Гражданский кодекс часть 1

на постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.04.2015 (председательствующий судья Акимова М.А., судьи Александрова Л.Б., Веряскина С.Г.)

по делу № А12-39641/2014

по заявлению Комитета строительства Волгоградской области (ОГРН 1113460005251, ИНН 3445118595) к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области (ОГРН 1043400325429, ИНН 3444115626), с участием в деле третьего лица: Комитет образования и науки Волгоградской области (ОГРН 1023403857070, ИНН 3445918954), о признании недействительным представления,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Волгоградской области обратился Комитет строительства Волгоградской области (далее – заявитель, Комитет строительства) с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово- бюджетного надзора в Волгоградской области (далее – ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области) о признании недействительным представления от 31.07.2014 №07-36/47/07-14-19/2801.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 30.01.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.04.2015 решение Арбитражного суда Волгоградской области от 30.01.2015 отменено, представление Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области (г.Волгоград) от 31.07.2014 №07-36/47/07-14-19/2801 признано недействительным.

Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, не согласившись с постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.04.2015, обратилось в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить как несоответствующее нормам материального права, фактическим обстоятельствам дела и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования в полном объеме.

Проверив законность обжалуемого судебного акта, исходя из требований статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) и доводов, содержащихся в кассационной жалобе, арбитражный суд кассационной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы и отмены судебного акта.

Как следует из материалов дела, ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области проведена проверка целевого использования бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета на реализацию комплексных программ поддержки развития дошкольных образовательных учреждений в субъектах Российской Федерации в министерстве строительства Волгоградской области за период с 01.01.2012 по 31.12.2013, по результатам которой составлен акт от 24.07.2014.

В ходе проверки ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области установлено нарушение заявителем статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 3 подпункта 8.1 пункта 8 и приложения №1 «Перечень объектов строительства и реконструкции дошкольных образовательных организаций на 2011-2013 годы» долгосрочной областной целевой программы «Развитие дошкольного образования Волгоградской области» на 2011-2013 годы, утвержденной постановлением администрации Волгоградской области от 14.12.2010 №679-п. а именно: Министерством строительства в проверяемом периоде не обеспечен своевременный ввод в эксплуатацию объектов, включенных в «Перечень объектов капитального строительства и реконструкции дошкольных образовательных учреждений, финансируемых за счёт средств бюджетного кредита, предоставленного из федерального бюджета бюджету Волгоградской области», являющегося приложением к Соглашению о предоставлении бюджету Волгоградской области из федерального бюджета бюджетного кредита на реализацию комплексных программ поддержки развития дошкольных образовательных учреждений Волгоградской области от 29.10.2012 № 01-01-06/06-338, в сроки, предусмотренные пунктом 3, подпунктом 8.1 пункта 8 и приложением № 1 «Перечень объектов строительства и реконструкции дошкольных образовательных организаций на 2011-2013 годы» долгосрочной целевой программы «Развитие дошкольного образования Волгоградской области на 2011-2013 годы», утвержденной постановлением администрации Волгоградской области от 14.12.2010 № 679-п, пунктом 1.1 Договора о финансировании из областного фонда софинансирования расходов субсидии, предусмотренной на развитие общественной инфраструктуры муниципального значения от 15.03.2012 № 3/12, заключенного между Комитетом по строительству Волгоградской области, Комитетом по строительству администрации Волгограда и муниципальным казенным учреждением Служба единого заказчика–застройщика «Дирекция строительства объектов городского хозяйства» (в настоящее время – муниципальное казенное учреждение Служба единого заказчика-застройщика администрации Волгограда), в том числе:

- дошкольное образовательное учреждение по ул. им. Маршала Воронова, 16, в жилой застройке «Янтарный город» в Советском районе Волгограда на 242 места, срок ввода в эксплуатацию – 2013 год, в эксплуатацию в проверяемом периоде не введен;

- дошкольное образовательное учреждение в квартале 07_05_045, между домами №92 «А» и № 92 «Б» по ул. Кирова в Кировском районе Волгограда на 120 мест, срок ввода в эксплуатацию – 2013 год, в эксплуатацию в проверяемом периоде не введен;

- детский сад в 37-м микрорайоне по ул. Волжской военной флотилии, 78а, в г. Волжский Волгоградской области на 246 мест, срок ввода в эксплуатацию – 2013 год, в эксплуатацию в проверяемом периоде не введен.

