Постановление № А13-8052/19 от 04.03.2020 АС Вологодской области

Резолютивная часть постановления объявлена марта 2020 года .

В полном объёме постановление изготовлено марта 2020 года .

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Алимовой Е.А. и             Болдыревой Е.Н.

при ведении протокола секретарем судебного заседания              Миловкиной А.В.

         при участии от публичного акционерного общества «Северсталь»               ФИО1 по доверенности от 01.08.2018, от Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзору)                           по Вологодской области ФИО2 по доверенности от 10.12.2019                            № 04-01-66/719,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу публичного акционерного общества «Северсталь» на решение Арбитражного суда Вологодской области от 24 декабря 2019 года по делу № А13-8052/2019,

у с т а н о в и л:

публичное акционерное общество «Северсталь» (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 162608, <...>; ПАО - «Северсталь», общество) обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзору) по Вологодской области (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 160000, <...>; далее – управление, Росприроднадзор) о признании незаконным предписания от 25.01.2019                         № 01-03.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Федеральное государственное бюджетное учреждение «Центр лабораторного анализа и технических измерений по Северо-Западному Федеральному округу» (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 199106, Санкт-Петербург, проспект Средний В.О., дом 86, Литер А, помещение 18Н; далее – учреждение, ФГБУ «ЦЛАТИ по Северо-Западному ФО»).

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 24 декабря                2019 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Общество с судебным решением не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить  и удовлетворить заявленные требования. В обоснование жалобы ссылается на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права, а также на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

Управление  в отзыве считает решение суда законным и обоснованным.

Учреждение отзыв на апелляционную жалобу не представило.

ФГБУ «ЦЛАТИ по Северо-Западному ФО» надлежащим образом извещено о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направило, в связи с этим дело рассмотрено в его отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Заслушав объяснения представителей общества и управления, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность обжалуемого решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

По результатам проведенной управлением с привлечением экспертов ФГБУ «ЦЛАТИ по Северо-Западному ФО» плановой выездной проверки деятельности ПАО «Северсталь» Росприроднадзором составлен  акт проверки от 26.10.2018 № 386-03, а также в связи с выявленными нарушениями обществу  выдано предписание  от 26.10.2018 № 13-3.

При проверке установлено, что программа мониторинга и отчет о результатах  мониторинга ПАО «Северсталь» не соответствуют требованиям постановления  Правительства Российской Федерации от 26.05.2016 № 467 «Об утверждении положения о подтверждении исключения негативного воздействия на окружающую среду объектов размещения отходов» (далее – Положение № 467), приказу Минприроды России от 04.03.2016 № 66 «Об утверждении Порядка проведения собственниками объектов размещения отходов, а также лицами, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду», поскольку отсутствует информация о фоновой скважине, не представлено сравнение качества подземной воды в контрольной скважине по сравнению с фоновой.

В акте проверки от 26.10.2018 № 386-03  отражено, что в качестве фоновых применяются фоновые значения соответствующих показателей состояния компонентов природной среды на территории, прилегающей к объекту размещения.

Согласно предписанию от 26.10.2018 № 13-3 обществу необходимо в срок до 15.01.2019 организовать проведение мониторинга состояния и загрязнения поземных вод при эксплуатации полигона промышленных отходов относительно фоновых величин согласно действующему законодательству, направить отчет о выполнении в Управление.

В ходе проведенной на основании приказа от 11.01.2019 № 25 внеплановой документарной  проверки  управлением выявлено, что предписание от 26.10.2018 № 13-3 обществом не выполнено, о чем составлен  акт проверки от 25.01.2019, и с целью устранения выявленного нарушения обществу повторно выдано предписание от 25.01.2019 № 01-03 об устранении в срок до 15.07.2019 указанных выше нарушений.

Не согласившись  с предписанием от 25.01.2019 № 01-03, общество оспорило его в судебном порядке.

  Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ для признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным необходимо наличие двух факторов: несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству и нарушения в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

В силу положений части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 указанного Кодекса обязанность доказывания законности принятого решения возлагается на соответствующие орган, который его принял.

