Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу администрации г. Улан-Удэ на решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 23 марта 2015 года по делу № А10-5389/2014, постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 5 июня 2015 года по тому же делу (суд первой инстанции: Мархаева Г.Д-С.; суд апелляционной инстанции: Рылов Д.Н., Желтоухов Е.В., Ткаченко Э.В.),

установил:

администрация г. Улан-Удэ (г. Улан-Удэ, ОГРН: 1020300979192, далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Бурятия с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Бурятия (г. Улан-Удэ, ОГРН: 1020300966256, далее – Бурятское УФАС России, антимонопольный орган) о признании недействительными решения от 03.10.2014 № 04-34/19-2014 и предписания от 03.10.2014 № 04-34/4736.

Дело рассмотрено с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, общества с ограниченной ответственностью «Байкальская специализированная компания» (далее – ООО «Байкальская специализированная компания»), муниципального автономного учреждения «Специализированная служба».

Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 23 марта 2015 года заявленные требования удовлетворены частично. Суд признал недействительными решение Бурятского УФАС России от 03.10.2014 № 04-34/19-2014 в части признания администрации г. Улан-Удэ нарушившей часть 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» и предписание от 03.10.2014 года № 04-34/19-2014 в части обязания администрации г. Улан-Удэ прекратить нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Постановлением Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 5 июня 2015 года решение суда от 23 марта 2015 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация г. Улан-Удэ ставит вопрос о проверке законности судебных актов по основаниям неправильного применения норм материального права – части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), неприменения пункта 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), части 7 статьи 2, статьи 4 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Закон об автономных учреждениях), пункта 2 статьи 69.2, пункта 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, несоответствия выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

В отзыве на кассационную жалобу Бурятское УФАС России считает судебные акты законными, просит отказать в удовлетворении кассационной жалобы.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представитель администрации г. Улан-Удэ поддержала доводы кассационной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом (уведомления о вручении почтовых отправлений, информация, размещенная на официальном сайте Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа 03.07.2015), своих представителей в судебное заседание не направили, в связи с чем кассационная жалоба на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассматривается без участия их представителей.

Проверив правильность применения судами двух инстанций норм материального и процессуального права по делу и исходя из доводов кассационной жалобы и отзыва относительно жалобы, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа пришел к выводу об отсутствии оснований для отмены судебных актов.

Как следует из материалов дела и установлено судами двух инстанций, решением от 03.10.2014 № 04-34/19-2014 Бурятское УФАС России признало администрацию г. Улан-Удэ нарушившей части 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции при принятии акта - постановления от 30.09.2013 № 376 «Об утверждении нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ) муниципальными учреждениями» (далее – постановление от 30.09.2013 № 376), в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляет Комитет городского хозяйства Администрации г. Улан-Удэ, за счет городского бюджета». Названным постановлением утверждены нормативные затраты на выполнение МАУ «Специализированная служба» муниципальных работ по содержанию мест захоронения (организация учета места захоронения и отвод земельных участков, очистка территории мест захоронения от мусора) (приложение №3); данный хозяйствующий субъект был наделён функциями и правами органа местного самоуправления по отводу земельных участков под захоронения умерших на кладбищах г. Улан-Удэ, по ведению журнала учета захоронений умерших; были выделены бюджетные средства на содержание мест захоронений. При этом не было предусмотрено проведение публичных торгов в целях выбора хозяйствующего субъекта.

Предписанием от 03.10.2014 № 04-34/4736 антимонопольный орган обязал администрацию прекратить нарушение антимонопольного законодательствам путем отмены постановления от 30.09.2013 № 376.

Администрация г. Улан-Удэ, полагая, что вышеупомянутые решение и предписание не соответствуют действующему законодательству, обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования частично, пришел к выводу о том, что своими действиями администрация создала преимущественные условия деятельности для упомянутого хозяйствующего субъекта, которые повлекли или могли повлечь за собой недопущение, ограничение, устранение конкуренции на рынке услуг по содержанию мест захоронения, что является нарушением требований части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Признавая недействительными решение и предписание антимонопольного органа от 03.10.2014 в части признания администрации г. Улан-Удэ нарушившей часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, суд первой инстанции исходил из несоответствия оспариваемых ненормативных правовых актов Закону о защите конкуренции.

