Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном с использованием системы видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Воронежской области, кассационную жалобу Департамента природных ресурсов и экологии Воронежской области на постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.06.2023 по делу №А14-3051/2022,

у с т а н о в и л:

Департамент природных ресурсов и экологии Воронежской области (далее – департамент, заказчик) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области (далее - антимонопольный орган, управление, Воронежское УФАС России) от 07.12.2021 по делу №036/104-1213/2021 об отказе во включении сведений об обществе с ограниченной ответственностью "ТЕРРИКОН" в реестр недобросовестных поставщиков.

Дело рассмотрено с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно спора, общества с ограниченной ответственностью "ТЕРРИКОН" (далее – общество, подрядчик, исполнитель).

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 23.01.2023 признано недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области от 07.12.2021 по делу №036/10/104-1213/2021.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.06.2023 решение суда первой инстанции отменено, в удовлетворении требования департамента отказано.

Не согласившись с постановлением суда апелляционной инстанции, департамент обратился в суд округа с кассационной жалобой, в которой, указывая на нарушение судом норм материального права и несоответствие выводов суда апелляционной инстанции обстоятельствам дела, просит отменить обжалуемый судебный акт, оставить в силе решение суда первой инстанции.

По мнению заявителя жалобы, оценка обстоятельств дела осуществлена судом апелляционной инстанции без учета приведенных департаментом доводов; при исполнении контракта общество действовало недобросовестно; не доказана причинно-следственная связь между неисполнением подрядчиком контракта и непредставлением заказчиком градостроительного плана земельного участка; факт существенного нарушения обществом контракта подтверждается правомерностью одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта, что установлено при рассмотрении дела №А14-18775/2021; включение общества в реестр недобросовестных поставщиков (далее- РНП) не является препятствием для осуществления его предпринимательской деятельности, а только препятствует участвовать в торгах на право заключения отдельных государственных и муниципальных контрактов.

В отзыве на кассационную жалобу Воронежское УФАС России считает доводы департамента несостоятельными, а постановление суда апелляционной инстанции – законным и обоснованным.

Общество «Террикон» в отзыве на кассационную жалобу просит отказать в удовлетворении жалобы департамента ввиду отсутствия правовых оснований для отмены постановления; указывает, что доводы департамента направлены на иную оценку обстоятельств.

От министерства природных ресурсов и экологии Воронежской области в порядке части 1 статьи 124 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее- АПК РФ) в суд округа поступило заявление об изменении наименования Департамента природных ресурсов и экологии Воронежской области в связи с его переименованием в министерство в соответствии с указом Губернатора Воронежской области от 06.10.2023 №245-у.

По сведениям Единого государственного реестра юридических лиц департамент переименован в министерство природных ресурсов и экологии Воронежской области, о чем 19.10.2023 в ЕГРЮЛ внесена соответствующая запись.

В связи с изложенным в соответствии с частью 1 статьи 124 АПК РФ заявителем по делу следует считать министерство природных ресурсов и экологии Воронежской области (далее- Минприроды ВО).

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, возражения, изложенные в отзывах, выслушав пояснения принявших участие в судебном заседании представителей Минприроды ВО, Воронежского УФАС России, ООО «Террикон», проверив законность судебных актов по правилам ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы и отмены постановления Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда.

Как установлено судами, подтверждено материалами дела, по результатам открытого конкурса в электронной форме №0131200001020005455 между департаментом и обществом «ТЕРРИКОН» 24.07.2020 заключен контракт № 01312000010200054550001 на выполнение работ по разработке проектной документации «Строительство полигона ТКО и мусоросортировочного комплекса в Бутурлиновском муниципальном районе Воронежской области» (далее — контракт); цена контракта — 15900000 руб.

Работы по разработке проектной документации определены Техническим заданием (приложение №1 к контракту); инженерные изыскания выполняются в Бутурлиновском муниципальном районе Воронежской области, кадастровый номер участка 36:05:43003004:131.

Окончание выполнения работ и предоставление отчетных документов в соответствии с пунктом 3.1. контракта предусмотрено до 01.09.2021 согласно календарному плану (приложение №2 к контракту).

Пунктами 4.1.6, 13.7 контракта предусмотрено право заказчика принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта по основаниям, предусмотренным Гражданским кодексом Российской Федерации.

