положениях части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), суд счел возможным рассмотреть кассационную жалобу в отсутствие не явившихся сторон.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, правильность применения судами норм материального и процессуального права в пределах, установленных статьей 286 АПК РФ, обсудив доводы кассационной жалобы, отзыва на нее, судебная коллегия установила следующее.

В ходе плановой выездной проверки соблюдения Министерством условий предоставления и использования средств из федерального бюджета на возмещение части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на уплату страховых премий, начисленных по договорам сельскохозяйственного страхования в области растениеводства и животноводства, в рамках Государственной программы Российской Федерации «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 года», проверяющими установлен факт нарушения раздела 9 государственной программы «Развитие агропромышленного комплекса Астраханской области», утверждённой постановлением Правительства Астраханской области от 10 сентября 2014 года № 368-П, пункта 1 Соглашения о предоставлении субсидии от 14 июля 2016 года б/н, пункта 1 Соглашения о предоставлении субсидии от 26 июля 2016 года б/н и пунктов 2.1.31-2.1.32 Положения о министерстве сельского хозяйства и рыбной промышленности Астраханской области, утверждённого постановлением Правительства Астраханской области от 26 ноября 2014 года № 541-П (далее - Положение), а именно: заявителем в 2016 году не проводились контрольные мероприятия в части проверок по соблюдению условий и целей предоставления субсидии сельскохозяйственным товаропроизводителям ИП Главе КФХ Андросову П.А., ООО АСК «СпецСтрой99» за счёт средств федерального бюджета в общей сумме 449462,19 руб.

По результатам проверки Управлением составлен акт от 24.03.2017 и 05.05.2017 выдано представление № 25-28-25-024/15 с требованиями о необходимости рассмотрения информации об указанных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, о принятии мер по устранению причин и условий их совершения и недопущению в дальнейшем указанных нарушений.

Не согласившись с актом и представлением в части выводов о допущенном заявителем нарушении, выразившемся в непроведении в 2016 году контрольных мероприятий в отношении сельскохозяйственных товаропроизводителей ИП Главы КФХ Андросова П.А., ООО АСК «СпецСтрой99», Министерство обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды, удовлетворяя заявленные требования, пришли к выводу, что оспоренные в части акт и представление Управления возлагают на заявителя обязанности, не предусмотренные законом.

Выводы судов основаны на анализе положений постановления Правительства Астраханской области от 10.09.2014 № 368-П, утвердившего государственную программу «Развитие агропромышленного комплекса Астраханской области».

Согласно разделу 9 программы министерство, отвечающее за текущее управление реализацией государственной программы:

- определяет основное содержание направлений государственной программы, их соответствие программным целям и задачам;

- создаёт условия для реализации программных мероприятий;

- осуществляет в установленном порядке меры по полному и качественному выполнению программных мероприятий;

- с учётом выделяемых на реализацию государственной программы финансовых средств ежегодно уточняет её показатели эффективности, затраты на программные мероприятия, механизм её реализации и состав исполнителей;

- осуществляет оперативный мониторинг реализации государственной программы;

- проводит ежегодный анализ результатов реализации программных мероприятий;

- организует размещение на своём официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» информации о ходе и результатах реализации государственной программы;

- осуществляет контроль за исполнением мероприятий государственной программы, её непосредственными и конечными результатами, целевым и эффективным использованием финансовых средств;

- ежеквартально, до 20-го числа месяца, следующего за отчётным кварталом отчётного года, представляет в министерство экономического развития Астраханской области отчёты о ходе реализации государственной программы по утверждённой форме. Ежегодный отчёт представляется до 1 февраля года, следующего за отчётным периодом.

Таким образом, судами установлено, что разделом 9 государственной программы не устанавливаются требования к порядку и срокам проведения Министерством проверок соблюдения условий и целей предоставления субсидий.

Обязательным условием предоставления субсидий является согласие их получателей на осуществление главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставившим субсидии, и органами государственного (муниципального) финансового контроля проверок соблюдения получателями субсидий условий, целей и порядка их предоставления (пункт 5 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ).

В силу пункта 10 статьи 158 данного Кодекса главный распорядитель бюджетных средств обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций, определённых Кодексом, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении.

Как установлено судами и подтверждается материалами дела, согласно пункту 1 Соглашений о предоставлении субсидии, Министерство обязуется предоставить субсидию получателю субсидии, а получатель субсидии обязуется соблюдать условия, цели и порядок её предоставления, выполнять иные обязательства, установленные Соглашением, а также даёт своё согласие на осуществление министерством, органами государственного финансового контроля Астраханской области проверок соблюдения им условий, целей и порядка предоставления субсидии.

Соглашения не содержат положений об обязательствах министерства по проведению указанных проверок в строго определённые сроки и не устанавливают порядок их проведения. Срок действия Соглашений не ограничен.

В ходе судебного разбирательства установлено, что приказом Министерства от 29.12.2016 № 70 утвержден План проверок получателей субсидий, предоставленных заявителем, на 2017 год (далее – План проверок на 2017 год).

