Гражданский кодекс часть 1

при участии от администрации города Вологды ФИО1 (доверенность от 28.11.2016 № 97), от ФИО2 ФИО3 (доверенность от 01.04.2014, № 35 АА 0446787), ФИО4 (доверенность от 28.03.2016 № 6),

рассмотрев 02.10.2017 в открытом судебном заседании кассационную жалобу прокуратуры Вологодской области на постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.06.2017 по делу № А13-14677/2016 (судьи Осокина Н.Н., Докшина А.Ю., Мурахина Н.В.),

у с т а н о в и л:

Прокуратура Вологодской области (место нахождения: 160035, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>; далее - прокуратура) обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением об оспаривании выданных администрацией города Вологды (место нахождения: 160035, г. Вологда, ул . Каменный мост, 4, ОГРН <***>, ИНН <***>; далее - администрация) индивидуальному предпринимателю ФИО2 разрешения на реконструкцию здания торгового центра под склад твердого топлива от 29.04.2016 № 35-35327000-105-2016 и разрешения на ввод реконструированного объекта в эксплуатацию от 27.06.2016 № 35-35327000-65-2016.

Суд привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, департамент строительства Вологодской области (место нахождения: 160000, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>; далее - департамент строительства), департамент городского хозяйства администрации города Вологды (место нахождения: 160000, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>; далее - департамент городского хозяйства) и индивидуального предпринимателя ФИО2 (ОГРНИП <***>).

Решением суда от 02.03.2017 (судья Киров С.А.) заявление прокуратуры удовлетворено; оспариваемые разрешения администрации признаны недействительными, не соответствующими Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее - ГрК РФ). Суд обязал администрацию в порядке статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) устранить допущенные нарушения публичных интересов.

Постановлением апелляционной инстанции от 21.06.2017 решение от 02.03.2017 отменено, прокуратуре отказано в удовлетворении заявления.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить постановление апелляционной инстанции и оставить в силе решение суда первой инстанции, ссылаясь на неправильное применение апелляционной инстанцией норм материального права. Прокуратура настаивает на том, что рассматриваемый по настоящему делу объект недвижимости создан с существенными нарушениями градостроительных и строительных норм и правил, что подтверждено вступившим в законную силу решением суда по делу № А13-3807/2012, и обладает всеми признаками самовольной постройки применительно к статье 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). Прокуратура считает правомерным вывод первой инстанции о том, что (в контексте фактической стороны данного дела) при признании незаконным разрешения на строительство объекта капитального строительства последний не может быть объектом гражданских прав и обязанностей, поскольку он возведен незаконно. Действия по его реконструкции (в том числе получение соответствующих разрешений), как следствие, также незаконны. По мнению прокуратуры, в рассматриваемом случае целью выдачи оспариваемых разрешений является обход существующего разрешительного порядка создания и ввода в гражданский оборот объекта недвижимости. Как указывает в связи с этим податель жалобы, фактическая эксплуатация предпринимателем ФИО2 спорного объекта как торгового центра подтверждается постановлениями инспекции государственного строительного надзора Вологодской области о привлечении предпринимателя к административной ответственности по части 5 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), составленным прокуратурой совместно с упомянутой инспекцией актом осмотра здания торгового центра от 20.05.2015 (в здании ведется торговля, находятся покупатели, работают менеджеры, кассы).

Представители прокуратуры, департамента строительства и департамента городского хозяйства, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).

В отзыве на жалобу предприниматель просит оставить ее без удовлетворения.

В судебном заседании представители администрации и предпринимателя отклонили доводы жалобы.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, на основании постановления правительства Вологодской области от 27.04.2009 № 681 «О предоставлении в аренду ФИО2 земельного участка на территории муниципального образования «Город Вологда» (в редакции постановления от 01.06.2009 № 865) между департаментом земельных отношений Вологодской области и предпринимателем ФИО2 заключен договор аренды земельного участка с кадастровым номером 35:24:0103002:1589 от 11.06.2009 № 01-435 для строительства торгово-офисного здания сроком до 27.04.2014.

Администрацией ФИО2 выдано разрешение от 17.06.2011 № RU35327000-90 на строительство трехэтажного здания торгового центра сроком действия до 01.10.2013.

