Постановление № А13-5205/19 от 03.08.2020 АС Вологодской области

Резолютивная часть постановления объявлена августа 2020 года .

В полном объёме постановление изготовлено августа 2020 года .

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Болдыревой Е.Н. и                              Мурахиной Н.В., при ведении протокола секретарем судебного заседания Миловкиной А.В.,

при участии от казенного учреждения Вологодской области «Центр обеспечения региональной безопасности» ФИО1 по доверенностям от 29.07.2019 и от 30.07.2020, от Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области ФИО2 по доверенности от 20.05.2020 № 2020, от прокуратуры Вологодской области ФИО3 по доверенности от 06.07.2020, от публичного акционерного общества междугородной и международной электрической связи «Ростелеком» ФИО4 по доверенности от 14.11.2019 № 02/29/416-19, ФИО5 по доверенности                  от 16.04.2019 № 0202/29/56-19, от акционерного  общества «ТЕХНОСЕРВЪ А/С» ФИО6 по доверенности от 23.04.2020 № 3021,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы веб-конференции апелляционные жалобы казенного учреждения Вологодской области «Центр обеспечения региональной безопасности», прокуратуры Вологодской области и публичного акционерного общества междугородной и международной электрической связи «Ростелеком» на решение Арбитражного суда Вологодской области от 16 января 2020 года по делу № А13-5205/2019,

у с т а н о в и л:

казенное учреждение Вологодской области «Центр обеспечения региональной безопасности» (ОГРН <***>, ИНН <***>;                  адрес: 160009, <...>; далее – КУ ВО «ЦОРБ», учреждение) обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 160000, <...>; далее – УФАС, управление)                        от 29.12.2018 по делу № 04-01/01-17-18.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Комитет государственного заказа Вологодской области (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 160009, <...>; далее – комитет госзаказа), Комитет гражданской защиты и социальной безопасности Вологодской области                                         (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 160012, <...>; далее – комитет), прокуратура Вологодской области (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 160035, <...>;                               далее – прокуратура), публичное акционерное общество междугородной и международной электрической связи «Ростелеком» (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 191002, Санкт-Петербург, улица Достоевского, дом 15; далее – ПАО «Ростелеком»), акционерное  общество «ТЕХНОСЕРВЪ А/С» (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 127486, Москва, Коровинское <...>; далее – АО «ТЕХНОСЕРВЪ А/С»).

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 16 января                      2020 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Учреждение с решением суда не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы ссылается на несоответствие выводов, изложенных в решении суда, обстоятельствам и доказательствам дела. Считает, что судом неверно изложены обстоятельства дела, неправильно истолкованы нормы закона и признана обоснованной позиция УФАС. Настаивает на законности проведения спорной закупочной процедуры именно заявителем, а также на законности объединения в один лот выполнения работ во всех трех муниципальных районах Вологодской области. При этом, как и в суде первой инстанции, учреждение, ссылаясь на статьи 6, 161, 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), статьи 3, 20 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ),                  пункты 2.2, 2.3 устава КУ ВО «ЦОРБ», указывает, что создание спорной автоматизированной системы, относится к его уставным видам деятельности, которые предусмотрены для реализации полномочий комитета, названным комитетом как главным распорядителем бюджетных средств до учреждения доведены лимиты бюджетных обязательств, что, по мнению апеллянта, означает делегирование комитетом учреждению своих полномочий и указывает на наличие достаточных оснований для начала процедуры закупки. Также настаивает на необоснованности ссылки УФАС на Методические рекомендации по построению и развитию АПК «Безопасный город» в субъектах Российской Федерации, которые не являются нормативным правовым актом и не содержат правовых норм.

ПАО «Ростелеком» с решением суда также не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных КУ ВО «ЦОРБ» требований. В обоснование жалобы ссылается на неполное выяснение обстоятельств дела, на несоответствие выводов, изложенных в решении суда, обстоятельствам и доказательствам дела.  Доводы жалобы, по сути, аналогичны доводам жалобы управления.

Прокуратура не согласилась с мотивировочной частью решением суда и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит его изменить, исключив из его мотивировочной части выводы суда о том, что УФАС не доказало наличия оснований для выводов о том, что действия заявителя, выразившиеся в объединении в рамках одной закупки работ по проектированию системы и работ по ее непосредственному созданию, нарушают требования части 3 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006               № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ), поскольку считает, что в этой части решение управления является незаконным.

Представители КУ ВО «ЦОРБ» и ПАО «Ростелеком» в судебном заседании поддержали доводы и требования апелляционных жалоб друг друга.

Представитель прокуратуры в судебном заседании поддержал доводы и требования своей апелляционной жалобы.

УФАС в отзыве на апелляционные жалобы и его представитель в судебном заседании с изложенными в жалобах КУ ВО «ЦОРБ» и                            ПАО «Ростелеком» доводами не согласились, просили отказать в удовлетворении этих жалоб, а жалобу прокуратуры – удовлетворить.