По мнению ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области, Министерством строительства Волгоградской области в 2013 году нарушен принцип эффективности использования средств областного бюджета, источником финансового обеспечения которых являются средства бюджетного кредита, предоставленные бюджету Волгоградской области в 2012 году на реализацию комплексной программы поддержки развития дошкольных образовательных учреждений, установленный статьёй 34 Бюджетного кодекса РФ, на общую сумму 126 017 000 руб., в том числе по объектам:

- дошкольное образовательное учреждение по ул. им. маршала Воронова, 16, в жилой застройке «Янтарный город» в Советском районе Волгограда на 242 места – на сумму 64 700 000 руб.;

- дошкольное образовательное учреждение в квартале 07_05_045, между домами № 92 «А» и № 92 «Б» по ул. Кирова в Кировском районе Волгограда на 120 мест – на сумму 54 600 000 руб.;

- детский сад в 37-м микрорайоне по ул. Волжской военной флотилии, 78а, в г. Волжский Волгоградской области на 246 мест – на сумму 6 717 000 руб.

Выявленные нарушения явились основанием для вынесения заявителю представления от 31.07.2014 №07-36/47/07-14-19/2801, в соответствии с которым комитету строительства предложено рассмотреть информацию об указанных в настоящем представлении нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; принять меры к эффективному использованию остатка средств областного бюджета, источником финансового обеспечения которых являются средства бюджетного кредита, предоставленные бюджету Волгоградской области в 2012 году на реализацию комплексной программы поддержки развития дошкольных образовательных учреждений; устранить причины и условия, способствующие совершению выявленных нарушений в тридцатидневный срок со дня получения настоящего преставления.

Комитет строительства, полагая, что решение и предписание антимонопольного органа является необоснованными и незаконными, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие (недоказанность) хотя бы одного из названных условий служит основанием для оставления заявленного требования без удовлетворения.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При оценке доводов сторон суд принимает во внимание положения части 5 статьи 200 АПК РФ, согласно которым обязанность доказывания обоснованности принятия оспариваемого акта лежит на органе, принявшем оспариваемый ненормативный акт. Вместе с тем бремя доказывания обстоятельств, на которые ссылается лицо в обоснование своих требований и возражений в соответствии с частью 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса РФ лежит на лице, которое ссылается на указанные обстоятельства.

Как следует из материалов дела, между Министерством финансов России (кредитор) и Правительством Волгоградской области (заёмщик) было заключено соглашение от 29.10.2012 № 01-01-06/06-338 о предоставлении бюджету Волгоградской области из федерального бюджета бюджетного кредита на реализацию комплексных программ поддержки развития дошкольных образовательных учреждений Волгоградской области (далее – Соглашение от 29.10.2012 № 01-01-06/06-338, согласно пунктам 1, 3 которого кредитор предоставляет заёмщику из средств федерального бюджета бюджетный кредит в размере 155 317 000 руб. на реализацию комплексных программ поддержки развития дошкольных образовательных учреждений Волгоградской области.

Приложением к Соглашению от 29.10.2012 № 01-01-06/06-338 установлен «Перечень объектов капитального строительства и реконструкции дошкольных образовательных учреждений, финансируемых за счёт средств бюджетного кредита, предоставленного из федерального бюджета бюджету Волгоградской области» (далее – Перечень).

В указанный Перечень включены 4 объекта с объемом финансирования в 2012 году в сумме 263 139 000 руб., из них средства бюджетного кредита в сумме 155 317 000 руб., средства бюджета субъекта Российской Федерации (консолидированный) в сумме 107 822 000 руб., в том числе по объектам:

- дошкольное образовательное учреждение в квартале 07_05_045, между домами № 92 «А» и № 92 «Б» по ул. Кирова в Кировском районе Волгограда на 120 мест, сроки производства строительства (начало – завершение) 2011–2012 годы, объём финансирования всего 85 527 700 руб., из них средства бюджетного кредита в сумме 54 600 000 руб., средства бюджета субъекта – 30 927 700 руб.;

- дошкольное образовательное учреждение по ул. им. маршала Воронова, 16, в жилой застройке «Янтарный город» в Советском районе Волгограда на 242 места, сроки производства строительства (начало – завершение) 2011–2012 годы, объём финансирования всего 104 416 300 руб., из них средства бюджетного кредита в сумме 64 700 000 руб., средства бюджета субъекта – 39 716 300 руб.;

- детский сад в 37-м микрорайоне по ул. Волжской военной флотилии, 78а, в г. Волжский Волгоградской области на 246 мест, сроки производства строительства (начало – завершение) 2012–2013 годы, объем финансирования всего 34 128 300 руб., из них средства бюджетного кредита в сумме 6 717 000 руб., средства бюджета субъекта – 27 411 300 руб.;

- реконструкция здания МОУ «Центр образования» под детский сад на 95 мест по адресу: г. Фролово, ул. 40 лет Октября, 132, на сумму 39 066 700 руб., из них средства областного бюджета, источником формирования которой являются средства бюджетного кредита в сумме 29 300 000 руб., средства бюджета субъекта – 9 766 700 руб., срок производства реконструкции (начало – завершение) 2011 – 2012 годы.