На основании указанного разрешения на строительство предпринимателем 29.07.2011 зарегистрировано право собственности (запись о регистрации 35-35-01/112/2011-234) на объект незавершенного строительства, кадастровый номер 35:24:0103002:2215, назначение: нежилое, площадь застройки 4064,6 кв. м, степень готовности 94%, инв. № 15081, лит. А, адрес: г. Вологда, тер. 6 км Ленинградского шоссе, 1 (далее - объект незавершенного строительства).

Общество с ограниченной ответственностью «Управление Севергаз» (далее - ООО «Управление Севергаз»), являющееся арендатором смежного земельного участка и эксплуатирующее опасный производственный объект - газонаполнительную станцию, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным разрешения от 17.06.2011 № RU35327000-90 на строительство торгового центра по адресу: г. Вологда, территория 6 км Ленинградского шоссе, выданного ФИО2

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 16.12.2013 по делу № А13-3807/2012, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.03.2014 и постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 25.08.2014, разрешение на строительство от 17.06.2011 № RU35327000-90 признано недействительным.

Судами установлено, что на Вологодской газонаполнительной станции (ГНС) имеется склад хранения сжиженных углеводородных газов (склад СУГ) в надземных резервуарах общей вместимостью 1900 куб. м.

По правилам статьи 73 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее - Закон № 123-ФЗ), регламентирующей противопожарные расстояния от резервуаров сжиженных углеводородных газов до зданий, строений и сооружений, и таблицы 17 к Закону противопожарное расстояние до такого объекта должно быть не менее 500 м. Установив, что наибольшее расстояние между надземными резервуарами сжиженного углеводородного газа и строящимся торговым центром предпринимателя составляет 234,98 м, а проектная документация в нарушение градостроительного плана не содержит обоснования противопожарных разрывов от проектируемого здания до объектов общества, суды пришли к выводу о том, что оспариваемое разрешение на строительство является недействительным, поскольку выдано администрацией с нарушением градостроительных и противопожарных требований и нарушает права и законные интересы ООО «Управление Севергаз».

При этом суды указали, что размещение торгового центра на меньшем, чем предусмотрено Законом № 123-ФЗ, расстоянии от объектов заявителя увеличивает негативные последствия, которые может повлечь авария на Вологодской газонаполнительной станции, и размер ответственности заявителя за причинение вреда жизни и здоровью граждан, имуществу организаций в случае такой аварии.

Определением Верховного Суда Российской Федерации от 19.12.2014 № 307-КГ14-5994 предпринимателю ФИО2 отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

Несмотря на признание разрешения на строительство недействительным, в отсутствие разрешения на ввод объекта в эксплуатацию предпринимателем ФИО2 строительство здания торгового центра завершено, здание эксплуатировалось ответчиком в целях осуществления предпринимательской (торговой) деятельности, что послужило основанием для обращения ООО «Управление Севергаз» с иском в суд о сносе самовольной постройки. Прокуратура вступила в дело в качестве соистца в защиту неопределенного круга лиц, полагая, что сохранение самовольной постройки создает угрозу жизни и здоровью граждан; делу присвоен номер А13-14534/2014.

Развитием спорных правоотношений послужило следующее.

Постановлением от 29.02.2016 № 200 администрация на основании заявления предпринимателя и предложения Земельной комиссии администрации изменила вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 35:24:0103002:1589 на промышленные предприятия и коммунально-складские организации 4-5 классов.

В связи с этим 15.03.2016 администрацией и ФИО2 подписано соглашение о расторжении договора аренды земельного участка для строительства № 01-435 и заключен договор № 24-985гс о предоставлении указанного земельного участка сроком до 15.03.2019 для завершения строительства принадлежащего предпринимателю объекта незавершенного строительства с кадастровым номером 35:24:0103002:2215.

Распоряжением начальника департамента градостроительства и инфраструктуры администрации от 01.04.2016 № 621 утвержден градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 35:24:0103002:1589 площадью 1,410 Га для строительства склада твердого топлива.

Департамент градостроительства и инфраструктуры администрации 29.04.2016 выдал ФИО2 разрешение № 35-35327000-105-2016 на реконструкцию здания торгового центра под склад твердого топлива сроком до 31.05.2016, действие которого продлено до 31.06.2016.