ПАО «Ростелеком» в отзыве на апелляционную жалобу КУ ВО «ЦОРБ» и его представители в судебном заседании с изложенными в ней доводами согласились, просили решение суда отменить.

КУ ВО «ЦОРБ» в отзыве на апелляционные жалобы и его представитель в судебном заседании просили решение суда отменить, апелляционную жалобу ПАО «Ростелеком» удовлетворить, в удовлетворении жалобы прокуратуры отказать.

АО «ТЕХНОСЕРВЪ А/С» в отзыве на апелляционные жалобы и его представитель в судебном заседании просили решение суда отменить, апелляционные жалобы КУ ВО «ЦОРБ» и ПАО «Ростелеком» удовлетворить, в удовлетворении жалобы прокуратуры отказать.

Комитет госзаказа в отзыве на апелляционные жалобы и его представитель в судебном заседании просили решение суда отменить, апелляционные жалобы КУ ВО «ЦОРБ» и ПАО «Ростелеком» удовлетворить, в удовлетворении жалобы прокуратуры отказать.

Комитет в отзыве на апелляционные жалобы и его представитель в судебном заседании просили решение суда отменить, апелляционные жалобы КУ ВО «ЦОРБ» и ПАО «Ростелеком» удовлетворить, в удовлетворении жалобы прокуратуры отказать.

Прокуратура в отзывах отклонила доводы апелляционных жалоб                   КУ ВО «ЦОРБ» и ПАО «Ростелеком».

Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав доказательства по делу и доводы жалоб , проверив законность и обоснованность оспариваемого решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционных жалоб.

Как следует из материалов дела, 29.12.2015 уполномоченным органом (комитет госзаказа) на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок в сети Интернет http://zakupki.gov.ru, размещены извещение                  № 0130200002415003484 (далее – Извещение) и документация о проведении открытого конкурса «Создание автоматизированной системы «Аппаратно-программный комплекс «безопасный город» для пилотных муниципальных образований Вологодской области: города Вологды, города Череповца и Вытегорского муниципального района» (далее – Система, Автоматизированная система).

Начальная (максимальная) цена контракта 809 703 250 руб.

В документации о проведении вышеуказанного открытого конкурса, утвержденной начальником КУ ВО «ЦОРБ» и исполняющим обязанности председателя комитета госзаказа, КУ ВО «ЦОРБ» указано в качестве заказчика (пункт 2 Информационной карты, проект государственного контракта).

Документация о проведении открытого конкурса также предусматривает, что перечень работ по созданию Системы должен включать стадии: «Техническое и рабочее проектирование» (РД), «Ввод Системы в постоянную эксплуатацию»; к первому из пяти этапов исполнения обязательств подрядчиком относится техническое и рабочее проектирование: разработка технорабочего проекта на создание Системы в соответствие с требованиями ГОСТ 34.201-89 (пункт 5 Информационной карты; раздел 10 Приложения к конкурсной документации «Описание объекта закупки», которое представляет собой Техническое задание на создание Системы; приложение № 3 к проекту государственного контракта «График исполнения государственного контракта»).

Согласно пункту 5 Информационной карты описание объекта закупки содержится в приложении «Описание объекта закупки». Указанное приложение является неотъемлемой частью конкурсной документации и размещается отдельным файлом наименованием «Описание объекта закупки».

Приложение к конкурсной документации «Описание объекта закупки» представляет собой Техническое задание на создание Системы (далее – Техническое задание).

В соответствии с разделом 10 Технического задания состав работ по созданию системы должен включать:

- проектирование и создание ПАК ЕЦОР на базе ЕДДС пилотных муниципальных образований;

- проектирование, установку и внедрение систем сегмента профилактики правонарушений в области дорожного движения АПК «Безопасный город»;

- интеграцию ПАК ЕЦОР c сопрягаемыми с АПК «Безопасный город» системами регионального и муниципального уровней.

В этом же разделе Технического задания указано, что перечень работ по проектированию и созданию Системы должны соответствовать основным нормативным документам, в том числе ГОСТ 34.601-90 «Информационная технология. Автоматизированные системы. Стадии создания» и включать стадии «Техническое и рабочее проектирование» (РД), «Ввод Системы в постоянную эксплуатацию». Работы по созданию Системы должны основываться на результатах технического и рабочего проектирования Системы.

Конкурсной документацией предусмотрены обязательства подрядчика по исполнению государственного контракта на создание автоматизированной системы «Аппаратно-программный комплекс «Безопасный город» для пилотных муниципальных образований Вологодской области: города Вологды, города Череповца и Вытегорского муниципального района», а именно:

- техническое  и  рабочее  проектирование:  разработка  технорабочего проекта на создание Системы в соответствие с требованиями ГОСТ 34.201-89;

- поставка передвижных фоторадарных и мобильных комплексов автоматической фиксации нарушений ПДД (пункты 2.3 и 2.4 раздела 7.1. Технического задания);

- поставка и монтаж вычислительного оборудования подсистемы автоматической фиксации нарушений ПДД, печати и конвертования (пункт 5 раздела 7.1 Технического задания);

