Гражданский кодекс часть 1

на постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.05.2018 (председательствующий судья Землянникова В.В., судьи Комнатная Ю.А., Смирников А.В.)

по делу № А12-31304/2017

по заявлению индивидуального предпринимателя ФИО1, г. Волгоград (ОГРНИП <***>, ИНН <***>) к администрации Красноармейского района Волгограда, г. Волгоград (ОГРН <***>), администрации Волгограда, г. Волгоград (ОГРН <***>, ИНН <***>), третьи лица: комитет экономического развития администрации Волгограда, г. Волгоград, Прокуратура г. Волгограда, г. Волгоград, Прокуратура Красноармейского района г. Волгограда, г. Волгоград, Управление Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области, г. Волгоград, о признании незаконным бездействия,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель ФИО1 (далее – ИП ФИО1, предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением к администрации Красноармейского района Волгограда, администрации Волгограда о признании незаконным бездействия, выразившегося в невключении в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2017 – 2021 годы, утвержденную постановлением администрации Волгограда от 01.02.2017 № 132, принадлежащих ИП ФИО1 нестационарных торговых объектов: – павильона, расположенного по адресу: <...> ВЛКСМ, 21 Г, имеющего номер места 1.11 в схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2012 – 2016 годы; – павильона, расположенного по адресу: <...> ВЛКСМ, 21 Г, имеющего номер места 1.213 в схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2012 – 2016 годы; – павильона, расположенного по адресу: <...>, имеющего номер места 1.10 в схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2012 –2016 годы; – павильона, расположенного по адресу: <...>, имеющего номер места 1.9 в схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2012 – 2016 годы; – павильона, расположенного по адресу: <...>, имеющего номер места 1.55 в схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2012 – 2016 годы.

В порядке восстановления нарушенного права ИП ФИО1 просила обязать администрацию Красноармейского района Волгограда, администрацию Волгограда включить указанные объекты в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2017 – 2021 годы.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 26.02.2018 заявленные требования ИП ФИО1 удовлетворены.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.05.2018 решение Арбитражного суда Волгоградской области от 26.02.2018 по делу № А12-31304/2017 отменено, в удовлетворении заявленных ИП ФИО1 требований отказано.

В кассационной жалобе ИП ФИО1 просит постановление отменить, решение оставить в силе, по основаниям, изложенным в кассационной жалобе.

Информация о принятии кассационной жалобы к производству, движении дела, времени и месте судебного заседания размещена на официальном сайте Арбитражного суда Поволжского округа в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» по адресу: http://faspo.arbitr.ru/ в соответствии со статьей 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Законность обжалуемого судебного акта проверена в порядке, предусмотренном главой 35 АПК РФ, по доводам, изложенным в кассационной жалобе.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, ИП ФИО1 принадлежат следующие нестационарные торговые объекты:

– павильон, расположенный по адресу: <...> ВЛКСМ, 21 Г, имеющий номер места 1.11 в схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2012 –2016 годы;

– павильон, расположенный по адресу: <...> ВЛКСМ, 21 Г, имеющий номер места 1.213 в схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2012 – 2016 годы;

– павильон, расположенный по адресу: <...>, имеющий номер места 1.10 в схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2012 –2016 годы;

– павильон, расположенный по адресу: <...>, имеющий номер места 1.9 в схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2012 – 2016 годы;

– павильон, расположенный по адресу: <...>, имеющий номер места 1.55 в схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2012 – 2016 годы.

Указанные павильоны размещены на территории Красноармейского района г. Волгограда на основании договоров на размещение нестационарных торговых объектов.

В соответствии с постановлением администрации Волгограда от 01.10.2012 № 2811 «Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов для реализации товаров, выполнения работ, оказания услуг на территории Волгограда на 2012 – 2016 годы» места размещения нестационарных торговых объектов (далее – НТО) ИП ФИО5 номера в схеме 1.9, 1.10, 1.55 по пр-ту Героев Сталинграда, 33 и 1.11, 1.213 по ул. 40 лет ВЛКСМ, 21 Г были включены в ранее действующую схему.

При формировании администрацией Красноармейского района Волгограда схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2017 – 2021 годы (далее – Схема 2017 – 2021 годы, Схема), указанные выше места размещения НТО были включены в проект Схемы 2017 – 2021 годы и направлены на согласование в структурные подразделения администрации Волгограда.

