Гражданский кодекс часть 1

Первый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Ковбасюка А.Н., судей Мальковой Д.Г., Устиновой Н.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Цадкиной А.Д., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации г. Владимира на решение Арбитражного суда Владимирской области от 11.05.2023 по делу № А11-8690/2022,

по иску Министерства архитектуры и строительства Владимирской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) к Администрации г. Владимира (ОГРН <***>, ИНН <***>), третьи лица: Управление архитектуры и строительства администрации города Владимира (ОГРН <***>, ИНН <***>), Управление Федерального Казначейства по Владимирской области (ОГРН: <***>; ИНН: <***>)
о взыскании 3 423 570 рублей

при участии представителей: от заявителя (ответчика) – администрации г. Владимира – ФИО1 (по доверенности от 14.02.2023 № 01-17/22 сроком действия до 30.12.2024 и диплому);

от истца – Министерства архитектуры и строительства Владимирской области – ФИО2 (по доверенности от 03.04.2023 № МАС-1338-11-03 сроком действия по 31.12.2023 и диплому);

от третьего лица – Управления архитектуры и строительства администрации города Владимира – ФИО3 (по доверенности от 30.12.2021 № 32-21/50 сроком действия до 30.12.2023 и диплому);

от третьего лица – Управления Федерального Казначейства по Владимирской области – полномочный представитель не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен надлежащим образом,

установил.

Министерство архитектуры и строительства Владимирской области (далее – Министерство, истец) обратилось в арбитражный суд с исковым заявлением к Администрации города Владимира (далее – Администрация, ответчик) о взыскании 3 423 570 рублей (10 % объема субсидии), в связи с нарушением обязательств муниципального образования по соблюдению графика выполнения мероприятий по приобретению недвижимого имущества.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, на основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации привлечены: Управление архитектуры и строительства администрации города Владимира и Управление Федерального Казначейства.

Решением от 11.05.2023 Арбитражный суд Владимирской области иск Министерства удовлетворил.

Не согласившись с принятым решением, Администрация обратилась в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит судебный акт отменить на основании положений статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Доводы апелляционной жалобы сводятся к следующему.

Администрацией предприняты все необходимые предусмотренные законом меры по освоению субсидии, в частности по приобретению жилых помещений в соответствии с графиком выполнения мероприятий, установленных Приложением № 3 к соглашению.

Заявитель обратил внимание на то, что в связи с признанием торгов несостоявшимися, расходные обязательства муниципального образования в целях софинансирования которых предоставлялась субсидия, не возникли, в связи с чем субсидия в бюджет муниципального образования не перечислялась, в то время как мерами ответственности установленными пунктами 13, 14 т 14.1 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из областного бюджета предусматривается возврат части израсходованных денежных средств субсидии, перечисленной бюджету муниципального образования, а не возложение обязанности перечисления собственных денежных средств.

Вопреки выводам суда направление Администрацией информации о перераспределение средств субсидии не предусмотрено ни соглашением, ни положениями Постановления № 1287. Судом не учтены пункты 4.1.2, 4.1.3 и 4.1.7 соглашения, и факто того, что ответчик извещала Департамент архитектуры и строительства о том, что аукционы по приобретению объектов капитального строительства были признаны несостоявшимися ввиду отсутствия заявок и ходатайствовала о неприменении мер ответственности, предусмотренных пунктом 14 Постановления № 1287.

Также судом не учтен нормативный правовой акт, регулирующий общие требования к предоставлению и распределению субсидий из федерального бюджета, не усмотрев возможности применения его положений к спорным правоотношениям, тогда как применение мер ответственности соотносится, в том числе с установленными на федеральном уровне общими требованиями, регулирующими предоставление субсидий субъекту Российской Федерации, - Правила формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 № 999. Правила формирования предоставления и распределения субсидии, утвержденные Постановлением № 1287, регулирует предоставление субсидий из бюджета Владимирской области. Вместе с тем, в силу положений статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации предоставление субсидии за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету не исключает возможность предоставления из федерального бюджета субсидий в целях оказания финансовой поддержки при выполнении субъектом Российской Федерации своих полномочий, в рамках которых в том числе разработано Постановление № 1287. При этом одним из условий предоставления такого финансирования является соответствие соглашения о предоставлении субсидии требованиям, установленным в частности абзацем 6 подпункта "л(1)" пункта 10 Правил № 999.Непринятие мер к приведению регионального нормативного правового акта относительно запрета по применению мер финансовой ответственности, установленных Постановлением № 1287. в соответствие с федеральным законодательством, имеющим большую юридическую силу, не может служить основанием для возложения на бюджет муниципального образования дополнительной финансовой нагрузки.