- проведение пуско-наладочных работ вычислительного оборудования подсистемы автоматической фиксации нарушений ПДД, печати и конвертования;

- организация канала передачи данных, стыковка с сетями УМВД (раздел 7.1 Технического задания);

- поставка и монтаж стационарных комплексов автоматической фиксации нарушений ПДД (пункт 2.1. и 2.2. раздела 7.1. Технического задания);

- проведение пуско-наладочных работ стационарных комплексов автоматической фиксации нарушений ПДД;

- поставка и монтаж оборудования, устанавливаемого в рамках модернизации сетей видеонаблюдения (пункты 4.1 и 4.2 раздела 6.4.2 Технического задания);

- проведение пуско-наладочных работ с оборудованием подсистемы видеонаблюдения;

- поставка и монтаж оконечных устройств КМОС (раздел 6.4.4. Технического задания);

- проведение пуско-наладочных работ оконечных устройств КМОС;

- поставка и монтаж устройств систем комплексного информирования и оповещения населения для г. Вологды и Вытегорского муниципального района (раздел 6.4.3. Технического задания);

- проведение пуско-наладочных работ устройств систем комплексного информирования и оповещения населения для г. Вологды и Вытегорского муниципального района;

- поставка и монтаж вычислительного оборудования ПАК ЕЦОР (раздел 9.3 Технического задания);

- проведение пуско-наладочных работ вычислительного оборудования ПАК ЕЦОР;

- создание программно-технических средств ПАК ЕЦОР (разделы 4, 5, 6 Технического задания).

Документация о проведении открытого конкурса предусматривает, что в состав пилотных муниципальных образований входят: город Вологда; город Череповец; Вытегорский муниципальный район (пункт 1.6 Технического задания).

На участие в открытом конкурсе поступило 2 заявки, а именно:                            от ЗАО «ТЕХНОСЕРВЪ А/С» и от ПАО «Ростелеком».

Рассмотрение заявок состоялось 29.01.2016, в результате чего победителем признано ПАО «Ростелеком».

КУ ВО «ЦОРБ» и ПАО «Ростелеком» заключен государственный контракт от 10.02.2016 № А-1/16 (реестровый номер контракта 2352515151016000001).

В период с 17.09.2017 по 06.12.2017 УФАС на основании приказов от 04.09.2017 № 168, от 03.11.2017 № 210 проведена внеплановая документарная проверка в отношении учреждения по вопросу соблюдения требований                статьей 15, 16 и 17 Закона № 135-ФЗ при проведении открытого конкурса на создание вышеуказанной Автоматизированной системы, при заключении по результатам открытого конкурса государственного контракта от 10.02.2016               № А-1/16, заключенного КУ ВО «ЦОРБ» и ПАО «Ростелеком» в лице Вологодского филиала, а также иных договоров, заключенных                                ПАО «Ростелеком» и ЗАО «ТЕХНОСЕРВЪ А/С» в рамках исполнения указанного государственного контракта.

По результатам проверки управлением составлен акт от 06.12.2017                    № 04-03/3-17 (том 5, листы 92-138).

В ходе проверки УФАС установило, что в рамках реализации Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537 (утратил силу 31.12.2015 в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 31.12.2015 № 683) и во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 27.05.2014 № Пр-1175 разработана Концепция построения и развития аппаратно-программного комплекса «Безопасный город», которая утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 № 2446-р (далее – Концепция).

В Концепции отражены цель, задачи и принципы построения и развития АПК «Безопасный город». Построение и развитие АПК «Безопасный город» включено в Подпрограмму Государственной программы Российской Федерации «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 300.

В ходе указанной проверки управлением установлено наличие признаков нарушения заявителем части 3 статьи 17 Закона № 135-ФЗ, в связи с этим ответчиком издан приказ от 17.01.2018 № 03 о возбуждении дела                                       № 04-01/01-17-18 о нарушении антимонопольного законодательства и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (том 3, листы 139-140).

При рассмотрении дела № 04-01/01-17-18 Комиссия пришла к выводу о том, что КУ ВО «ЦОРБ» не наделено полномочиями по созданию Автоматизированной системы и проведенная им закупка не относится к нуждам КУ ВО «ЦОРБ».

Кроме того, учреждением допущено объединение в составе одной закупки требований по проектированию и созданию Автоматизированной системы в различных муниципальных образованиях, отличающихся по технологическим и функциональным характеристикам. Данные действия, по мнению УФАС. повлекли за собой ограничение конкуренции путем сокращения числа хозяйствующих субъектов и отказа хозяйствующих субъектов (потенциальных участников закупки) от участия в закупке, а также создали возможность для нескольких хозяйствующих субъектов                               (ПАО «Ростелеком» и АО «ТЕХНОСЕРВЪ А/С») в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

По результатам рассмотрения дела № 04-01/01-17-18 Комиссией принято решение от 29.12.2018, которым учреждение признано нарушившим части 2 и 3 статьи 17 Закона № 135-ФЗ (пункт 1).

