Постановление № А13-15024/19 от 16.06.2020 АС Вологодской области

16 июня 2020 года

Дело №

А13-15024/2019

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Толкунова В.М., судей Алешкевича О.А., Савицкой И.Г.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью «Формула безопасности транспорта» ФИО1 (доверенность от 14.01.2020),                от федерального государственного унитарного предприятия «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации»              ФИО2 (доверенность от 13.12.2018),

рассмотрев 08.06.2020 в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Формула безопасности транспорта» на решение Арбитражного суда Вологодской области от 19.12.2019 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда                          от 03.03.2020 по делу № А13-15024/2019,

у с т а н о в и л:

Общество с ограниченной ответственностью «Формула безопасности транспорта», адрес:  111675, Москва, ул. Дмитриевского, д. 23, пом. XV,              ОГРН  <***>, ИНН <***> (далее - ООО «Формула безопасности транспорта», Общество), обратилось в Арбитражный суд Вологодской области            с иском к федеральному казенному учреждению «Управление автомобильной магистрали Москва - Архангельск Федерального дорожного агентства»,                   адрес: 160001, <...>, ОГРН <***>,                         ИНН <***> (далее - Учреждение), о признании незаконными действий Учреждения при проведении закупки «на оказание услуг по охране (защите) путепровода через железную дорогу Москва - Архангельск на км 1208+762 автомобильной дороги М-8 «Холмогоры» Москва – Ярославль – Вологда -Архангельск, д. Илас (3,5 км)» (далее - закупка), выразившихся в неправомерном  проведении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) и незаконном определении предмета контракта, что привело к необоснованному ограничению числа участников закупки и ущемило права и законные интересы истца.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены федеральное государственное унитарное предприятие «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации», адрес: 119071, Москва,                2-й Донской проезд, д. 8, ОГРН <***>, ИНН <***>                               (далее – Предприятие), Управление Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области, адрес: 160000, <...>,                   ОГРН <***>, ИНН <***>.

Решением суда первой инстанции от 19.12.2019, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 03.03.2020, в удовлетворении исковых требований отказано.

В кассационной жалобе Общество просит отменить решение и постановление судов и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование своей позиции податель жалобы указывает, что услуги по защите объекта транспортной инфраструктуры не связаны с его охраной. Создав монополию на рынке рассматриваемых услуг при проведении закупочных процедур, Учреждение ограничило участие в закупке иных подразделений (организаций) транспортной безопасности, в том числе Общества. Судами установлено, что Предприятие не является единственным поставщиком, между тем суды, отказывая в удовлетворении иска, не учли, что подобные контракты заключаются на регулярной основе, следовательно, обращение к единственному поставщику со стороны Учреждения является неправомерным, что указывает на противоречивость позиций судов. Общество отмечает, что формулируя требования иска, преследовал цель пресечения действий ответчика, направленных на заключение подобных незаконных контрактов в будущем, поскольку может вновь лишиться возможности принять участие в закупочных процедурах.

В судебном заседании представитель Общества поддержал требования кассационной жалобы.

Представитель Предприятия возразил против удовлетворения кассационной жалобы.

  Представители иных участников дела, надлежащим образом извещенных  о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание                          не явились. Дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии с частью 3            статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

 Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

 Как следует из материалов дела и установлено судами, Учреждением (заказчиком) проведена закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), номер извещения0330100010519000016, начальная (максимальная) цена контракта 7 221 712 руб., по результатам которой 18.02.2019  Учреждением и Предприятием (исполнителем) на основании пункта 6 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе, Закона № 44-ФЗ) заключен государственный контракт, предметом которого является оказание услуг по охране (защите) объектов транспортной инфраструктуры дорожного хозяйства на автомобильных дорогах общего пользования федерального значения, в том числе защита объектов транспортной инфраструктуры от противоправных посягательств, а также от актов незаконного вмешательства (пункт 1.2 контракта). Аналогичная цель оказания услуг определена в Техническом задании к контракту.

 В пункте 6 Технического задания отражено, что основанием оказания услуг является Федеральный закон от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее -  Закон о транспортной безопасности, Закон № 16-ФЗ), Закон № 44-ФЗ, Федеральный закон от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму».

 Согласно пункту 4.1 контракта в обязанности исполнителя входит:

- организация и осуществление охраны (защиты) объекта транспортной инфраструктуры;

- круглосуточное обеспечение на объекте транспортной инфраструктуры надлежащего внутриобъектового режима;

- предупреждение и пресечение на объекте транспортной инфраструктуры преступлений, административных правонарушений и актов незаконного вмешательства.

  Требования поданного в арбитражный суд иска Общество мотивировало необоснованным заключением Учреждением контракта с Предприятием как единственным поставщиком. Данное обстоятельство, по мнению Общества, свидетельствует об ограничении участия Общества в конкурентной закупке и нарушении  его прав и законных интересов.