Экологические и санитарно-эпидемиологические требования при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке, захоронении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами установлены Федеральным законом от 10.01.2002  № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Закон № 7-ФЗ), Федеральным законом от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее - Закон № 89-ФЗ), Федеральным законом от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее - Закон № 52-ФЗ).

 Как следует из материалов дела, обществу выдана лицензия на осуществление деятельности по сбору, транспортированию,  утилизации, обезвреживанию, размещению отходов 2-4 классов опасности от 30.11.2018               № (35)-553-CТУРБ/п, местом осуществления лицензируемого вида деятельности указан полигон промышленных отходов, расположенный по адресу: <...>.

Согласно статье 1 Закона № 89-ФЗ под объектами  хранения отходов понимаются специально оборудованные сооружения, которые обустроены в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предназначены для долгосрочного складирования отходов в целях их последующих утилизации, обезвреживания, захоронения.

В соответствии со статьей 1 Закона № 7-ФЗ окружающая среда – это совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов; компоненты природной среды - земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле.

Следовательно, подземные воды  - это один из компонентов природной среды, являющийся составляющей частью окружающей среды.

Приказом Минприроды России от 04.03.2016 № 66 утвержден Порядок проведения собственниками объектов размещения отходов, а также лицами, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду (далее – Порядок № 66).

В силу пункта 2 Порядка № 66 мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду, является частью системы наблюдений за состоянием и загрязнением окружающей среды, оценки и прогноза изменений ее состояния под воздействием объектов размещения отходов и осуществляется в целях предотвращения, уменьшения и ликвидации (уменьшения) негативных изменений качества окружающей среды, информирования органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц о состоянии и загрязнении окружающей среды в районах расположения объектов размещения отходов.

Согласно пункту 12 Порядка № 66 программа мониторинга включает раздел «Обоснование выбора мест отбора проб, точек проведения инструментальных измерений, определений и наблюдений».

 В разделе «Обоснование выбора мест отбора проб, точек проведения инструментальных измерений, определений и наблюдений» приводятся данные, позволяющие сделать вывод об оптимальности расположения и достаточности мест отбора проб, точек проведения инструментальных измерений, определений и наблюдений.

Решение о расположении и количестве мест отбора проб, точек проведения инструментальных измерений атмосферного воздуха, почв принимается с учетом направлений преобладающих ветров и с учетом видов разрешенного использования земель на прилегающих к объектам размещения отходов территориях.

Решение о расположении мест отбора проб, точек проведения инструментальных измерений подземных вод принимается с учетом:

– распространенности и условий залегания водоносных горизонтов и водоупорных горных пород;

– расположения границ областей питания водоносных горизонтов (в пределах территории объекта размещения отходов) и границ областей их разгрузки (в пределах территории объекта размещения отходов или в пределах его воздействия на подземные воды)

Наблюдения за состоянием и загрязнением подземных вод в зоне воздействия объектов размещения отходов проводятся на первом от земной поверхности водоносном горизонте. В случае выявления загрязнения первого от земной поверхности водоносного горизонта и высокой вероятности распространения этого загрязнения далее вглубь, наблюдения проводятся и на нижележащем водоносном горизонте. В случае выявления загрязнения второго от земной поверхности водоносного горизонта и высокой вероятности распространения этого загрязнения далее вглубь, наблюдения проводятся на нижележащем водоносном горизонте (пункт 18 Порядка № 66).

Пунктом 15 Порядка № 66 установлено, что программа мониторинга  в разделе «Обоснование выбора подлежащих наблюдению компонентов природной среды и природных объектов на территории объекта размещения отходов и в пределах его воздействия на окружающую среду» должна включать данные о фоновом состоянии и загрязнении атмосферного воздуха, поверхностных и подземных вод, почв, растительного и животного мира (при необходимости), а также природных объектов в районе расположения объекта размещения отходов; данные, характеризующие потенциальное и непосредственное воздействие объектов размещения отходов на атмосферный воздух, поверхностные и подземные воды, почвы, растительный и животный мир (при необходимости), а также отдельные экологические системы и природные ландшафты в районе расположения объекта размещения отходов.

