Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации муниципального района Мелеузовский район Республики Башкортостан (ИНН: 0263011235, ОГРН: 1050203026170; далее - администрация) на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 16.03.2015 по делу № А07-26364/2014 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.05.2015 по тому же делу.

В судебном заседании принял участие представитель Управления федеральной антимонопольной службы Республике Башкортостан (ИНН: 0274090077, ОГРН: 1030203893202; далее – антимонопольный орган) – Литвинов М.В. (доверенность от 12.01.2015 № 7).

Представители остальных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Администрация обратилась в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к антимонопольному органу о признании недействительными решения по делу от 19.09.2014 № А-107/15-14 и предписания от 19.09.2014 № 123-А-107/15-14.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены Мелеузовский отдел филиала по Республики Башкортостан Федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Республике Башкортостан (далее - Мелеузовский отдел Росреестра), Территориальное управление Федерального агентства по Управлению государственным имуществом в Республике Башкортостан (далее - ТУ Росимущества в РБ), общество с ограниченной ответственностью «Лесная сказка» (далее - общество «Лесная сказка»), индивидуальный предприниматель ФИО2 (далее - предприниматель ФИО2), Федеральное государственное бюджетное учреждение «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Республике Башкортостан (далее - Росреестр РБ).

Решением суда от 16.03.2015 (судья Боброва С.А.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.05.2015 (судьи Баканов В.В., Бояршинова Е.В., Кузнецов Ю.А.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация просит указанные судебные акты отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. По мнению заявителя жалобы, поскольку согласно п. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс) для земель особо охраняемых природных территорий градостроительные регламенты не устанавливаются, то, следовательно, для указанных земель не утверждаются правила землепользования и застройки. В связи с чем заявитель жалобы считает, что судами неправильно применен п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (далее - Закон № 191-ФЗ) к отношениям, связанным с изменением вида разрешенного использования земельного участка из земель особо охраняемых природных территорий.

Администрация не согласна с выводом судов о том, что предприниматель ФИО2 вправе был принять участие в публичных слушаниях по вопросу измерения вида разрешенного использования земельного участка, поскольку земельный участок, являющийся предметом постановления администрации от 28.08.2012 № 1674, расположен за пределами территориальной зоны, в которой проживает заявитель.

Администрация также ссылается на то, что в отношении запрашиваемого участка отсутствует возможность выбора, поскольку он расположен в границах уже сформированного земельного участка, который состоит на государственном кадастровом учете с определенным целевым назначением. Положения ст. 30, 31 Земельного кодекса Российской Федерации не содержат положений об обязательном оформлении акта выбора земельного участка, если имеются препятствия для выбора земельного участка, то при отрицательном ответе на вопрос о принципиальной возможности строительства на испрашиваемом участке совершение последующих действий по выбору земельного участка является нецелесообразным.

Администрация считает, что ее ответы на обращения предпринимателя ФИО2 законны, обоснованны и не могут быть расценены как бездействие и не принятие мер, предусмотренных действующим законодательством.

В отзыве на кассационную жалобу общество «Лесная сказка» просит указанные судебные акты отменить, жалобу администрации – удовлетворить, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Как следует из материалов дела, по результатам рассмотрения обращения предпринимателя ФИО2 антимонопольным органом вынесено решение от 19.09.2014 № А-107/15-14, которым администрация признана нарушившей требования ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции).

Администрации 19.09.2014 выдано предписание № 123-А-107/15-14, согласно которому предписано совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно - отменить постановление администрации от 28.08.2012 № 1674 «Об изменении разрешенного использования земельного участка», нарушающее антимонопольное законодательство, а также совершить иные действия, предусмотренные действующим законодательством, направленные на обеспечение конкуренции.

Не согласившись с указанным решением и предписанием, администрация обратилась с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

Суды отказали в удовлетворении заявленных требований, придя к выводу о нарушении администрацией антимонопольного законодательства.

Выводы судов являются правильными, основаны на материалах дела и нормах действующего законодательства.

Согласно ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В силу ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Из разъяснений Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данных в п. 8 Постановления от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона № 135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Закон о защите конкуренции является специальным законом, определяющим организационные и правовые основы защиты конкуренции, целью которого является предупреждение и пресечение монополистической деятельности, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (ст.1 названного Закона).