Суды первой и апелляционной инстанций, придя к выводу, что избранный истцом способ защиты своих нарушенных прав не приведет к их восстановлению, отказали в удовлетворении иска.

  Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции             не находит оснований для ее удовлетворения.

В соответствии со статьей 8 Закона № 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Согласно части 1 статьи 24 Закона № 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

В части 5 указанной нормы определено, что заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями настоящей главы. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае, когда закупка работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями либо подведомственными ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации.

Судами установлено, что объектом закупки является оказание услуг по охране (защите) объекта транспортной инфраструктуры Учреждения от противоправных посягательств, актов незаконного вмешательства. Согласно Техническому заданию к контракту основанием оказания услуг является, в том числе, Закон о транспортной безопасности.

Согласно статье 1 Закона № 16-ФЗ под транспортной безопасностью понимается состояние защищенности объекта транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

Комплекс мер по обеспечению транспортной безопасности, которые возлагаются на субъект транспортной инфраструктуры, приведен в постановлении Правительства Российской Федерации от 16.07.2016 № 678, которым утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности (далее - Требования № 678).

Согласно подпункту 3 пункта 5 Требований № 678 субъекты транспортной инфраструктуры для защиты объекта транспортной инфраструктуры от актов незаконного вмешательства обязаны образовать (сформировать) и (или) привлечь в соответствии с планом обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры (далее - план объекта транспортной инфраструктуры) подразделения транспортной безопасности, включающие в себя группы быстрого реагирования, специально оснащенные, мобильные, круглосуточно выполняющие задачи по реагированию на подготовку совершения или совершение актов незаконного вмешательства (далее - группы быстрого реагирования) в зоне транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры, его наземной, подземной, воздушной, надводной части, для которых в соответствии настоящим документом устанавливается особый режим прохода (проезда) физических лиц, транспортных средств и проноса (провоза) грузов, багажа, ручной клади, личных вещей либо перемещения животных  (далее - зона транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры), и (или) на критических элементах объекта транспортной инфраструктуры, включающих строения, помещения, конструктивные, технологические и технические элементы объекта транспортной инфраструктуры, совершение акта незаконного вмешательства в отношении которых приведет к полному или частичному прекращению функционирования объекта транспортной инфраструктуры и (или) возникновению чрезвычайных ситуаций                          (далее - критический элемент объекта транспортной инфраструктуры), а также по реагированию на нарушения внутриобъектового и пропускного режимов.

В соответствии с подпунктом 42 пункта 5 той же нормы на субъектов транспортной инфраструктуры в целях обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры возложена обязанность принимать меры, исключающие подготовку к совершению или совершение акта незаконного вмешательства, в том числе на контрольно-пропускных пунктах и постах объекта транспортной инфраструктуры, среди которых осуществление досмотра, дополнительного досмотра и повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности; обеспечение пропускного и внутриобъектового режимов.

По смыслу приведенных норм, подразделение транспортной безопасности привлекается именно для защиты, а не для защиты  и охраны объектов транспортной инфраструктуры от актов незаконного вмешательства как отдельного вида услуг.

Пунктом 7.1 статьи 1 Закона о транспортной безопасности в качестве подразделения транспортной безопасности определены осуществляющие защиту объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (в том числе на основании договора с субъектом транспортной инфраструктуры) подразделения ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта и (или) аккредитованные для этой цели в установленном порядке юридические лица.

Судами установлено и следует из материалов дела, что ООО «Формула безопасности транспорта» является организацией, аккредитованной Федеральным дорожным агентством (Росавтодор) до 03.07.2023 (свидетельство об аккредитации юридического лица в качестве подразделения транспортной безопасности от 04.07.2018, реестровый номер 77-2-5-00034-18).

Таким образом, Общество является организацией допускающейся в силу закона для защиты объектов транспортной инфраструктуры от актов незаконного вмешательства с включением в перечень договорных услуг обеспечения пропускного и внутриобъектового режимов.

То обстоятельство, что Федеральный закон от 14.04.1999 № 77-ФЗ                   «О ведомственной охране» включил такой вид деятельности как обеспечение пропускного и внутриобъектового режима в объем полномочий ведомственной охраны, не означает, что этот вид деятельности и защита объекта от преступных посягательств противопоставлены друг другу.

Судами учтено, что подлежащий защите объект включен в Перечень охраняемых объектов подразделениями федерального государственного унитарного предприятия «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации», утвержденный приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 03.08.2016 № 222 (далее - Приказ Минтранса России № 222).