Затем, 27.06.2016, департамент градостроительства и инфраструктуры администрации выдал ФИО2 разрешение № 35-35327000-65-2016 на ввод реконструированного объекта в эксплуатацию.

Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию от 27.06.2016 и договор о предоставлении в аренду земельного участка от 15.03.2016 № 24-985гс явились основанием для регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) права собственности ФИО2 на склад твердого топлива, кадастровый номер 35:24:0103002:2215, назначение: нежилое здание, площадь 11 849,8 кв. м, количество этажей 3, адрес: г. Вологда, тер. 6 км Ленинградского шоссе, 1Б (запись о регистрации от 09.09.2016 № 35-35/001-35/101/009/2016-4553/1).

Вместе с тем в 2015 году указанный объект незавершенного строительства был завершен строительством и фактически эксплуатировался предпринимателем как торговый центр без разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

За эксплуатацию торгового центра без разрешения на ввод объекта в эксплуатацию ФИО2 привлечен к административной ответственности по части 5 статьи 9.5 КоАП РФ постановлением инспекции государственного строительного надзора Вологодской области от 02.09.2014 № 193. Кроме того, фактическое функционирование торгового центра (ведется торговля, находятся покупатели, работают менеджеры, кассы) подтверждается актом осмотра здания торгового центра от 20.05.2015, составленным прокуратурой совместно с инспекцией государственного строительного надзора Вологодской области. По результатам осмотра ФИО2 привлечен к ответственности по части 5 статьи 9.5 КоАП РФ постановлением инспекции государственного строительного надзора Вологодской области от 26.06.2015 № 118.

Прокуратура, не согласившись с выданными администрацией предпринимателю разрешениями на реконструкцию здания торгового центра под склад топлива от 29.04.2016 и на ввод реконструированного объекта в эксплуатацию от 27.06.2016, обратилась в суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанций исследовал и оценил доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установил обстоятельства дела и удовлетворил заявление прокуратуры, признав недействительными оспариваемые разрешения.

Суд констатировал, что фактически конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности здания не изменились, проведенные изменения не являются реконструкцией применительно к статье 1 ГрК РФ; разрешение на реконструкцию и разрешение на ввод в эксплуатацию выданы предпринимателю в отсутствие у последнего законных прав на земельный участок; несмотря на признание разрешения на строительство от 17.06.2011 № RU35327000-90 недействительным (дело № А13-3807/2012) и в отсутствие разрешения на ввод объекта в эксплуатацию предпринимателем строительство здания торгового центра было завершено, с последующей эксплуатацией его при осуществлении предпринимательской (торговой) деятельности (торговый центр по продаже стройматериалов).

Суд апелляционной инстанции повторно рассмотрел дело и не согласился с выводами суда первой инстанции по существу спора.

Апелляционный суд констатировал законность, обоснованность оспариваемых разрешений, с учетом сложившихся правоотношений с предпринимателя и администрацией и пришел к противоположному выводу о том, что предприниматель имел право реконструировать объект капитального строительства и получить разрешение на его реконструкцию.

Кроме того, апелляционная инстанция отметила, что прокуратура не подтвердила нарушение в рассматриваемой ситуации прав и законных интересов неопределенного круга лиц (публичных интересов).

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции находит ее обоснованной и подлежащей удовлетворению.

Выводы суда первой инстанции соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статья 198, 200, 201 АПК РФ).

Участие в настоящем деле прокурора как заявителя отвечает требованиям статей 35 и 54 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О Прокуратуре Российской Федерации», статей 52 и 198 АПК РФ, официальному толкованию закона (постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе»).

Оценив основание заявления прокурора (с учетом ходатайства прокуратуры о восстановлении срока подачи заявления, установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ), суд первой инстанции правильно счел, что заявление прокурора направлено на защиту публичных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку здание предпринимателя возведено с нарушением требований действующего законодательства; строительство и реконструкция здания в нарушение требований действующего законодательства не соответствует действующему порядку строительства на территории муниципального образования «город Вологда»; процессуальный закон не предусматривает отсутствие регистрации права как необходимое условие для оспаривания ненормативного правового акта в порядке главы 24 АПК РФ; при обращении в суд заявитель (истец) самостоятельно определяет способы защиты нарушенного права и последовательность их использования.