Этим же решением предписано: после вступления решения в законную силу передать материалы дела № 04-01/01-17-18 уполномоченному должностному лицу для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении виновных лиц (пункт 2); после вступления в законную силу названного решения передать информацию в правоохранительные органы (пункт 3).

Не согласившись с решением управления от 29.12.2018 по делу                    № 04-01/01-17-18, учреждение обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований.

Апелляционная инстанция не находит оснований для отмены решения суда ввиду следующего.

Согласно положениям статьи 17 Закона № 135-ФЗ при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Наряду с установленными частью 1 указанной статьи запретами при проведении торгов, если организаторами или заказчиками торгов являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах (часть 2 статьи 17 Закона № 135-ФЗ).

Наряду с установленными частями 1 и 2 настоящей статьи запретами при проведении торгов в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов (часть 3 статьи 17 Закона № 135-ФЗ).

В рассматриваемом случае основанием для вынесения оспариваемого решения послужил, в том числе, вывод антимонопольного органа о нарушении КУ ВО «ЦОРБ» части 2 статьи 17 Закона № 135-ФЗ, мотивированный тем, что данное казенное учреждение не наделено соответствующими полномочиями на проведение открытого конкурса и заключение государственного контракта на создание Автоматизированной системы.

При этом, соглашаясь с данным доводом управления, суд правомерно руководствовался следующим.

Согласно статье 13 Закона № 44-ФЗ в соответствии с настоящим Федеральным законом заказчиками осуществляются закупки в том числе для обеспечения нужд субъектов Российской Федерации, для достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными программами субъектов Российской Федерации (в том числе региональными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования субъектов Российской Федерации).

В статье 3 Закона № 44-ФЗ определено, что под государственным заказчиком понимается, в частности, государственный орган, либо государственное казенное учреждение, действующие от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и осуществляющие закупки.

Постановлением Правительства Вологодской области от 22.10.2012                    № 1220 утверждена Подпрограмма 4 «Построение и развитие аппаратно-программного комплекса «Безопасный город» на территории Вологодской области в рамках государственной программе «Обеспечение профилактики правонарушений, безопасности населения и территории Вологодской области в 2013 - 2020 годах» (далее – Подпрограмма 4).

При этом ответственным исполнителем Подпрограммы 4 определен комитет.

Сведений о возможности передачи полномочий на проведений закупочной процедуры иному лицу ни само постановлением Правительства Вологодской области от 22.10.2012 № 1220, ни Подпрограмма 4 не содержат.

Пунктом 1 статьи 72 БК РФ предусмотрено, что закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.

Государственные (муниципальные) контракты заключаются в соответствии с планом-графиком закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, сформированным и утвержденным в установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд порядке, и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, за исключением случаев, установленных пунктом 3 настоящей статьи (пункт 2 статьи 72 БК РФ).

Согласно пункту 3 статьи 72 БК РФ государственные (муниципальные) контракты, предметами которых являются выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств, могут заключаться в пределах средств, установленных на соответствующие цели решениями о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности, принимаемыми в соответствии со статьей 79 настоящего Кодекса, на срок реализации указанных решений.

Иные государственные контракты, заключаемые от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципальные контракты, заключаемые от имени муниципального образования, предметами которых являются выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств, могут заключаться в случаях, предусмотренных соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местной администрации муниципального образования, в пределах средств и на сроки, которые установлены указанными актами, а также в соответствии с иными решениями Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации муниципального образования, принимаемыми в порядке, определяемом соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Постановлением Правительства Вологодской области от 26.01.2015 № 55 (в редакции, действовавшей на дату проведения аукциона,) утвержден Порядок принятия решений о заключении государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения государственных нужд области и заключении концессионных соглашений, концедентом по которым является Вологодская область, на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств (далее – Порядок № 55).

Как предусмотрено пунктом 3 Порядка № 55, государственные контракты на выполнение работ, оказание услуг для обеспечения государственных нужд области, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств, а также государственные контракты на поставку товаров для обеспечения государственных нужд области на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств, условиями которых предусмотрены встречные обязательства, не связанные с предметами их исполнения, могут заключаться в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд в рамках государственных программ области.

В силу пункта 5 Порядка № 55 решение Правительства области о заключении государственного контракта принимается в форме постановления Правительства области.

В данном случае суд, руководствуясь положениями статьи 3 Закона Вологодской области от 05.07.2012 № 2806-ОЗ «О нормативных правовых актах Вологодской области», предусматривающей, что Правительство области принимает нормативные правовые акты в форме постановления, правомерно согласился с доводом УФАС о том, что в данном случае закупка на создание спорной Системы не может быть отнесена к нуждам заявителя и проведена эта закупка неуполномоченным лицом.

В частности, как усматривается в материалах дела, 25.12.2015 комитетом как главным распорядителем бюджетных средств утверждена бюджетная смета КУ ВО «ЦОРБ» (получатель бюджетных средств) на 2016 год (том 1, лист 89) и направлено уведомление № 1 от 29.12.2015 о лимитах бюджетных обязательств по лицевому счету на 2016 год (том 1, листы 95-96).