08.11.2021 заказчиком принято решение об отказе от исполнения контракта в одностороннем порядке, поскольку подрядчиком предусмотренные контрактом работы не выполнены в полном объеме, положительные заключения государственной экспертизы проектной документации, экологической экспертизы отсутствовали, выполненные инженерно-геологические изыскания не соответствуют требованиям пункта 3.3 Технического задания.

В связи с односторонним отказом заказчика от исполнения контракта Департамент обратился в Воронежское УФАС России с заявлением о включении в реестр недобросовестных поставщиком сведений о подрядчике– ООО «Террикон».

При рассмотрении обращения заказчика комиссией Воронежского УФАС России установлены следующие обстоятельства.

В соответствии с пунктом 2.1 Технического задания (приложение 1 к контракту) заказчик предоставляет подрядчику все исходные данные после заключения контракта.

Пунктом 3.1 Технического задания установлена стадийность проектирования, пунктом 3.6 – объем выполняемых работ.

Антимонопольным органом установлено, что 10.12.2020 заказчиком приняты и оплачены результаты работ по выполнению инженерных изысканий в сумме 7 937 558, 70 руб. (акт от 30.11.2020 сдачи-приемки выполненных работ, платежное поручение от 16.12.2020 № 917201).

По состоянию на 08.11.2021 подрядчик не исполнил существенные условия контракта, а именно: не представил заказчику положительное заключение экологической экспертизы проектной документации, государственной историко-культурной экспертизы, проектную документацию, положительное заключение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий.

Кроме того, письмом № 137-2021 от 26.03.2021, письмом № 160-2021 от 05.04.2021, содержащим отчет о результатах лабораторных испытаний грунтов, подрядчик уведомил заказчика о выявлении просадочных свойств грунтов.

Письмом № 271-2021 от 02.06.2021 подрядчик уведомил заказчика о приостановлении работ по контракту в связи с не проведением общественных слушаний по объекту.

Поскольку в представленном заказчику отчете о результатах проведения инженерно-геологических изысканий, на основании которого заказчиком были приняты и оплачены работы, информация о выявлении просадочных свойств грунтов отсутствует, заказчик посчитал недостоверными представленные ему сведения, что свидетельствует о недобросовестности подрядчика.

Кроме того, антимонопольным органом установлено, что в соответствии с пунктом 2.1. Технического задания все исходные данные должны быть предоставлены заказчиком после заключения государственного контракта; согласно пункту 4.2.1. контракта заказчик обязан передавать подрядчику необходимую для выполнения работы информацию в соответствии с условиями Технического задания (приложение № 1 к контракту).

Однако данные обязательства заказчиком не выполнены.

Подрядчиком в адрес заказчика направлено письмо от 15.09.2020 №530-2020 с требованием о предоставлении документов, необходимых для выполнения работ по контракту, а именно: градостроительный план земельного участка; технические условия на подключение к сетям связи; техническое условие на примыкание к дороге общего пользования; технические условия на подключение к сетям газоснабжения, либо письмо о выборе альтернативного топлива котельной; информационные письма о возможности присоединения объекта проектирования к сетям питьевого водоснабжения, а также к сетям хозбытовой и ливневой канализации.

Данное письмо оставлено заказчиком без ответа.

На момент расторжения контракта заказчиком подрядчику не переданы: градостроительный план земельного участка; техническое условие на примыкание к дороге общего пользования; технические условия на подключение к сетям газоснабжения.

В соответствии пунктом 3.23 контракта исполнитель самостоятельно осуществляет подготовку к общественным слушаниям (публикации в СМИ и подготовку необходимых материалов); заказчик участвует в общественных слушаниях.

Письмами № 15-2021 от 19.01.2021, № 101-2021 от 11.03.2021 , № 212-2021 от 04.05.2021 ООО «ТЕРРИКОН» обращалось в администрацию Бутурлиновского муниципального района с просьбой о назначении даты проведения общественных обсуждений, однако письма оставлены без ответа, общественные обсуждения не назначены, что делает невозможным не по вине подрядчика проведение дальнейшей работы, а именно: формирование и передачу проектной документации для государственной экологической экспертизы и в последующем передачу документации для государственной экспертизы.