Между тем, Приказ Минтранса России № 222 не является                  нормативно-правовым актом, обозначенным в пункте 6 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ, и не предоставляет права заказчику осуществлять закупку без проведения торгов, кроме того, лишь указывает на возможность Предприятия осуществлять такую защиту и принимать участие в аукционе.

На этом основании суды двух инстанций признали неправомерным использование ответчиком в данном конкретном случае способа закупки                         у единственного поставщика.  

В силу части 1 статьи 168 АПК РФ при принятии решения арбитражный  суд оценивает доказательства и доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений; определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены и какие обстоятельства не установлены, какие законы и иные нормативные правовые акты следует применить по данному делу; устанавливает права и обязанности лиц, участвующих в деле; решает, подлежит ли иск удовлетворению.

Согласно материалам дела суд первой инстанции неоднократно предлагал Обществу обосновать нарушение своих прав и конечный защищаемый интерес, желаемый способ восстановления нарушенного права.  

 При рассмотрении дела в судах первой и апелляционной инстанций Общество поясняло, что целью иска и способом защиты своих нарушенных прав избрало пресечение действий Учреждения, направленных на заключение в дальнейшем аналогичных рассматриваемому в настоящем деле контрактов, указав, что подобные контракты заключаются на регулярной основе.

Суды первой и апелляционной инстанций, придя к выводу о том, что избранный Обществом способ защиты права носит абстрактный характер, отказали в конкретной ситуации в удовлетворении иска. При этом отметили, что удовлетворение требования не приведет к восстановлению прав истца с учетом приводимых оснований иска, поскольку Общество на вопрос суда                                      не рассматривает такой способ восстановления нарушенного права как признание недействительной сделки по результатам конкретной спорной закупки с применением соответствующих последствий недействительности.

Судебные акты арбитражных судов в силу статьи 2 АПК РФ о задачах судопроизводства не могут подменять собой решения органов государственной власти, местного самоуправления по вопросам, отнесенным к их компетенции, тем более в случаях, когда на эти органы законом прямо возложена обязанность принятия соответствующих решений.

Как отмечено в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 21.05.2015 № 1119-О, в силу присущего гражданскому судопроизводству принципа диспозитивности только истец определяет, защищать ему или нет свое нарушенное или оспариваемое право (часть 1  статьи 4 АПК РФ), какое исковое требование и в связи с чем предъявлять в суд (пункты 4 и 5 части 2 статьи 125 АПК РФ) и в каком объеме требовать от суда защиты (часть 5 статьи 170 АПК РФ). Соответственно, суд обязан разрешить дело по тому иску, который предъявлен истцом.

Общество целью иска фактически  видит превентивное запрещение судом проведения ответчиком новых аналогичных закупок у единственного поставщика в дальнейшем, что, в том числе с учетом временной и составной неопределенности потенциальных нарушений,  выходит за рамки полномочий суда. При этом Общество не требовало и не желало признания конкретной, указанной в иске закупки (сделки) недействительной, объективно не может гарантировать свое участие во всех новых закупках ответчика, как и исключение ситуаций, при которых закупка у единственного поставщика будет допустимой. Как верно отметил суд первой инстанции, полномочиями по защите публичного интереса Общество не обладает.

При этом истец не отрицает возможность оспаривания в ускоренном административном порядке в антимонопольный орган положений закупочной документации заказчика при объявлении последним новых аналогичных закупок, как и наличие полномочий названного органа контроля на выдачу предписаний по отмене закупки и изменению закупочной документации (в том числе в части определения способа и описания объекта закупки).    

          Иск должен быть направлен на защиту не теоретических или иллюзорных, а конкретных и действительных прав, когда существует разумная соразмерность между используемыми средствами и поставленной целью  (Решение Верховного Суда Российской Федерации от 21.10.2008 № ГКПИ08-1741).

В силу вышеизложенного у судов первой и апелляционной инстанций                не имелось оснований для удовлетворения заявленного в настоящем деле требования (часть 1 статьи 168 АПК РФ).

  Выводы судов двух инстанций соответствуют установленным ими обстоятельствам и имеющимся материалам дела, нарушений норм материального и процессуального права судами не допущено. Доводы кассационной жалобы, по существу, направлены на иную оценку доказательств по делу и установленных судами фактических обстоятельств, что в полномочия суда кассационной инстанции не входит (часть 3 статьи 286, часть 2 статьи 287 АПК РФ). Основания для изменения либо отмены обжалованных судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

  Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд                           Северо-Западного округа

 п о с т а н о в и л:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 19.12.2019 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда                            от 03.03.2020 по делу № А13-15024/2019 оставить без изменения,                                   а кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Формула безопасности транспорта» – без удовлетворения.     

Председательствующий

В.М. Толкунов

Судьи

О.А. Алешкевич

И.Г. Савицкая