Суд апелляционной инстанции согласился с судом первой инстанции. Судебные акты в части утверждения судов о том, что администрация г. Улан-Удэ как орган местного самоуправления не наделяла своими функциями и правами хозяйствующий субъект - МАУ «Специализированная служба», не обжалованы, в связи с чем не являлись предметом проверки в настоящем постановлении.

Выводы судов о соответствии решения антимонопольного органа части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции основаны на установленных обстоятельствах и имеющихся в деле доказательствах и постановлены при правильном применении норм материального и процессуального права.

Заявитель кассационной жалобы не согласен с тем, что в его действиях имеется нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции; указывает на то, что запреты, установленные данной нормой, не распространяются на случаи, предусмотренные статьёй 17 Федерального закона № 131-ФЗ, пунктом 7 статьи 4, статьёй 4 Закона об автономных учреждениях, пунктом 2 статьи 69.2, пунктом 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку приведёнными нормами предусмотрено право органов местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения создавать муниципальные учреждения, давать им муниципальные задания, выдавать субсидии на их выполнение. В этой связи администрация не согласна с тем, что выполнение работ по содержанию и эксплуатации кладбищ должно осуществляться исключительно путём размещения муниципального заказа.

Доводы заявителя кассационной жалобы проверены, однако не могут быть учтены судом кассационной инстанции.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Содержание и эксплуатация кладбищ является самостоятельным видом экономической деятельности в области оказания похоронных услуг.

Бурятским УФАС России был проведён анализ состояния конкуренции на рынке похоронных услуг, в результате которого было установлено, что на данном товарном рынке действуют 13 хозяйствующих субъектов, в том числе МАУ «Специализированная служба», которая занимает доминирующее положение на рынке похоронных услуг с долей в размере 50 %.

Администрация, утвердив постановлением от 30.09.2013 № 376 нормативные затраты на выполнение МАУ «Специализированная служба» муниципальных работ по содержанию мест захоронения и совершив действия по выделению МАУ «Специализированная служба» бюджетных средств на содержание захоронений без проведения публичных торгов, тем самым, как доказал антимонопольный орган, создала специализированной службе преимущественные условия деятельности на соответствующем товарном рынке по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, работающими на рынке похоронных услуг.

В свою очередь, администрация не привела законы, дающие ей право создавать учреждению преимущественные условия на данном товарном рынке.

Проверен довод заявителя кассационной жалобы о том, что субсидия на выполнение муниципального задания на выполнение работ по содержанию кладбищ была предоставлена в соответствии с бюджетным законодательством.

Согласно абзацу 1 пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

Между тем судами было установлено, что постановлением администрации г. Улан-Удэ от 30.09.2013 № 376 были предусмотрены субсидии на финансовое обеспечение не муниципального задания, что, действительно, разрешено статьёй 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а на финансирование работ, являющихся муниципальной нуждой муниципального образования.

Не может быть учтён и довод заявителя кассационной жалобы о том, что отвод земельных участков под захоронения не является муниципальной нуждой, поскольку получателями услуги по погребению являются лица, взявшие на себя обязанность осуществить погребение умершего, в связи с чем неверным является вывод судов о том, что финансирование данных услуг должно размещаться исключительно посредством торгов.

В соответствии с пунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относится к вопросам местного значения городского округа.

Согласно статье 18 Федерального закона от 12.01.1996 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, которые определяют порядок их деятельности.

Таким образом, оказание услуг по содержанию мест захоронения, в том числе отвод земельных участков является муниципальной нуждой и, следовательно, бюджетные средства, выделяемые для этих целей, для равного доступа всех хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность на рынке похоронных услуг, должны быть распределены в соответствии с требованиями действующего законодательства о размещении заказов.

По мнению заявителя кассационной жалобы, выдача муниципального задания муниципальному учреждению на содержание кладбищ и предоставление субсидий на выполнение муниципального задания является муниципальной преференцией, предусмотренной статьёй 19 Закона о защите конкуренции. Поскольку, по утверждению администрации, имеется акт органа местного самоуправления о бюджете, где предусмотрена субсидия МАУ «Специализированная служба», то предварительного согласия антимонопольного органа не требовалось, и антимонопольное законодательство не было нарушено.

Названные доводы проверены, однако учтены быть не могут, поскольку в постановлении от 30.09.2013 № 376 не идёт речь о преференции.