О возникших препятствиях при выполнении работ и о приостановке подрядчиком работ по контракту до получения данных по проведению общественных обсуждений по объекту государственной экологической экспертизы заказчик был уведомлен подрядчиком письмом от 02.06.2021 исх.№ 271-2021.

Кроме того, в ходе проведения по инициативе подрядчика дополнительных изыскательских работ были выявлены просадочные грунты большой мощности по всей площади участка, о чем письмом от 26.03.2021 исх.№ 137-2021 заказчику направлено соответствующее уведомление, письмом № 160-2021/2021 направлено предложение о возможности рассмотрения альтернативного размещения мусоросортировочного комплекса в Бутурлиновском районе.

Ответа на данные письма от заказчика не поступило.

Представленное департаментом заключение экспертизы ООО «АКМА-УНИВЕРСАЛ», проведенной с целью уточнения геологического строения участка проектируемого строительства, наличия специфических свойств грунтов, слагающих верхнюю часть разреза, комиссия Воронежского УФАС России не посчитало доказательством, свидетельствующим о ненадлежащим исполнении условий контракта подрядчиком в части проведения инженерных изысканий.

Проанализировав обстоятельства исполнения заказчиком и подрядчиком обязательств по контракту, комиссия антимонопольного органа пришла к выводу об отсутствии недобросовестности в действиях подрядчика, поскольку при исполнении контракта заказчик нарушил свои обязанности, не предоставив подрядчику техническую документацию, что препятствовало исполнению договора обществом.

Решением Воронежского УФАС России от 03.12.2021 №036/10/104-1213/2021 отказано во включении в реестр недобросовестных поставщиков сведений об ООО «ТЕРРИКОН».

Не согласившись с решением антимонопольного органа, департамент обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Арбитражный суд Воронежской области, проверив оспоренное департаментом решение Воронежского УФАС России, оценив представленные лицами, участвующими в деле, доказательства и доводы в обоснование своих правовых позиций по спору, установив обстоятельства исполнения заказчиком и подрядчиком контракта, принимая во внимание, что решение об одностороннем отказе от исполнения контракта было предметом судебной проверки в раках дела №А14 18775/2021, пришел к выводу, что ООО «ТЕРРИКОН» не были предприняты все необходимые и разумные меры для исполнения контракта, в связи с чем, включение третьего лица в реестр недобросовестных поставщиков посчитал необходимой мерой его ответственности, в связи с чем признал недействительным решение Воронежского УФАС России.

Повторно рассмотрев дело в порядке апелляционного производства по правилам, установленным статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции выводы суда первой инстанции не поддержал.

Проанализировав установленные антимонопольным органом обстоятельства исполнения подрядчиком условий заключенного по результатом открытого аукциона контракта с учетом его предмета и условий, содержащихся в Техническом задании, суд апелляционной инстанции, руководствуясь положениями статей 718, 719,762 Гражданского кодекса РФ, статьей 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, принимая во внимание, что в соответствии положениями Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" предстоящая хозяйственная деятельность, которая подлежит экологической экспертизе, должна быть согласована с учетом общественного мнения, пришел к выводу о правомерности выводов комиссии антимонопольного органа об отсутствии достаточных оснований для включения сведений об ООО «Террикон» в РНП.

Учитывая, что включение сведений об исполнителе в РНП является специальной мерой ответственности, суд апелляционной инстанции при установленных фактических обстоятельствах исполнения контракта пришел к выводу об обоснованности решения антимонопольного органа.

Проверив выводы судов, учитывая, что в кассационной жалобе не указано на какие-либо нарушения, допущенные судом апелляционной инстанции при рассмотрении дела и оценке представленных антимонопольным органом в обоснование законности принятого им решения доказательств, суд округа не усматривает правовых оснований не согласиться с выводами суда апелляционной инстанции.

Из приведенных в статье 104 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее- Закон о контрактной системе, Закон №44-ФЗ) требований, а также положений раздела III Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утвержденных постановлением Правительства РФ от 30.06.2021 №1078, исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлениях от 30.07.2001 №13-П и от 21.11.2002 №15-П, следует, что при рассмотрении вопроса о законности решения уполномоченного органа о включении лица в РНП нельзя ограничиться только формальной констатацией ненадлежащего исполнения хозяйствующим субъектом тех или иных требований без выяснения и оценки всех фактических обстоятельств дела в совокупности и взаимосвязи. Антимонопольный орган при принятии решения о включении в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) должен устанавливать обстоятельства недобросовестного поведения хозяйствующего субъекта.