Далее постановлением администрации Волгоградской области от 14.12.2010 №679-п утверждена долгосрочная областная целевая программа «Развитие дошкольного образования Волгоградской области» на 2011–2013 годы (далее – Областная целевая программа).

Целью Областной целевой программы являлось создание условий для повышения доступности дошкольного образования в Волгоградской области для удовлетворения потребностей населения в организациях дошкольного образования и услугах системы дошкольного образования, обеспечение открытия дополнительных мест для получения дошкольного образования.

Пунктом 3 Областной целевой программы установлено, что реализация мероприятий программы рассчитана на 2011 – 2013 годы в один этап.

В соответствии с подпунктом 8.1 пункта 8 Областной целевой программы, государственный заказчик участвует в формировании предложений по мероприятиям программы, выполняет мероприятия программы в соответствии с утвержденными сроками и в рамках выделенного бюджетного финансирования.

Судебными инстанциями из материалов дела установлено, что на момент проверки дошкольное образовательное учреждение по ул. им. маршала Воронова, 16, в жилой застройке «Янтарный город» в Советском районе Волгограда на 242 места, дошкольное образовательное учреждение в квартале 07_05_045, между домами № 92 «А» и № 92 «Б» по ул. Кирова в Кировском районе Волгограда на 120 мест, детский сад в 37-м микрорайоне по ул. Волжской военной флотилии, 78а, в г. Волжский Волгоградской области на 246 мест в эксплуатацию не введены, средства субсидии из областного бюджета, источником финансового обеспечения которой явились средства бюджетного кредита, использованы не в полном объёме.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу, что Министерством строительства Волгоградской области в 2013 году нарушен принцип эффективности использования средств областного бюджета, источником финансового обеспечения которых являются средства бюджетного кредита, на общую сумму 126 017 000 руб., поскольку три объекта, предусмотренные Областной целевой программой, не введены в эксплуатацию, тем самым не были достигнуты показатели количества созданных мест – 608 мест для детей.

В данном случае судом апелляционной инстанции правомерно отмечено, что количество созданных для детей мест является показателем эффективности реализации целевой программы, а не эффективности расходования бюджетных средств, как указывает суд первой инстанции, поскольку критерии эффективности расходования бюджетных средств законом установлены иные.

Судом апелляционной инстанции правомерно признан ошибочным вывод суда первой инстанции о нарушении заявителем в данном случае статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Так, положениями статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определённого бюджетом объёма средств (результативности).

В соответствии с пунктом 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 №23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» при рассмотрении дел о защите деловой репутации, дел об оспаривании предписаний уполномоченных органов, а также иных категорий дел, при рассмотрении которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, судам необходимо учитывать следующее.

Статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объёма средств.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объёма средств или что, используя определённый бюджетом объём средств, участник бюджетного процесса мог бы достичь лучшего результата.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого ненормативного акта возлагается на орган, который принял оспариваемый акт (частью 5 статьи 200 АПК РФ).

В нарушение требований статьи 65 АПК РФ контролирующий орган не привел доводов о том, что поставленные перед заявителем задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объёма средств или что, используя тот же объём средств, он мог бы достичь лучшего результата.

Принимая во внимание вышеуказанные обстоятельства дела, а также руководствуясь положениями статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, разъяснениями Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу, что в данном конкретном случае ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области не представлены доказательства того, что действия Комитета строительства привели к неэффективному использованию бюджетных средств, в связи с чем законно и обоснованно представление Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области (г.Волгоград) от 31.07.2014 №07-36/47/07-14-19/2801 признал недействительным.

Суд кассационной инстанции соглашается с выводом суда апелляционной инстанции, основанном на материалах дела и нормах права.

Доводы, приведенные заявителем кассационной жалобы касаются эффективности реализации целевой программы, поэтому подлежат отклонению судом кассационной инстанции.

Поскольку неправильного применения норм материального права, а также нарушений норм процессуального права, в том числе влекущих безусловную отмену судебных актов в силу части 4 статьи 288 АПК РФ, не установлено, то основания для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.04.2015 по делу № А12-39641/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья М.А. Савкина

Судьи И.Ш. Закирова

С.В. Мосунов