По результатам согласования и рассмотрения на межведомственной комиссии 18.01.2017 – 19.01.2017 (протокол № 1-2017 от 18.01.2017 –19.01.2017) и 30.01.2017 (протокол № 2-2017 от 30.01.2017) места 1.11, 1.213 (в схеме 2012 – 2016 годы) по ул. 40 лет ВЛКСМ, 21 Г, не включены в схему на 2017 – 2021 годы по причине их размещения в охранной зоне тепловой сети 2Т045О. Места 1.9, 1.10, 1.55 по проспекту им. Героев Сталинграда не включены в Схему по причине несоответствия пункту 6.2, пункту 6.3 ГОСТ Р 54608-2011 (размещения в охранной зоне ливневой канализации 700, в охранной зоне ВЛ, создает помехи для прохода пешеходов, объект не имеет удобного подъезда для разгрузки).

Указанные обстоятельства явились основанием для обращения ИП ФИО5 в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что органом местного самоуправления не представлено достаточных доказательств, свидетельствующих о правомерности не включения спорных НТО в Схему размещения нестационарных торговых объектов на 2017 – 2021 годы, не представлено правовое обоснование причин не включения спорных НТО в Схему со ссылками на нормы действующего законодательства. Суд первой инстанции указал, что оспариваемое бездействие является незаконным и не соответствующим Порядку разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгоградской области, утвержденному приказом Комитета промышленности и торговли Волгоградской области от 04.02.2016 № 14-ОД. Оспариваемое бездействие нарушает права и охраняемые законом интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создавая препятствия в ее осуществлении.

Отменяя решение и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд апелляционной инстанции, руководствуясь положениями части 1 статьи 65, статьи 198 АПК РФ, статьей 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 28.12.2009 № 381-ФЗ), пришел к выводу, что действия администрации по невключению спорных мест размещения нестационарных торговых объектов в Схему 2017 – 2021 годы соответствуют Порядку разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгоградской области, утвержденному приказом Комитета по промышленности и торговли Волгоградской области от 04.02.2016 № 14-ОД.

Довод кассационной жалобы о том, что не включение в Схему 2017 – 2021 годы спорных мест противоречит части 6 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ, судебной коллегией отклоняется.

В соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ).

Приказом Комитета промышленности и торговли Волгоградской области от 04.02.2016 № 14-ОД утвержден Порядок разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгоградской области (далее – Порядок от 04.02.2016 № 14-ОД), который устанавливает процедуру разработки, утверждения и изменения органами местного самоуправления схем размещения нестационарных объектов, осуществляющих торговую деятельность на территории муниципальных образований Волгоградской области, и направлен на формирование единых правил размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгоградской области.

Согласно пункту 2.2. Порядка от 04.02.2016 № 14-ОД схема разрабатывается с учетом требований земельного законодательства, нормативных правовых актов в сфере градостроительной деятельности, сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия; санитарно-эпидемиологического благополучия населения, пожарной безопасности, безопасности дорожного движения, охраны окружающей среды, благоустройства, розничной торговли, в том числе регулирования оборота табачных изделий, алкогольной продукции (включая пиво и напитки, изготавливаемые на его основе) и иными нормативными правовыми актами, устанавливающими обязательные требования к размещению нестационарных торговых объектов и правил осуществления торговой деятельности.

Пунктом 2.4. Порядка от 04.02.2016 № 14-ОД предусмотрено, что разработка схемы осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления или его структурным подразделением с учетом предложений органов государственной власти, органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов и граждан.

Для организации работы по разработке схемы или внесению в нее изменений уполномоченный орган местного самоуправления создает межведомственную комиссию, состав и порядок деятельности которой устанавливается нормативным правовым актом органа местного самоуправления соответствующего муниципального образования.

Пунктом 2.7 Порядка от 04.02.2016 № 14-ОД предусмотрено, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, хозяйствующие субъекты и граждане, заинтересованные в разработке схемы могут направлять в уполномоченный орган свои предложения относительно мест размещения нестационарных торговых объектов.

Уполномоченный орган в течение 30 календарных дней со дня истечения срока, указанного в пункте 2.7 Порядка от 04.02.2016 № 14-ОД, с учетом предложений заинтересованных лиц, разрабатывает проект схемы и осуществляет его согласование с органами местного самоуправления (их структурными подразделениями), уполномоченными: в области градостроительной деятельности; в области земельных отношений; в области организации благоустройства; в области обеспечения благоприятной окружающей среды; в области предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения; в области обеспечения безопасности жизнедеятельности населения; в области организации дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения; в области торговли (пункт 2.8 Порядка от 04.02.2016 № 14-ОД).

Уполномоченный орган в течение 5-ти рабочих дней со дня истечения срока для согласования проекта схемы направляет его в комиссию с приложением предложений, указанных в пункте 2.7 Порядка от 04.02.2016 № 14-ОД, и документов о согласовании или отказе в согласовании проекта схемы, поступивших из согласующих органов (их структурных подразделений) (пункт 2.11 Порядка от 04.02.2016 № 14-ОД).