Также заявитель просил применить положения статьи 333 ГК РФ и снизить размер санкций.

Более подробно доводы изложены в апелляционной жалобе и дополнении к ней.

Представитель заявителя апелляционной жалобы в судебном заседании поддержал доводы жалобы.

Представитель истца в судебном заседании и в отзыве на апелляционную жалобу, дополнениях к нему возразил против доводов заявителя, просили жалобу оставить без удовлетворения, решение без изменения.

Представитель Управления архитектуры и строительства администрации города Владимира в судебном заседании изложил свою позицию по делу, поддержал доводы Администрации.

Управление Федерального Казначейства по Владимирской области полномочных представителей в зал судебного заседания не обеспечило, извещено о времени и месте судебного заседания надлежащим образом, в порядке статьи 156 АПК РФ дело рассмотрено в его отсутствии.

Результаты заявлений и ходатайств отражены в протоколах судебных заседаний.

Законность и обоснованность принятого по делу решения проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, установлено судом первой инстанции, в рамках реализации подпрограммы «Социальное жилье» государственной программы Владимирской области «Обеспечение доступным и комфортным жильем населения Владимирской области», утвержденной постановлением Губернатора Владимирской области 17.12.2013 № 1390 (далее – Постановление № 1390), Законом Владимирской области от 22.12.2020 № 130-ОЗ «Об областном бюджете на 221 год и плановый период 2022 и 2023 годов» администрации г. Владимира на строительство социального жилья и приобретение жилых помещений для граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предусмотрена субсидия в размере 34 235 700 рублей.

Между Департаментом архитектуры и строительства Владимирской области (далее – Департамент) и администрацией города Владимира (далее – Администрация) 25.01.2021 заключено Соглашение № 101 о предоставлении в 2021-2023 годах субсидии из областного бюджета на софинансирование расходных обязательств муниципального образования на приобретение жилых помещений для граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий в рамках реализации мероприятий подпрограммы «Социальное жилье» государственной программы Владимирской области (далее – Соглашение), в соответствие с которым Администрация обязуется обеспечить выполнение условий предоставления субсидии.

Согласно Приложению № 2 к Соглашению до 31.12.2021 результатом использования субсидии является приобретение жилых помещений в г. Владимире в количестве 13 квартир.

Однако, по состоянию на 31.12.2021 обязательства, предусмотренные Соглашением, администрацией г. Владимира не исполнены.

В адрес главы города Владимира 01.06.2022 направлена претензия с указанием на нарушение обязательств муниципального образования по соблюдению графика выполнения мероприятий по приобретению недвижимого имущества и требованием о перечислении 10 % объема субсидии в сумме 3 423 570 рублей в бюджет Владимирской области в добровольном порядке.

Однако, по состоянию на 31.07.2022 обязательства по возврату из бюджета муниципального образования в областной бюджет средств, соответствующих 10 % объема субсидии администрацией г. Владимира также не исполнены.

Поскольку ответчик требование не исполнил, истец обратился в арбитражный суд с настоящим иском.

Оценив представленные в дело доказательства, в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции пришел к выводу о правомерности исковых требований Министерства в заявленной сумме,

Суд апелляционной инстанции по результатам проверки доводов апелляционной жалобы и повторного рассмотрения материалов дела, не может согласиться выводами суда первой инстанции.

Согласно статьям 309 и 310 Гражданского кодекса Российской Федерации обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов, а при отсутствии таких условий и требований – в соответствии с обычаями или иными обычно предъявляемыми требованиями.

Односторонний отказ от исполнения обязательства и одностороннее изменение его условий не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Статьей 2 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников.

По правилам части 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации стороны могут заключить договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами.