При этом открытый конкурс проводился для заключения государственного контракта на выполнение работ для обеспечения государственных нужд области.

Согласно графику исполнения государственного контракта (том 1,                 листы 66-67, 84) суммарная длительность производственного цикла выполнения работ, предусмотренных этапами № 1 – 5 государственного контракта, составляет 640 дней (640 дн. = 60 дн. + 70 дн. + 90 дн. + 120 дн. + 300 дн.), то есть превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств (том 1, лист 84).

Управление установило, что в рамках внеплановой документарной проверки и рассмотрения дела № 04-01/01-17-18 заявителем и третьими лицам не представлен нормативный правовой акт Вологодской области о наделении КУ ВО «ЦОРБ» полномочиями государственного заказчика.

При этом судом обоснованно отклонена ссылка заявителя на План мероприятий «Дорожной карты» по реализации проекта «АПК «Безопасный город», утвержденный первым заместителем Губернатора области 06.11.2015, в котором учреждение указано в качестве ответственного исполнителя по ряду мероприятий (том 1, листы 87-88), а также на приказ комитета от 04.05.2016                 № 36 «а» (том 1, листы 97-98), поскольку как верно отмечено судом, в материалы дела не представлены доказательства, позволяющие установить, что решение о заключении заявителем спорного государственного контракта принималось Правительством области в форме постановления.

Названные выше документы, на которые ссылается заявитель, не свидетельствуют об обратном.

Учреждение не доказало наделение его в установленном порядке полномочиями действовать от имени Вологодской области в рамках спорных открытых торгов, принимать в связи с этим бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Вологодской области и осуществлять спорную закупку.

Кроме того, заявитель не является государственным казенным учреждением, как это предусмотрено в статье 3 Закона № 44-ФЗ.

Таким образом, апелляционная коллегия поддерживает вывод обжалуемого решения суда о том, что действия заявителя, выразившиеся в нарушении порядка организации открытого конкурса на «Создание автоматизированной системы «Аппаратно-программный комплекс «безопасный город» для пилотных муниципальных образований Вологодской области: города Вологды, города Череповца и Вытегорского муниципального района» путем участия в данном конкурсе в качестве государственного заказчика, правомерно признаны антимонопольным органом нарушающими требования части 2 статьи 17 Закона № 135-ФЗ, поскольку проведение такой спорной закупки неуполномоченным на то лицом уже само по себе является обстоятельством, свидетельствующим о несоблюдении конкуренции при ее проведении.

Следовательно, является правильным вывод суда о том, что материалами дела не подтверждено наличие предусмотренных частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) оснований для признания незаконным решения управления от 29.12.2018 по делу № 04-01/01-17-18 в той части, которой КУ ВО «ЦОРБ» признан нарушившими часть 2 статьи 17 Закона № 135-ФЗ.

Также суд согласился с доводом УФАС о нарушении заявителем требований части 3 статьи 17 Закона № 135-ФЗ, выразившемся объединении в составе одной закупки требований по «проектированию и созданию                        АПК «Безопасный город» в различных муниципальных образованиях, которые различны по технологическим и функциональным характеристикам, повлекли за собой ограничение конкуренции.

В данном случае судом правомерно учтено разъяснение, содержащееся в пункте 3 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017), в соответствии с которым при проведении государственных (муниципальных) закупок допускается включение в один лот технологически и функционально взаимосвязанных между собой товаров, работ и услуг.

В данном случае антимонопольный орган обоснованно установил, что в составе одной закупки были объединены работы по созданию                                 АПК «Безопасный город» в различных муниципальных образованиях. Документация о проведении открытого конкурса предусматривает, что в состав пилотных муниципальных образований входят: город Вологда; город Череповец; Вытегорский муниципальный район (пункт 1.6 Технического задания).

Управление также обоснованно пришло к выводу о том, что работы по созданию базовых уровней автоматизированной системы «Аппаратно-программный комплекс «Безопасный город» для муниципальных образований Вологодской области: города Вологды, города Череповца и Вытегорского муниципального района не взаимосвязаны технологически и функционально и могли стать объектом самостоятельных торгов.

Ссылка заявителя на положения исполнительной документации достоверно не свидетельствует о технологической и функциональной связи системы всех трех муниципальных районов, участвующих в пилотном проекте, поскольку апеллянтом достоверно не доказано и документально не подтверждено, что в случае остановки по какой-либо причине функционирования спорной системы в одном муниципальном районе области произойдет автоматическая остановка функционирования этой системы в других двух районах области.

В свою очередь, как верно тмече6но судом, при принятии решения в указанной части УФАС правомерно исходил из того, что положение части 3 статьи 17 Закона № 135-ФЗ ограничивает возможность заказчика объединять в один лот товары, работы, услуги, которые по своему функциональному назначению и технологическим особенностям инсталляции и использования не связаны между собой. Управление указало, что данное правило защищает интересы малого и среднего бизнеса, поскольку укрупнение лота не только может приводить к увеличению начальных (максимальных) цен на товары, работы, услуги, но и устанавливает дополнительные барьеры для узкоспециализированных предприятий и компаний, производящих (выполняющих, оказывающих) определенные товары, работы, услуги.