На основании сравнительной оценки вышеуказанных данных делается вывод о проведении наблюдений за конкретными компонентами природной среды и природными объектами на территории объекта размещения отходов и     в пределах его воздействия на окружающую среду.

Пунктом 26 Порядка № 66 определено, что при составлении отчета в разделе «Обработка и документирование данных наблюдений за состоянием и загрязнением окружающей среды на территории объекта размещения отходов и в пределах его воздействия на окружающую среду» приводятся результаты оценки и динамики изменений окружающей среды под воздействием объекта размещения отходов (по сравнению с фоновыми данными о состоянии и загрязнении окружающей среды в районе расположения объекта размещения отходов и данными предыдущих наблюдений) и данные по прогнозу таких изменений.

Пунктом 6 Положения № 467 определено, что при отсутствии установленных нормативов качества окружающей среды для оценки ее состояния применяются фоновые значения соответствующих физических, химических или биологических показателей состояния компонентов природной среды на территории, прилегающей к объекту размещения отходов.

Требования к размещению скважин с целью определения показателей загрязнения подземных вод установлены ГОСТ Р 56060-2014 «Производственный экологический мониторинг. Мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов», утвержденного приказом Федерального агентства по                    техническому регулированию и метрологии от 09.07.2014  № 709-ст (далее –                                      ГОСТ Р 56060-2014), в соответствии с пунктом 4.6.3 которого  мониторинг за загрязнением грунтовых вод осуществляют с помощью отбора проб из контрольных колодцев, скважин или шурфов, заложенных по периметру объекта.

Состав проб вод из контрольных шурфов, колодцев и скважин, заложенных выше объекта по течению грунтовых вод, характеризует их исходное состояние. Ниже объекта по течению грунтовых вод (на расстоянии 50 - 100 м, если нет опасности загрязнения грунтовых вод за счет других источников) закладывают 1 - 2 колодца (шурфа, скважины) для отбора проб воды, с целью выявления влияния на них стоков полигона. При более глубоком залегании грунтовых вод их контроль осуществляют с помощью скважин.

В соответствии с пунктом 10.2 «СП 127.13330.2017. СНиП 2.01.28-85 Свод правил. Полигоны по обезвреживанию и захоронению токсичных промышленных отходов. Основные положения по проектированию», утвержденным приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 14.11.2017 № 1533/пр (далее -  СП 127.13330.2017), для обеспечения контроля высоты стояния грунтовых вод, их физико-химического и бактериологического состава на территории участка захоронения отходов и в его санитарно-защитной зоне необходимо предусматривать створы наблюдательных скважин. В каждом створе должно быть не менее двух скважин.

При уклоне грунтового потока менее 0,1% створы должны предусматриваться по всем четырем направлениям. При уклоне более 0,1% контрольные скважины могут размещаться по трем направлениям, исключая направление вверх по течению. При длине сторон участка захоронения не более 200 м следует предусматривать на каждую сторону по одному контрольному створу; при большей длине сторон участка створы следует размещать через 100 - 150 м.

Расстояние между наблюдательными скважинами в створе должно приниматься в пределах 50 - 100 м. Одна скважина створа должна размещаться на территории участка захоронения, другая - в санитарно-защитной зоне. Приведенные расстояния могут быть уменьшены с учетом конкретных гидрогеологических условий.

В связи с этим, как правильно отметил суд первой инстанции, из приведенных положений следует, что фоновое значение показателей качества поземных вод определяется до влияния на него источника загрязнения. Данные о фоновом состоянии поземных вод, включаются в программу мониторинга, поскольку на основании сравнительной оценки с указанными данными делаются выводы о необходимости наблюдения за компонентом окружающей среды. Данные наблюдений включаются в отчет, где приводится динамика изменений и оценка воздействия объекта размещения  на окружающую природную среду по сравнению с фоновыми данными физических, химических, биологических  и иных показателей соответствующего компонента. При этом расположение мест отбора проб для проведения инструментальных исследований, их количество должно быть обосновано лицом, эксплуатирующим объект размещения отходов, в программе мониторинга.