Согласно ст. 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

В силу п. 7 ст. 4 Закона о защите конкуренции конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Антимонопольный орган вменяет администрации нарушение ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции в связи с изданием заявителем постановления от 28.08.2012 № 1674 «Об изменении разрешенного использования земельного участка».

Судами установлено и материалами дела подтверждено, что предприниматель ФИО2 в целях размещения и эксплуатации базы отдыха «Волна» на основании договора аренды от 02.09.2008 № 000862 пользуется земельным участком по адресу: Республика Башкортостан относительно ориентира Мелеузовский район, ФГУ «НП «Башкирия» в квартале № 58 Бельского лесничества, расположенным в границах участка, площадью 920 кв. м, кадастровым номером 02:37:210201:0036, категория земель - земли особо охраняемых территорий и объектов.

Письмом от 31.07.2012 предприниматель ФИО2 обратился в ТУ Росимущества в РБ о расширении территории базы отдыха «Волна» за счет неиспользуемого смежного земельного участка площадью 1,5 га.

Из публикации в газете «Путь Октября» от 28.08.2012 предпринимателю ФИО2 стало известно о том, что Комитет по управлению собственностью Министерства земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан по Мелеузовскому району и г. Мелеуз сообщил о предоставлении права аренды на большую часть интересующего предпринимателя земельного участка в 58 квартале Бельского участкового лесничества с разрешенным использованием: для расширения базы отдыха «Лесная сказка».

Постановлением администрации от 28.08.2012 № 1674 «Об изменении разрешенного использования земельного участка» на основании заявления общества «Лесная сказка» изменено ранее установленное разрешенное использование - под объекты общего пользования на вновь образованный земельный участок 02:37:000000:719:ЗУ1, общей площадью 11 450 кв. м, расположенный в Мелеузовском районе, в квартале 58 Бельского участкового лесничества Национального парка «Башкирия», категория земель - земли особо охраняемых территорий и объектов, на новое разрешенное использование - для расширения территории базы отдыха «Лесная сказка».

Вновь образованному земельному участку 02:37:0000000:719:ЗУ1 в дальнейшем присвоен кадастровый номер 02:56:210201:99.

По общему правилу разрешенное использование земельных участков определяется градостроительным регламентом, содержащимся в правилах землепользования и застройки (п. 9 ст. 1, п. 2, 6 ст. 30 Градостроительного кодекса).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

В соответствии с ч. 1, 6 ст. 36 Градостроительного кодекса градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон.

Согласно ч. 7 ст. 36 Градостроительного кодекса использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Поскольку порядок изменения видов разрешенного использования земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, до настоящего времени не определен, необходимо руководствоваться нормами Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (далее - Закон № 191-ФЗ).

В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 4 Закона № 191-ФЗ вплоть до принятия в установленном Градостроительным кодексом порядке правил землепользования и застройки решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением случаев изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид разрешенного использования земельных участков, предусматривающий жилищное строительство, а также случаев, предусмотренных п. 5 данной части и статьей 4.1 названного Федерального закона, с учетом результатов публичных слушаний. Указанные публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений ч. 3 - 10 ст. 39 Градостроительного кодекса в части соответствующих требований.

Судами установлено и материалами дела подтверждено, что предприниматель ФИО2 неоднократно обращался в ТУ Росимущества и администрацию с заявлениями о предоставлении в аренду земельного участка для расширения принадлежащей ему базы отдыха «Волна».

На основании заявления общества «Лесная сказка» администрацией принято постановление от 28.08.2012 № 1674, в соответствии с которым ранее установленное разрешенное использование земельного участка «под объекты общего пользования» изменено: «для расширения территории базы отдыха «Лесная сказка».

Вместе с тем публичные слушания по вопросу изменения разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 02:37:210201:99 не проводились, что не отрицается администрацией.

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 10.12.2014 по делу № А07-7481/2013, оставленным без изменения постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.02.2015, постановление Администрации от 28.08.2012 № 1674 «Об изменении разрешенного использования земельного участка» признано недействительным, как не соответствующее положениям ст. 39 Градостроительного кодекса и ст. 4 Закона № 191-ФЗ.