Реконструкция объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) - изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов (пункт 14 статьи 1 ГрК РФ).

С учетом правового понятия «разрешение на строительство» (часть 1 статьи 51 ГрК РФ), условий его выдачи (часть 2 и пункт 4 части 17 статьи 51 ГрК РФ), порядка осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства (статья 52 ГрК РФ), оснований для выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (части 1 и 3 статьи 55 ГрК РФ), их системного толкования и приведенных выше обстоятельств дела (результатов рассмотрения дела № А13-3807/2012, хронологии значимых фактов) суд первой инстанции обоснованно пришел к следующим выводам.

Осуществление реконструкции объекта капитального строительства возможно только при условии осуществления его строительства в соответствии с требованиями действующего законодательства.

В данном случае строительство рассматриваемого объекта изначально осуществлено с нарушением требований закона, а поэтому продолжение строительства, а также его реконструкция (как разновидность строительных работ) не может быть осуществлена. При признании незаконным разрешения на строительство объекта капитального строительства, последний не может быть объектом гражданских прав и обязанностей, поскольку возведен незаконно; поэтому действия по его реконструкции, в том числе по получению разрешения на реконструкции и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию также незаконны.В противном случае судебные акты о признании незаконным разрешения на строительство не имели бы юридической силы и не порождали бы правовых последствий.

Разрешение на реконструкцию здания торгового центра под склад твердого топлива от 29.04.2016 и разрешение на ввод реконструированного объекта в эксплуатацию от 27.06.2016 выданы внарушение требований статей 1, 51 ГрК РФ, поскольку материалы дела свидетельствуют об отсутствии самого факта реконструкции.

Из представленной в департамент градостроительства администрации проектной документации (пояснительных записок) следует, что реконструкция здания торгового центра под склад твердого топлива включает в себя демонтаж существующего торгового оборудования (стеллажи, витрины, кассовые аппараты) и замену их на металлические трехъярусные стеллажи; на 1, 2 и 3 этажах предусматривается размещение расфасованного твердого топлива (торфяных брикетов, паллет, древесного угля); изменение планировочных решений не производилось, менялось только технологическое оборудование торгового центра на стеллажи склада.

Согласно заданию на проектирование, утвержденному предпринимателем ФИО2 04.04.2016 (общая пояснительная записка), проектом предусмотрено устройство трехъярусных стеллажей в зоне свободной планировки на 1, 2, 3 этажах; все инженерные сети существующего здания оставлены без изменения; все вспомогательные помещения (гардероб, санузлы, технические помещения и т.д.) использованы без изменения; вертикальный транспорт (эскалаторы, лифты) использованы без изменения; хранение топлива на каждом этаже не должно превышать 11 тонн; количество стеллажей и их расположение определены проектом; конструкции существующего здания оставлены без изменений.

Проект реконструкции фактически совпадает с проектом строительства торгового центра; корректировка включает в себя лишь изменение функционального назначения объекта (с торгового центра на склад твердого топлива), при этом изменения в прочие параметры в части объемно-пространственных, архитектурно-планировочных, конструктивных решений и инженерного обеспечения проектируемого объекта не внесены; в мероприятиях по обеспечению пожарной безопасности указано, что степень огнестойкости здания и класс конструктивной пожарной опасности не изменяются.

В пункте 3 акта приемки законченного строительством объекта от 31.05.2016 указано, что реконструкция включает в себя изменениефункционального назначения объекта (с торгового центра на склад твердого топлива); изменения в прочие параметры в части объемно-пространственных, архитектурно-планировочных, конструктивных решений и инженерного обеспечения проектируемого объекта не вносились.

В пункте 2 акта о соответствии построенного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил) от 31.05.2016 также отражено, что реконструкция включает в себя изменение функционального назначения объекта (с торгового центра на склад твердого топлива), разделение этажей (обшивка эскалаторов перегородками из гипсокартона); изменения в прочие параметры в части объемно-пространственных, архитектурно-планировочных, конструктивных решений и инженерного обеспечения не вносились.