По результатам рассмотрения документов, указанных в пункте 2.7 Порядка от 04.02.2016 № 14-ОД, комиссия принимает решение о включении мест размещения нестационарных торговых объектов в схему или отказе во включении (пункт 2.13 Порядка от 04.02.2016 № 14-ОД).

Согласно пункту 2.14 Порядка от 04.02.2016 № 14-ОД основанием для отказа во включении мест размещения нестационарных торговых объектов в схему является, в том числе, наличие решения уполномоченного органа государственной власти или органа местного самоуправления в отношении территории, на которой планируется размещение нестационарного торгового объекта: о резервировании или изъятии земель (земельных участков) для государственных или муниципальных нужд; о комплексном благоустройстве земельного участка (для киосков, павильонов, торговых галерей).

Как следует из материалов дела, постановлением администрации Волгограда от 01.02.2017 № 132 утверждена схема размещения НТО на территории Волгограда на 2017 – 2021 годы.

При формировании указанной схемы решением межведомственной комиссии по формированию схемы размещения НТО на территории Волгограда (протокол комиссии от 18.01.2017-19.01.2018 № 1-2017, протокол комиссии от 30.01.2017 № 2-2017) места размещения НТО предпринимателя с номерами в Схеме 2012 – 2016 1.9, 1.10, 1.11, 1.55, 1.213 не включены в Схему по причине несоответствие размещения НТО требованиям нормативных правовых актов.

Согласно пунктам 6.2, 6.3 «ГОСТ Р 54608- 2011. Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги торговли. Общие требования к объектам мелкорозничной торговли» не допускается размещение объектов мелкорозничной торговли в охранной зоне инженерных сетей, под железнодорожными путепроводами и автомобильными эстакадами, а также в 5-метровой охранной зоне от входов (выходов) в подземные пешеходные переходы. Кроме того, при размещении объектов мелкорозничной торговли должны быть обеспечены благоустройство и оборудование мест размещения, в том числе удобный подъезд автотранспорта, не создающий помех для прохода пешеходов, заездные карманы.

Места размещения НТО, расположенные по адресу: ул. 40 лет ВЛКСМ, 21Г (номера 1.11, 1.213 в Схеме 2012-2016) не соответствует пунктам 6.2, 6.3 «ГОСТ Р 54608-2011. Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги торговли. Общие требования к объектам мелкорозничной торговли»: размещены в охранной зоне тепловой сети 2Т045О.

Суд апелляционной инстанции отметил, что представленная справка ООО «Концессии теплоснабжения» от 11.12.2017 № КТ/33419-17 об отсутствии действующих тепловых сетей, принадлежащих ООО «Концессии теплоснабжения» по ул. 40 лет ВЛКСМ, 21 Г и о том, что труба теплоснабжения ст 420 2 Т является недействующей, не опровергает сам факт наличия тепловых сетей на указанной территории (т. 4 л.д. 137).

Согласно позиции, изложенной в Определении Верховного суда Российской Федерации от 07.08.2015 № 303-КГ15-8879, наличие в границах размещения нестационарного торгового объекта охранной зоны инженерных коммуникаций является основанием для отказа в заключении договора обеспечения жителей услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания.

Места размещения НТО, расположенные по адресу: пр-т им. Героев Сталинграда, 33 (номера 1.9, 1.10, 1.55 в Схеме 2012-2016) не соответствует пунктам 6.2, 6.3 «ГОСТ Р 54608-2011. Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги торговли. Общие требования к объектам мелкорозничной торговли»: размещены в охранной зоне ливневой канализации 0700, в охранной зоне ВЛ; создают помехи для прохода пешеходов; объекты не имеют удобного подъезда для разгрузок.

ИП ФИО1 ссылается на то, что размещение нестационарных объектов по пр. им. Героев Сталинграда (места 1.9, 1.10, 1.55) согласовано заявителем с МКП «Волгоградгорсвет» 04.10.2017 с обязательством беспрепятственного доступа для обслуживания, ремонта и замены ВЛ 0,4 KB, в охранной зоне которой расположены НТО ИП ФИО1 Комитетом дорожного хозяйства, благоустройства и охраны окружающей среды согласовано размещение НТО по проспекту им. Героев Сталинграда, 33 (места 1.9, 1.10, 1.55) с учетом письма от 26.05.2017 № КДБ/03-8042, в соответствии с которым ИП ФИО1 необходимо обеспечить беспрепятственный доступ к сетям ливневой канализации; обеспечения видимости водителям и пешеходам дорожных знаков и светофорных объектов, а также других участников дорожного движения; обеспечения беспрепятственного прохода граждан к пешеходным переходам и беспрепятственного движения пешеходов по тротуарам.