  В рассматриваемом случае  раздел «Обоснование выбора подлежащих наблюдению компонентов природной среды и природных объектов на территории объекта размещения отходов и в пределах его воздействия на окружающую среду»  Порядка проведения мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду, разработанного                       ПАО «Северсталь» и утвержденного в 2017 году (далее – Порядок мониторинга),  содержит сведения о ведении наблюдения за подземными водами; раздел «Обоснование выбора мест отбора проб, точек инструментальных измерений, определений и наблюдений»  содержит сведения о наличии трех скважин 34, 34а, 34б (Приложение № 4, схема расположения мест отбора проб) (т. 3,  л.д. 38).

При этом в Порядке мониторинга отсутствует обоснование выбора мест отбора проб, места расположения, количество отраженных на схеме скважин 34, 34а, 34б не обоснованы, сведения о фоновой наблюдательной скважине отсутствуют, данные о фоновом состоянии и загрязнении подземных вод не приведены, в отчете  о результатах мониторинга  результаты оценки и динамики изменений окружающей среды под воздействием объекта размещения отходов по сравнению с фоновыми данными в районе расположения объекта размещения отходов отсутствуют, что является нарушением  вышеуказанных положений Порядка № 66.

В связи с этим управление правомерно пришло к выводу о том, что обществом не организовано проведение  мониторинга за состоянием подземных вод относительно фоновых величин в соответствии с требованиями Порядка № 66.

Доводы общества  о том, что включение в программу мониторинга сведений о фоновых данных показателей подземных вод не носит обязательного характера со ссылкой на пункт 10 Порядка № 66, был предметом исследования суда первой инстанции и правомерно отклонен,  так как  подлежащие обязательному применению требования к составу и содержанию программы установлены в разделе 3 Порядка № 66 и предусматривают включение в программу вышеуказанных сведений.

Ссылки на добровольный характер применения ГОСТ Р 56060-2014   также правомерно отклонены,  поскольку в соответствии с частью 1 статьи 46 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» требования ГОСТ Р 56060-2014, касающиеся экологической безопасности, являются обязательными к исполнению, в связи с тем, что направлены на  охрану окружающей природной среды.

С выводом общества о неприменение к нему требований Положения                  № 467, так как оно не обращалось в управление с обоснованием отсутствия негативного воздействия на окружающую среду,  также  нельзя согласиться, так как, как верно отметил суд первой инстанции, установленные пунктом 5 Порядка № 467 нормы, определяющие оценку состояния окружающей природной среды, носят общий характер и в соответствии с  пунктом 2 Положения № 467, статьями 12, 23  Закона № 89-ФЗ распространяются на лиц, эксплуатирующих  объекты  и размещающих  отходы. Следовательно, общество обязано проводить мониторинг состояния подземных вод в целях предотвращения, уменьшения и ликвидации  негативных изменений качества окружающей среды в соответствии с действующим законодательством вне зависимости от наличия или отсутствия в отчете обоснования исключения негативного воздействия на окружающую среду объектов размещения отходов.

Доводы о распространении СП 127.13330.2017   только на деятельность по проектированию полигонов также правомерно отклонены судом, поскольку основаны на неправильном толковании обозначенных выше нормативных положений, регулирующих, в том числе вопросы эксплуатации, ликвидации  и рекультивации полигонов.

В соответствии с пунктом  4.1 СП 127.13330.2017 полигон по обезвреживанию и захоронению токсичных промышленных отходов (далее - полигон) является специально оборудованным сооружением, предназначенным для обезвреживания и размещения отходов производственной деятельности. На полигон принимаются отходы I - IV классов опасности.

Ссылка подателя жалобы  на неисполнимость предписания также правомерно отклонена судом, поскольку оно по своему содержанию соответствует характеру выявленного нарушения, направлено на устранение нарушения и является реально исполнимым.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции установил, доводы жалобы не содержат фактов, которые влияли бы на законность и обоснованность обжалуемого решения либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Решение арбитражным судом первой инстанции вынесено при полном выяснении обстоятельств дела, нарушений норм материального и процессуального права не установлено, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного акта не имеется.

Руководствуясьстатьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 24 декабря             2019 года по делу № А13-8052/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу публичного акционерного общества «Северсталь» - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.