Суд первой инстанции также установил: в ходе осмотра сторонами здания и земельного участка, проводимого 19.10.2016 и 21.10.2016, зафиксировано, что на земельном участке расположены строительные материалы, в трехэтажном здании - строительные материалы, тележки для загрузки товара, предметы мебели с ценниками, также свободные площади; в центре здания на всех трех этажах расположена эскалаторная шахта, которая зашита гипсокартонном; иных изменений в конструкции здания не имеется.

Поскольку конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности здания не изменились (изменения относительно общей площади здания являются незначительными и не могут свидетельствовать об изменении параметров объекта капитального строительства или его частей), проведенные изменения не являются реконструкцией в соответствии со статьями 1 и 51 ГрК РФ.

Ввиду изложенного суд первой инстанции констатировал, что законных оснований для выдачи ФИО2 разрешения на реконструкцию и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию изначально не имелось; выдача органами местного самоуправления разрешения на строительство объекта не устраняет установленный законами, градостроительными и строительными нормами и правилами запрет на такое строительство.

Упомянутый выше договор о предоставлении в аренду земельного участка от 15.03.2016 № 24-985гс и договор купли-продажи земельного участка от 14.10.2016 № 902, заключенные между администрацией и ФИО2 безпроведения торгов оценены судом первой инстанции как ничтожные сделки (пункт 2 статьи 168 ГК РФ), заключенные в нарушение требований статей 39.6 и 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации и по сути направленные на легализацию результатов незаконного строительства с нарушением публичной процедуры предоставления в аренду земельных участков, в обход требований закона, с нарушением публичных интересов.

Доказательств, позволяющих дать иную оценку этим сделкам, в материалах дела нет.

Какие-либо сведения, указывающие на существенное изменение обстоятельств после рассмотрения дела № А13-3807/2012 и возникновение оснований для иной оценки спорных правоотношений, не представлены, не раскрыты; ни администрация (в порядке части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ), ни предприниматель ФИО2 (в порядке части 1 статьи 65 АПК РФ) не подтвердили существенное изменение условий функционирования здания (не как торгового центра, а именно как склада твердого топлива), снижение пожарных рисков до уровня, исключающего впоследствии обязательное (в том числе для прокуратуры) значение выводов судебных инстанций по делу № А13-3807/2012 (статья 16 АПК РФ), наличие правовых и фактических оснований для реконструкции рассматриваемого объекта недвижимости (с учетом градостроительных и строительных требований, включая требования статьи 73 Закона № 123-ФЗ).

Ввиду предмета и основания заявления (иска) по настоящему делу, по делам № А13-3807/2012 и А13-14534/2014, результатов судебного разбирательства, доводов участников спора, наличия у них всех процессуальных гарантий в условиях состязательной судебной процедуры (статья 9 АПК РФ) надлежит признать, что вопрос об изменении опасного производственного объекта вследствие отчуждения и реконструкции входящих в состав ГНС зданий и сооружений (до уровня надлежащей безопасности) подлежит следующему разрешению.

До настоящего времени правовое значение имеет факт нахождения на территории ГНС склада СУГ в виде резервуаров, используемых для хранения воспламеняющихся газов; потенциальная возможность причинения вреда жизни и здоровью людей не устранена, а действительные намерения предпринимателя использовать здание как склад твердого топлива ничем не подтверждены (напротив, таковые опровергаются результатами осмотров и доводами самого предпринимателя; том дела II, лист 149).

Заявление прокурора по настоящему делу обусловлено очевидными публичными интересами.

Срок для обращения с заявлением в суд, предусмотренный частью 4 статьи 198 АПК РФ, восстановлен судом первой инстанции обоснованно, с чем согласился апелляционный суд.

У суда апелляционной инстанции не имелось процессуальных предпосылок к иной оценке выводов суда первой инстанции по существу спора, поскольку суд первой инстанции правильно применил нормы материального и процессуального права.

Прокуратура подтвердила основания для восстановления публичных прав (интересов неопределенного круга лиц); оснований для восстановления прав предпринимателя не имеется.

Безусловные процессуальные основания для отмены судебных актов не установлены (часть 4 статьи 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 5 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

п о с т а н о в и л:

постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.06.2017 по делу № А13-14677/2016 отменить.

Решение Арбитражного суда Вологодской области от 02.03.2017 по тому же делу оставить в силе.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

Л.Б. Мунтян

И.Г. Савицкая