Довод кассационной жалобы, что размещение объектов в охранной зоне контактной сети ВЛ 0,4кВ согласовано МКП «Волгоградгорсвет», отклоняется судебной коллегией, поскольку МКП «Волгоградгорсвет» не является по смыслу пунктов 2.4, 2.8 Порядка, утвержденного Приказом комитета промышленности и торговли Волгоградской области от 04.02.2016 № 14-ОД, уполномоченным структурным подразделением органа местного самоуправления на согласование проекта Схемы размещения нестационарных торговых объектов.

Кроме того, согласование было произведено только 04.10.2017, то есть в период рассмотрения этого дела в суде первой инстанции. Таким образом, на момент принятия постановления администрации Волгограда от 01.02.2017 № 132 «Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2017 – 2021 годы» не было никаких согласований.

Кроме того, судом апелляционной инстанции установлено, что места размещения НТО, расположенные по адресу: пр. Героев Сталинграда, 33 (номера 1.9, 1.10, 1.55 в Схеме 2012 – 2016) находятся в охранной зоне ливневой канализации 0700.

По смыслу статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ целью утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов является не ограничение прав организаций и предпринимателей на использование земель для целей, не связанных со строительством, а необходимость обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимального обеспечения населения площадью торговых объектов.

При этом частью 6 статьи 10 вышеуказанного Закона не предусмотрена обязанность администрации включать все торговые объекты в Схему размещения нестационарных торговых объектов.

Таким образом, не включение в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2017 – 2021 годы спорных мест размещения нестационарных торговых объектов не является произвольным, и обосновано несоответствием указанных мест размещения нестационарных торговых объектов требованиям действующего законодательства.

Поскольку действия администрации Волгограда по не включению мест размещения спорных нестационарных торговых объектов в Схему 2017 – 2021 годы соответствуют Порядку разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгоградской области, утвержденному приказом Комитета по промышленности и торговли Волгоградской области от 04.02.2016 № 14-ОД, суд апелляционной инстанции правильно отказал предпринимателю в удовлетворении заявленных требований.

При этом судебная коллегия считает необходимым отметить, что признаки нормативного правового акта приведены в пункте 10 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», согласно которому данный акт характеризуется его изданием в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличием в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Схема размещения нестационарных торговых объектов издается органом местного самоуправления в установленном порядке, подлежит официальному обнародованию, содержит предписания субъектам торговой деятельности относительно ассортимента товаров, типов и площади возводимых торговых объектов и по предмету регулирования затрагивает как права лиц, поименованных в схеме, так и права иных субъектов предпринимательской деятельности, имеющих намерение осуществлять данную деятельность на территории муниципального образования, круг которых не определен.

Как указано выше, Схема размещения нестационарных торговых объектов для реализации товаров, выполнения работ, оказания услуг на территории Волгограда на 2017 – 2021 годы является нормативным правовым актом.

Указанный вывод согласуется с правовой позицией, изложенной в апелляционном определении Верховного Суда Российской Федерации от 27.01.2016 № 117-АПГ15-8, а также изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 23.12.2015 № 60-КГ15-2.

В настоящее время категория дел об оспаривании нормативных правовых актов подведомственна судам общей юрисдикции в силу положений пункта 1 части 2 статьи 1 и статьи 19 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что такие действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда организации стало известно о нарушении своих прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.

Частью 4 статьи 198 АПК РФ установлено, что заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Пропуск срока на подачу заявления является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 18.11.2004 № 367-О, установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока в силу соответствующих норм АПК РФ не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений; вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежит удовлетворению судом.

Между тем ходатайств предпринимателем не заявлено. Факт пропуска срока подтверждается заявлениями предпринимателя от 17.05.2017 о предоставлении других компенсационных участков, что свидетельствует об осведомленности предпринимателя о не включению земельных участков под ее нестационарными торговыми объектами в схему и желании получить компенсационные участки (т. 4, л.д.61).

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, полно и всесторонне исследованы судебной коллегией, но в соответствии со статьями 286, 287 АПК РФ подлежат отклонению, поскольку основаны на ошибочном толковании закона, не опровергают обстоятельств, установленных судами при рассмотрении настоящего дела, не влияют на законность обжалуемого судебного акта, не подтверждены надлежащими доказательствами и направлены на переоценку доказательств, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Поскольку нарушений норм материального и процессуального права, которые в соответствии со статьей 288 АПК РФ являются основанием к отмене или изменению обжалуемых судебных актов, не установлено, коллегия считает необходимым постановление оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.05.2018по делу № А12-31304/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные законом.

Председательствующий судья В.А. Карпова

Судьи С.Ю. Муравьев

Ф.В. Хайруллина