Такое укрупнение может приводить к ограничению количества участников процедуры закупки.

В материалах дела имеются коммерческие предложения, предоставленные на запрос КУ ВО «ЦОРБ»: ОАО «МТУ Сатурн»,                           ЗАО «ТЕХНОСЕРВЪ А/С», ПАО «Ростелеком», АО «Управление ВОЛС-ВЛ» и ООО «ЭйТи Сервис».

При этом апелляционная инстанция также считает, что управление в подтверждение выводов решения в рассматриваемой части обоснованно сослалось на письмо АО «МТУ Сатурн» от 01.10.2018 № ПТО-1043 и письмо ООО «ЭйТи Сервис» от 02.10.2018 № 517/18-ATS, в которых сообщено, что данные организации не планировали и не рассматривали возможность их участия в закупке КУ ВО «ЦОРБ», а также на письмо АО «Сфера» от 02.10.2018 № 721, в котором сообщено, что на дату проведения закупки данная организация не обладает необходимыми ресурсами для самостоятельного исполнения всех условий закупки.

Как правомерно указал суд в обжалуемом решении, включение в состав одного лота (объединение в составе одной закупки) работ по проектированию и созданию АПК «Безопасный город» в различных муниципальных образованиях Вологодской области привело к необоснованному укрупнению предмета закупки (увеличению его начальной (максимальной) цены государственного контракта до 809 703 250 руб.) и ограничению числа участников закупки, в том числе ввиду необходимости выполнения работ, оказания услуг на территории значительного числа административных районов Вологодской области в один временной интервал при необходимости наличия у участника закупки в каждом таком районе области соответствующих материальных и трудовых ресурсов.

Кроме того, вопреки доводам заявителя, ПАО «Ростелеком» и АО «ТЕХНОСЕРВЪ А/С», вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Вологодской области от 21 февраля 2020 года по делу № А13-5470/2019, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 июля 2020 года, с участием этих же сторон по заявлению ПАО «Ростелеком» в лице Вологодского филиала об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области от 29.12.2018 № 04-01/02-11-18 подтвержден факт незаконности объединения учреждением в составе одной закупки требований по «проектированию и созданию АПК «Безопасный город» в различных муниципальных образованиях, которые различны по технологическим и функциональным характеристикам, а также подтвержден факт ограничения конкуренции при формировании лота таким образом.

Как установлено судами двух инстанций в рамках указанного выше дела, укрупнение лота привело к увеличению начальной максимальной цены (далее – НМЦ) контракта, составившей 809 703 250 руб. Цена контракта при таком укрупнении лота непосредственно  повлияла и на размер обеспечения заявки (1 процент НМЦ, что составило 8 097 032 руб. 50 коп.) и на размер обеспечения исполнения контракта (10 процентов НМЦ - 80 970 325 руб.). Указанные факторы, как следствие, повлияли на количество потенциальных участников закупки, ограничив их.

На основании части 1 статьи 16 АПК РФ вступившие в законную силу судебные акты арбитражного суда являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 69 АПК РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

По рассматриваемому делу участвуют те же лица, что и при рассмотрении дела № А13-5470/2019, в связи с этим установленные арбитражными судами первой и апелляционной инстанции по указанному делу обстоятельства признаются судом доказанными.

По правилам преюдиции суд не вправе делать переоценку выводов суда по делу № А13-5470/2019, заново оценивать доказательства и устанавливать иные обстоятельства, связанные с наличием нарушений требований законодательства.

Несогласие заявителя и третьих лиц с решением суда первой инстанции и постановлением апелляционной инстанции по делу № А13-5470/2019 направлено, по сути, на преодоление юридической силы вступивших в законную силу указанных судебных актов, что противоречит принципу правовой определенности.

Следовательно, рассматриваемые действия заявителя ограничивают конкуренцию при проведении торгов и как ограничение доступа к участию в торгах является нарушением части 3 статьи 17 Закона о конкуренции.

С учетом изложенного апелляционная инстанция соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что действия заявителя по включению в состав одного лота (объединении в составе одной закупки) технологически и функционально не связанных работ по созданию АПК «Безопасный город» в различных муниципальных образованиях повлекли ограничение конкуренции при проведении открытого конкурса ввиду сокращения числа хозяйствующих субъектов, которые могут принять участие в указанной закупке.

Между тем суд не согласился с выводом управления о необоснованном объединении учреждением в рамках одной закупки работ по проектированию Системы и работ по ее непосредственному созданию.

Отклоняя довод УФАС о том, что данные действия привели к ограничению конкуренции, суд правомерно сослался на то, что анализ Методических рекомендаций привел Управление к выводу, что создание                АПК «Безопасный город» должно быть осуществлено двумя этапами:

Вместе с тем в силу статьи 8 Закона № 44-ФЗ предусмотрено, что контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (часть 1).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок (часть 2).