В пункте 7 Плана проверок на 2017 год предусмотрено проведение плановой проверки ООО АСК «СпецСтрой99», как получателя субсидии на возмещение части затрат на уплату страховых премий за период с 01.01.2016 по 31.12.2016 (основание проведения последующего контроля – статья 78 БК РФ.

Проверка в отношении ИП Главы КФХ Андросова П.А., ООО АСК «СпецСтрой99» проведена Министерством своевременно.

Управлением в ходе рассмотрения дела не представлено соответствующих доказательств, что проверки по вопросу целевого и эффективного использования предоставленных средств субсидии должны быть осуществлены непосредственно в том году, в котором представлена субсидия.

Срок действия Соглашений определен с момента подписания и до полного исполнения сторонами принятых на себя обязательств.

При проведении проверки Министерством представлена вся необходимая документация, подтверждающая контрольные мероприятия в части проведения проверок по соблюдению условий и целей предоставления субсидии, в том числе карта внутреннего финансового контроля, протоколы комиссий, отчётность о финансово-экономическом состоянии получателей субсидий, План проверок на 2017 год.

Управлением не выявлено нарушений бюджетного законодательства в отношении ИП Главы КФХ Андросова П.А. и ООО АСК «СпецСтрой99», в отношении ООО АСК «СпецСтрой99» не подтверждён его статус в качестве сельскохозяйственного товаропроизводителя, что не исключает наличия у ООО АСК «СпецСтрой99» указанного статуса.

Согласно отчетам о финансово-экономическом состоянии, представленных ООО АСК «СпецСтрой99» в 2015-2016 годах, следует, что указанный заявитель на момент представления документов в целях субсидирования обладал статусом сельскохозяйственного товаропроизводителя в соответствии со статьёй 3 Федерального закона от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства».

Фактов неправомерного получения и (или) нецелевого использования денежных средств в отношении данных сельскохозяйственных товаропроизводителей проверяющими не выявлено.

При таких обстоятельствах, суды пришли к выводу, что оценить в денежном выражении нарушение в части непроведения проверок соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидии, невозможно.

Исследовав представленные сторонами доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, суды признали представление от 05.05.2017 № 25-28-25-024/15 не соответствующим закону и нарушающим права и интересы заявителя.

Кассационная инстанция признает выводы судов соответствующими обстоятельствам спора и основанными на правильном применении норм права.

Приведенные в кассационной жалобе доводы свидетельствуют не о нарушении или неправильном применении судами норм материального права, а о несогласии заявителя с установленными по делу фактическими обстоятельствами и оценкой судом доказательств.

В соответствии с положениями части 2 статьи 287 АПК РФ установление фактических обстоятельств дела, исследование и оценка доказательств является прерогативой судов первой и апелляционной инстанций.

Вместе с тем, судебная коллегия кассационной инстанции не соглашается с выводами судов, признавших акт проверки от 24.03.2018 недействительным, поскольку акт не обладает признаками ненормативного правового акта, подлежащего оспариванию в арбитражном суде по правилам главы 24 АПК РФ, и судам надлежало прекратить производство в данной части.

В соответствии с частью 1 статьи 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Подведомственность экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, определена статьей 29 АПК РФ.

Заинтересованные лица имеют право обжаловать в арбитражном суде только те документы, которые обладают признаками ненормативных правовых актов, не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушают права и законные интересы граждан или юридических лиц.

При этом оспариваемый акт должен быть юридически властным волеизъявлением полномочного органа, обращенным к конкретному лицу, направленным на возникновение, изменение или прекращение определенных правовых последствий, а также нарушать права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Акты государственных органов, в которых отсутствуют обязательные для исполнения требования, не влекут правовых последствий и не могут затронуть права и законные интересы лиц.

Акт проверки Управления от 24.03.2017 не обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку не содержит каких-либо обязательных для заявителя предписаний или распоряжений и не влечет для него юридических последствий в виде установления, изменения или отмены прав и обязанностей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем не является ненормативным правовым актом, вопрос о недействительности которого может быть разрешен арбитражным судом.

При таких обстоятельствах производство по делу в части оспаривания акта проверки от 24.03.2018 подлежало прекращению судом первой инстанции на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 150, 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Астраханской области от 13.08.2018 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.10.2018 по делу № А06-4453/2017 по признанию акта выездной проверки Управления Федерального казначейства в части выводов о допущенном нарушении, выразившемся в непроведении Министерством сельского хозяйства и рыбной промышленности Астраханской области в 2016 году контрольных мероприятий в отношении сельскохозяйственных производителей ИМ Главы КФХ Андросова П.А., ООО АСК «СпецСтрой99» отменить, в указанной части производство по делу прекратить.

В остальной части решение Арбитражного суда Астраханской области от 13.08.2018 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.10.2018 по делу № А06-4453/2017 оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьями 291.1., 291.2. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья И.Ш. Закирова

Судьи А.В. Топоров

С.В. Мосунов