Судами при рассмотрении названного дела установлено, что предприниматель ФИО2 заинтересован в приобретении названного земельного участка для развития бизнеса, однако, был лишен возможности принять участие в публичных слушаниях, в связи с чем постановление администрации от 28.08.2012 № 1674 нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как верно отмечено судами, то обстоятельство, что предприниматель ФИО2 является арендатором земельного участка с кадастровым номером 02:37:210201:0036, не имеющего ни общих границ, ни наложений границ со спорным земельным участком, правового значения не имеет. Указанием в постановлении на разрешенное использование земельного участка «для расширения территории базы отдыха «Лесная сказка» фактически разрешен вопрос о судьбе данного земельного участка без учета интересов лица, имеющего правопритязания относительно этого участка.

Администрация, указав в постановлении от 28.08.2012 № 1674 конкретный вид разрешенного использования - «для расширения базы отдыха «Лесная сказка», создала конкурентные преимущества для получения в аренду земельного участка отдельно взятому юридическому лицу - обществу «Лесная сказка», являющегося арендатором земель национального парка общей площадью 18 600 кв. м. Указанными действиями нарушаются права и законные интересы предпринимателя ФИО2 на получение смежного земельного участка в аренду посредством предусмотренных законом торгов (аукциона), участия в них на равноправной и состязательной основе, а также дальнейшее развитие бизнеса.

Установив совокупность вышеназванных обстоятельств, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о наличии в действиях администрации нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, вследствие чего правомерно отказали в удовлетворении заявленных администрацией по данному делу требований о признании недействительными оспариваемого решения и предписания.

Довод администрации о том, что антимонопольным органом не доказано создание дискриминационных условий в сравнении с другими хозяйствующими субъектами принятием постановления от 28.08.2012 № 1674, правомерно отклонен судом первой инстанции, поскольку состав нарушения, предусмотренного ч. 1 ст. Закона № 135-ФЗ является формальным и не требует наступления негативных последствий.

Для определения в действиях субъектов квалифицирующих признаков состава данного правонарушения достаточно выявить факт наличия действий органа местного самоуправления, которые могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Доводы администрации об отсутствии в отношении запрашиваемого участка возможности выбора, а также об отсутствии бездействий администрации при рассмотрении обращений предпринимателя ФИО2 безотносительны к предмету рассматриваемого спора, не опровергают действительность решения и предписания антимонопольного органа.

Довод заявителя жалобы о неисполнимости оспариваемого предписания обоснованно отклонен судами.

В соответствии со ст. 50 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание ответчику по делу, подлежащее в силу п. 2 ч. 1 ст. 23 и ст. 51 этого же закона обязательному исполнению в установленный в предписании срок.

Закон о защите конкуренции не содержит указаний на конкретные действия, которые антимонопольный орган вправе установить для исполнения в предписании, а определяет только виды предписаний.

На основании п. 14 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» антимонопольный орган вправе включить в предписание указание на совершение конкретных действий, выполнение которых лицом, нарушившим антимонопольное законодательство, позволит восстановить права других лиц, нарушенные вследствие злоупотребления доминирующим положением, ограничения конкуренции или недобросовестной конкуренции, в необходимом для этого объеме.

Формулировка выданного администрации предписания содержит указания антимонопольного органа на конкретные действия, которые должна совершить администрация для устранения нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции: совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно - отменить постановление администрации от 28.08.2012 № 1674 «Об изменении разрешенного использования земельного участка», нарушающее антимонопольное законодательство, а также совершить иные действия, предусмотренные действующим законодательством, направленные на обеспечение конкуренции.

Такая формулировка соответствует установленному оспоренным решением нарушению и преследует цель прекращения выявленного нарушения антимонопольного законодательства. Предписание основано на законном решении антимонопольного органа, содержит указание на конкретные действия, которые должна совершить администрация, направлено на устранение выявленных нарушений, является исполнимым. Самостоятельные основания для отмены оспариваемого предписания отсутствуют.

Фактические обстоятельства дела судами установлены и исследованы в полном объеме, выводы судов соответствуют доказательствам, имеющимся в материалах дела, и нормам действующего законодательства.

Доводы администрации, изложенные в кассационной жалобе, направлены по существу на переоценку установленных по делу фактических обстоятельств, оснований для которой у суда кассационной инстанции в силу положений ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

Нормы материального права применены судами первой и апелляционной инстанций правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены решения, постановления арбитражного суда, не выявлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба – без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 16.03.2015 по делу № А07-26364/2014 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.05.2015 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации муниципального района Мелеузовский район Республики Башкортостан – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий О.Л. Гавриленко

Судьи С.Н. Василенко

Е.А. Кравцова