Статьей 33 Закона № 44-ФЗ (в редакции Федерального закона                            от 28.12.2013 № 396-ФЗ, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений) определены правила описания объекта закупки. В соответствии с названной статьей заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться, в том числе, следующими правилами: описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости) (часть 1).

Документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 названной статьи Закона № 44-ФЗ, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться (часть 2 статьи 33 Закона № 44-ФЗ в редакции Федерального закона от 28.12.2013 № 396-ФЗ).

Из положений статьи 42 Закона № 44-ФЗ (в редакции Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений) следует, что в извещении об осуществлении закупки должно содержаться, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом, в том числе краткое изложение условий контракта, содержащее наименование и описание объекта закупки с учетом требований, предусмотренных статьей 33 настоящего Федерального закона.

Как предусматривалось разделом 5 «Методических рекомендаций. АПК «Безопасный город» построение (развитие), внедрение и эксплуатация» (утв. МЧС России 22.02.2015 № 2-4-87-12-14) (окончание действия редакции - 28.07.2015) конкретный перечень действующих и перспективных автоматизированных систем, сопрягаемых с АПК «Безопасный город», уточняется на этапе проектирования АПК «Безопасный город».

Также пунктом 6.1 вышеназванной редакции «Методических рекомендаций прямо предусматривалось, что АПК «Безопасный город» представляет собой высокотехнологичный комплекс средств автоматизации, на базе которого создается инновационная комплексная информационная система, обеспечивающая прогнозирование, мониторинг, предупреждение и ликвидацию возможных угроз, а также контроль устранения последствий чрезвычайных ситуаций и происшествий на территории муниципального образования. В этом случае до выполнения проектных работ отсутствует возможность подробного и точного описания АПК «Безопасный город», что определяет требования проведения отбора организации по результатам открытого конкурса.

Аналогичные положения были включены в «Методические рекомендации. АПК «Безопасный город» построение (развитие), внедрение и эксплуатация» (с изменениями от 29.07.2015 № 43-3619-14).

Следовательно, как верно указано судом, вышеприведенные редакции «Методических рекомендаций. АПК «Безопасный город» построение (развитие), внедрение и эксплуатация» исходили из того, что только лишь по результатам выполнения работ по проектированию могло стать известным подробное и точное описание Автоматизированной системы, в том числе необходимые функциональные, технические, качественные, эксплуатационные характеристики подлежащего созданию объекта закупки, включая конкретный перечень действующих и перспективных автоматизированных систем, сопрягаемых с АПК «Безопасный город».

При этом вопреки доводам заявителя и третьего лица, данные  Методические рекомендации подлежат учету при рассмотрении спорных обстоятельств.

В силу части 16 статьи 34 Закона № 44-ФЗ (в редакции Федерального закона от 28.12.2013 № 396-ФЗ) в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, заключается контракт, предусматривающий закупку товара или работы (в том числе при необходимости проектирование, конструирование объекта, который должен быть создан в результате выполнения работы), последующие обслуживание, ремонт и при необходимости эксплуатацию и (или) утилизацию поставленного товара или созданного в результате выполнения работы объекта (контракт жизненного цикла).

В данном случае, как следует из материалов дела, предметом закупки является проектирование и создание Автоматизированной системы.

В рассматриваемом случае, исходя из норм постановления Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1087 «Об определении случаев заключения контракта жизненного цикла», УФАС пришел к выводу, что выполнение работ по проектированию и строительству АПК «Безопасный город» не входит в число исключений, предусмотренных положениями                    части 16 статьи 34 Закона № 44-ФЗ (в редакции Федерального закона от 28.12.2013         № 396-ФЗ).

В результате анализа положений части 16 статьи 34 Закона № 44-ФЗ (в редакции Федерального закона от 31.12.2017 № 504-ФЗ), положения части 16.1 статьи 34 Закона № 34-ФЗ, которая введена Федеральным законом от 03.07.2016 № 365-ФЗ, и положения постановления Правительства Российской Федерации от 12.05.2017 № 563 «О порядке и об основаниях заключения контрактов, предметом которых является одновременно выполнение работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию объектов капитального строительства, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», управление не установило относящихся к объекту спорной закупки норм, предусматривающих возможность заключения государственного контракта, предметом которого является одновременно выполнение работ по проектированию и созданию Автоматизированной системы.

Между тем, как правомерно указано судом, данный вывод антимонопольного органа необоснованно сделан без учета положений постановления Правительства Российской Федерации от 06.07.2015 № 676, которым утверждены Требования к порядку создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации государственных информационных систем и дальнейшего хранения содержащейся в их базах данных информации (далее – Требования № 676).

Так, в пункте 5 Требований № 676 (в редакции от 14.11.2015), то есть действовавших на дату проведения спорной закупочной процедуры, определено, что порядок создания системы включает следующие последовательно реализуемые этапы:

а) разработка документации на систему и ее части;

б) разработка рабочей документации на систему и ее части;

в) разработка или адаптация программного обеспечения;

г) пусконаладочные работы;

д) проведение предварительных испытаний системы;

е) проведение опытной эксплуатации системы;

ж) проведение приемочных испытаний системы.