Согласно части 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции государственные или муниципальные преференции могут быть предоставлены на основании правовых актов федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации исключительно в целях: обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; развития образования и науки; проведения научных исследований; защиты окружающей среды; сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации; развития культуры, искусства и сохранения культурных ценностей; развития физической культуры и спорта; обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства; производства сельскохозяйственной продукции; социального обеспечения населения; охраны труда; охраны здоровья граждан; поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства; поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"; определяемых другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Из части 3 статьи 19 Закона о защите конкуренции следует, что государственная или муниципальная преференция в целях, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа, за исключением случаев, если такая преференция, в частности предоставляется: на основании федерального закона, правового акта Президента Российской Федерации, правового акта Правительства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджете, нормативных правовых актов органов местного самоуправления о бюджете, содержащих либо устанавливающих порядок определения размера государственной или муниципальной преференции и ее конкретного получателя.

Следовательно, поскольку предоставление преференции в целях содержания кладбищ не перечислено в части 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции, а предусмотренные в постановлении субсидии предполагалось направить на финансирование работ, являющихся муниципальной нуждой, то оснований считать, что была в установленном порядке предоставлена преференция не имелось.

Доводы администрации о том, что суды неправильно применили часть 7 статьи 2, статью 4 Закона об автономных учреждениях, проверены.

В силу части 7 статьи 2 Закона об автономных учреждениях автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в сферах, указанных в части 1 настоящей статьи.

Как следует из части 1 статьи 4 названного закона, основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано.

Согласно части 2 статьи 4 Закона об автономных учреждениях государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности. Автономное учреждение осуществляет в соответствии с государственным (муниципальным) заданием и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг.

Финансовое обеспечение указанной в частях 1 и 2 настоящей статьи деятельности осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников (часть 4 статьи 4 Закона об автономных учреждениях).

Согласно статье 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Федеральный закон № 210-ФЗ) муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления, признается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ и уставами муниципальных образований.

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственные (муниципальные) услуги (работы) - это услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами; государственное (муниципальное) задание - это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Как следует из пункта 1 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам должно содержать определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг; порядок оказания соответствующих услуг; предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

Следовательно, администрация вправе была выдать муниципальное задание автономному учреждению на оказание муниципальных услуг, оказываемых физическим и юридическим лицам.

В данном случае, как правильно признали суды, речь идёт не о финансировании муниципальных услуг, оказываемых специализированной службой, а о финансировании работ, являющихся муниципальной нуждой самого муниципального образования.

В силу части 2 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счёт средств бюджетов, внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

В период 2014 года, в котором также продолжалось предоставление субсидий, действовал Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ).

Как следует из абзаца 1 части 1 статьи 1 данного закона, настоящий Федеральный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона № 44-ФЗ законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в части 1 статьи 1 настоящего Федерального закона. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.

Как отмечено Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 29.01.2015 № 161-1 «Об отказе в принятии к рассмотрению кассационной жалобы открытого акционерного общества «Уральский фармацевтический холдинг» на нарушение конституционных прав и свобод положениями статьи 449 Гражданского кодекса Российской Федерации и части 5 статьи 10 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в ряде статей Федерального закона № 44-ФЗ воспроизведено по существу то же правовое регулирование, что и в Федеральном законе № 94-ФЗ. Названный подход может быть отнесён и к понятию муниципальной нужды.

Следовательно, размещение заказа на выполнение работ, оказание услуг (то есть определение поставщиков, исполнителей) для муниципальных нужд осуществляется посредством торгов.

Таким образом, автономное учреждение оказывает за счет средств муниципального бюджета услуги населению. Оказание услуг в рамках обеспечения муниципальных нужд осуществляется самому муниципальному образованию. Услуги по содержанию кладбищ не относятся к тем видам работ и услуг, которые указаны в части 1 статьи 2 Закона об автономных учреждениях и которые должны осуществляться в ходе исполнения муниципального задания, финансируемого путем выделения соответствующих субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. Названные услуги являются муниципальной нуждой, и могут быть получены муниципальным образованием город Улан-Удэ только в установленном Федеральным законом № 44-ФЗ порядке.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не усматривает предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены судебных актов, в связи с чем решение Арбитражного суда Республики Бурятия и постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 23 марта 2015 года по делу № А10-5389/2014, постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 5 июня 2015 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Л.А. Кадникова

Судьи

А.И. Чупров

Д.И. Шелег