Вид договора определяется содержанием основных прав и обязанностей сторон по сделке. Существо субсидии заключается в безвозмездном безвозвратном предоставлении средств бюджета с целью поощрения, развития значимого направления деятельности, в том числе предпринимательской.

Согласно статье 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности и экономности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

В статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

В соответствии со статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В силу статьи 129 Бюджетного кодекса Российской Федерации межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

В соответствии со ст. 139 Бюджетного кодекса РФ под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Правила, устанавливающие общие требования к формированию, предоставлению и распределению субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам, а также порядок определения и установления предельного уровня софинансирования субъектом Российской Федерации (в процентах) объема расходного обязательства муниципального образования, устанавливаются нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Главный распорядитель бюджетных средств обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций, определенных настоящим Кодексом, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении (пп. 10 п. 1 ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Постановлением Губернатора Владимирской области от 17.12.2013 № 1390 утверждена государственная программа «Обеспечение доступным и комфортным жильем населения Владимирской области».

Составной частью данной программы являлась подпрограмма «Социальное жилье», в соответствии с которой запланировано приобретение жилых помещений для граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Согласно пункту 14 Постановления от 19.12.2014 № 1287 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Владимирской области (далее – Постановление № 1287)в случае если муниципальным образованием по состоянию на 31 декабря года предоставления субсидии допущены нарушения обязательств муниципального образования по соблюдению графика выполнения мероприятий по приобретению недвижимого имущества в пределах установленной стоимости приобретения объектов – в отношении субсидий, предоставляемых на софинансирование приобретения объектов недвижимого имущества, и в срок до 1 апреля года, следующего за годом предоставления субсидии, указанные нарушения не устранены, объем средств соответствующий 10 процентам объема субсидии, предусмотренной на год, в котором допущено нарушение указанных обязательств, подлежит возврату из бюджета муниципального образования в областной бюджет в срок до 1 мая года, следующего за годом предоставления субсидии.

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что отсутствие результатов использования субсидии не является независящими от сторон обстоятельствами непреодолимой силы.

Рост цен на строительные материалы не может быть признан обстоятельством, которые стороны не могли предусмотреть и/или вызванным непреодолимой силой.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции полагает необходимым отметить следующее.

Общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации устанавливаются Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Пункт 14 Постановления от 19.12.2014 № 1287, устанавливающий правила перерасчета размера субсидии и ее возврата в краевой бюджет в зависимости от степени достижения ее получателем значений показателей результативности использования субсидии, а также случай, исключающий указанный возврат в связи с наступлением обстоятельств непреодолимой силы, суд первой инстанции фактически приравнял к установлению ответственности за нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов, а также освобождения от нее, на установление которых у административного ответчика не имелось полномочий.

Установление видов бюджетных нарушений и бюджетных мер принуждения, определение оснований и порядка применения бюджетных мер принуждения относится к полномочиям Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации правом устанавливать виды бюджетных нарушений и бюджетных мер принуждения не наделены (статьи 7, 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В пункте 1 статьи 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации указано, что бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 (статьи 306.4 - 306.8) настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) при реализации полномочий в рамках государственного финансового контроля, осуществляемого в порядке, предусмотренном бюджетным законодательством Российской Федерации, тогда как в данном случае имело место установление нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации условий и порядка предоставления субсидии местным бюджетам, в частности механизма ее возвратности, связанное с реализацией главным распорядителем бюджетных средств мер, необходимых для эффективности и результативности использования бюджетных средств, полномочия на которые не входят в систему государственного финансового контроля и осуществляются главными распорядителями бюджетных средств самостоятельно.

Таким образом, предусмотренный в пункте 14 Постановления механизм обеспечения достижения получателем субсидии показателей результативности не содержит элементов принудительного исполнения со стороны органов исполнительной власти субъекта и реализуется за пределами решения вопросов о применении (неприменении) бюджетных мер принуждения к получателям субсидии из областного бюджета.

Исходя из изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что недостижение ответчиком показателей результативности использования предоставленной субсидии не является бюджетным правонарушением.