Этап разработки документации на систему и ее части включает разработку, согласование и утверждение документации в объеме, необходимом для описания полной совокупности проектных решений и достаточном для дальнейшего выполнения работ по созданию системы (пункт 6 Требований               № 676).

Следовательно, как верно указано судом, разработка проекта (техническое проектирование) - это часть создания информационной системы.

Данный комплекс работ прямо предусмотрен пунктом 5 раздела II Требований № 676.

Из представленного заявителем в материалы дела письма МЧС России               от 01.02.2018 № 43-1203-2 (том 1, листы 100-101) следует, что применительно к созданной на территории Вологодской области АПК «Безопасный город» данная Система является комплексной многокомпонентной информационной системой. В рамках одной закупки были объединены последовательно реализуемые функционально и технологически  связанные стадии/этапы (с учетом их специфического характера и необходимости внедрения комплексной информационной системы в ходе единого проекта в целях обеспечения интеграции данных из всех составляющих системы в единое информационное пространство).

В представленном учреждением в материалы дела письме исполняющего обязанности заместителя председателя Правительства Российской Федерации от 14.05.2018 № РД-П4-2746 также отмечена необходимость объединения в рамках реализации одного технического задания стадий проектирования и реализации сегментов аппаратно-программного комплекса «Безопасный город» (том 1, лист 102).

С учетом вышеприведенных правовых норм Требований № 676 суд правомерно посчитал, что в данном случае отсутствуют основания для вывода о том, что рассматриваемый случай (выполнение работ по проектированию и строительству АПК «Безопасный город») не входит в число исключений, предусмотренных положениями части 16 статьи 34 Закона № 44-ФЗ (в редакции Федерального закона от 28.12.2013 № 396-ФЗ), а также отсутствуют основания для вывода о том, что включение в один лот работ по проектированию и работ по созданию Автоматизированной системы в отсутствие проектной документации в полном объеме в составе конкурсной документации на создание данной Системы, не обеспечивает соблюдение вышеприведенных требований статьи 33 Закона № 44-ФЗ.

При этом ссылка суда первой инстанции на пункт 5.1 «Методических рекомендаций по построению и развитию АПК «Безопасный город» в субъектах Российской Федерации», утвержденных МЧС России 08.12.2016 (то есть после даты проведения аукциона и заключения по его результатам контракта), в котором также содержатся положения о том, что при подготовке технических заданий на реализацию опытных участков АПК «Безопасный город», в связи с необходимостью настройки работы запроектированных систем в соответствии с утвержденными на региональном и муниципальном уровнях регламентами межведомственного взаимодействия и корректировки техно-рабочей документации по результатам тестовой эксплуатации внедряемых систем АПК «Безопасный город», рекомендуется, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 06.07.2015 № 676, объединение стадий проектирования и реализации в одном техническом задании на создание АПК «Безопасный город», не привела к принятию неправильного судебного акта, поскольку выводы суда основаны не только на этих Методических рекомендациях, но и на иных правовых нормах, приведенных выше.

Таким образом, апелляционная коллегия соглашается с выводом суда о том, что управление не доказало наличие оснований для вывода о том, что действия заявителя, выразившиеся в объединении в рамках одной закупки работ, по проектированию Системы и работ по ее непосредственному созданию, нарушают требования части 3 статьи 17 Закона № 135-ФЗ.

Указанного вывод УФАС не основан на нормах законодательства, действовавшего в период проведения закупочной процедуры, и противоречит положениям статьи 34 Закона № 135-ФЗ и Требований № 676 .

Следовательно, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы прокуратуры в данном случае не имеется.

Между тем, поскольку ранее в настоящем постановлении признаны обоснованными выводы суда первой инстанции о наличии в действия учреждения нарушения части 3 статьи 17 Закона № 135-ФЗ, выразившихся в объединении в один лот работ по трем муниципальным образованиям, правовых оснований для отмены решения управления в данном случае не имеется.

При таких обстоятельствах в удовлетворении заявленных требований отказано правомерно.

Материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и всесторонне, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено.

Доводы апелляционных жалоб не опровергают выводов суда, а лишь выражают несогласие с ними, поэтому не могут являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционных жалоб отсутствуют.

В связи с отказом в удовлетворении апелляционных жалоб расходы по уплате государственной пошлины относятся на подателей жалоб в соответствии со статьей 110 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Вологодской области от 16 января 2020 года       по делу № А13-5205/2019 оставить без изменения, апелляционные жалобы казенного учреждения Вологодской области «Центр обеспечения региональной безопасности», прокуратуры Вологодской области и публичного акционерного общества междугородной и международной электрической связи                «Ростелеком» – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий                                                               А.Ю. Докшина

Судьи                                                                                             Е.Н. Болдырева

                                                                                                        Н.В. Мурахина