Суд апелляционной инстанции также отмечает, что первой инстанции суд не учел нормативный правовой акт, регулирующий общие требования к предоставлению и распределению субсидий из федерального бюджета, не усмотрев возможности применения его положений к спорному Порядку, тогда как формирование условий предоставления субсидий в оспариваемой части соотносится в том числе с установленными на федеральном уровне общими требованиями, регулирующими предоставление субсидий субъекту Российской Федерации, - Правила формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2014 года №999 (далее - Правила N 999).

Правила №999 устанавливают общие требования к формированию, предоставлению и распределению субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета в соответствии с пунктом 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации, и вопреки выводам суда первой инстанции, не имеют заранее установленного целевого назначения.

При этом предоставление межбюджетных трансфертов на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации в целях оказания финансовой поддержки выполнения органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, к которым в том числе относится строительство, реконструкция объектов капитального строительства муниципальной собственности, прямо следует из пунктов 2 и 10 Правил №999).

Пунктом 19 Правил установлено 19. В случае если субъектом Российской Федерации по состоянию на 31 декабря года предоставления субсидии допущены нарушения обязательств, предусмотренных соглашением в соответствии с подпунктом "в" пункта 10 настоящих Правил, и в срок до 1 апреля года, следующего за годом предоставления субсидии, указанные нарушения не устранены, объем средств, соответствующий 10 процентам объема средств, предусмотренного на год, в котором допущены нарушения указанных обязательств, на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации (муниципальной собственности), по которым допущено нарушение графика выполнения мероприятий по проектированию и (или) строительству (реконструкции, в том числе с элементами реставрации, техническому перевооружению) объектов капитального строительства, без учета размера остатка субсидии по указанным объектам государственной собственности субъектов Российской Федерации (муниципальной собственности), не использованного по состоянию на 1 января текущего финансового года, подлежит возврату из бюджета субъекта Российской Федерации в доход федерального бюджета в срок до 1 июня года, следующего за годом предоставления субсидии, если высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации, допустившего нарушение соответствующих обязательств, не позднее 15 апреля года, следующего за годом предоставления субсидии, не представлены документы, предусмотренные абзацем третьим пункта 20 настоящих Правил.

В случае одновременного нарушения субъектом Российской Федерации обязательств, предусмотренных соглашением в соответствии с подпунктами "б(1)" и "в" пункта 10 настоящих Правил, возврату подлежит объем средств, соответствующий размеру субсидии на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации (муниципальной собственности), определенный в соответствии с абзацем первым настоящего пункта.

Исходя из буквального толкования норм действующего нормативного правового регулирования, с учетом того, что недостижение показателя эффективности не является бюджетным правонарушением, за которое предусмотрена ответственность, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что финансовые обязательства получателя субсидии ограничиваются размером предоставленной субсидии.

В судебном заседании стороны не оспаривали тот факт, что по итогам финансового года субсидия, предоставленная ответчику в связи с ее неиспользованием в полном объеме возвращена в бюджет субъекта.

Исходя из изложенного, возложение на ответчика обязанности по возврату денежных средств сверх предоставленной субсидии не основано на нормах действующего законодательства, чтосвидетельствует об отсутствии оснований для удовлетворения иска Министерства.

Согласно статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для изменения или отмены решения арбитражного суда первой инстанции является неправильное применение норм материального права, выразившееся в неприменении закона, подлежащего применению, и применении закона, не подлежащего применению.

В силу части 2 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционной жалобы арбитражный суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по делу новый судебный акт.

Таким образом, апелляционная жалоба заявителя подлежит удовлетворению, решение Арбитражного суда Владимирской области от 11.05.2023 по делу № А11-8690/2022 подлежит отмене с разрешением вопроса по существу об отказе в удовлетворении иска Министерства.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом первой инстанции не допущено.

Вопрос о распределении судебных расходов по оплате госпошлины судом не рассматривался, поскольку в соответствии со статьей 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, освобождены от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 176, 258, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Владимирской области от 11.05.2023 по делу № А11-8690/2022 отменить, апелляционную жалобу администрации г. Владимира удовлетворить.

В удовлетворении иска отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

А.Н. Ковбасюк

Судьи

Д.Г. Малькова

Н.В. Устинова