Ведение РНП является одним из средств, позволяющих заказчикам обеспечить реализацию закрепленного в части 1 статьи 12 Закона о контрактной системе принципа ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок. Необоснованный отказ антимонопольного органа во включении участников закупок в РНП прямым образом затрагивает права заказчика, поскольку участие таких лиц в последующих закупках не позволит заказчику с оптимальными издержками добиться "заданных результатов", приведет к неэффективному использованию бюджетных средств и нарушению конкуренции (пункт 42 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017).

Следовательно, решение вопроса о включении (отказе во включении) сведений в РНП не является предметом усмотрения уполномоченного органа, ведение данного реестра должно обеспечивать реализацию вышеуказанного публичного интереса.

Как следует из части 2 статьи 104 Закона о контрактной системе, одним из оснований включения сведений о поставщиках (подрядчиках, исполнителях) в реестр является существенное нарушение ими условий контрактов, приведшее к расторжению контракта на основании решения суда или вследствие одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта.

Однако Закон о контрактной системе не содержит безусловной обязанности уполномоченного органа включать представленные заказчиком сведения о поставщике в соответствующий реестр без оценки его действий в каждом конкретном случае.

Таким образом, при решении вопроса о включении сведений о поставщике в реестр антимонопольный орган проверяет, имел ли место факт неисполнения (ненадлежащего) исполнения своих обязательств поставщиком и является ли это нарушение существенным.

Отказ заказчика от исполнения контракта имеет значение не как такового основания для включения сведений в РНП, а выступает поводом для передачи сведений о допущенных нарушениях уполномоченному органу, для проведения проверки этих сведений в соответствии с частью 7 статьи 104 Закона о контрактной системе.

Соглашаясь с решением антимонопольного органа, суд апелляционной инстанции исходил из того, что Воронежским УФАС России обоснованно оценены фактичские обстоятельства исполнения подрядчиком условий контракта и допущенного бездействия заказчика, а также возникших у общества препятствий для продолжения исполнения своих обязательств.

Так, судом апелляционной инстанции принято во внимание, что согласно акту сдачи-приемки выполненных работ от 30.11.2020 общество выполнило работы, предусмотренные пунктом 1 стадии П Технического задания, а департамент оплатил данный этап работ.

Далее, начиная с января 2021 года (письма от 19.01.2021 исх.№15-2021, от 08.02.2021 №50-2021, от 26.03.2021 №137/2021) общество уведомляло заказчика о просадочности грунта, в связи с чем просило решить вопрос о необходимости продолжения разработки проектной документации. Письмом от 05.04.2021 №160-2021 подрядчик обратился с предложением о замене земельного участка для размещения полигона ТКО на альтернативный.

Судом апелляционной инстанции установлено, не опровергнуто департаментом, что указанные обращения подрядчика оставлены без ответа.

Более того, обращаясь в арбитражный суд, департамент в своем заявлении указал, что после получения от подрядчика письма от 26.03.2021 и отчета о результатах лабораторных испытаний грунтов (письмо от 05.04.2021 №160/2021) было принято решение о проведении геологических исследований независимой организацией ООО «Акма-Универсал», которой было установлено наличие специфических грунтов на участке проведения изыскания.

Также судом апелляционной инстанции установлено, что для исполнения обязательств по контракту подрядчик обращался с письмами №101-2021 от 11.03.2021, №212-2021 от 04.05.2021 в администрацию Бутурлиновского муниципального района с просьбой о назначении даты проведения общественных слушаний по объекту; администрация, в свою очередь, предложила согласовать дату значительно позднее, предложенной Обществом.

Доказательств того, что конкретная дата была определена Администрацией в материалы дела не представлено.

В соответствии с требованиями градостроительного законодательства и законодательства в области окружающей среды (статья 32 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды") техническая документация на проектируемый объект на предмет оценки воздействия на окружающую среду с целью получения экологической экспертизы согласно Приказу Минприроды России от 01.12.2020 №999 подлежит общественному обсуждению.

Как правильно отметил суд апелляционной инстанции, в соответствии со статьей 9 Федерального закона от 23.11.1995 №174-ФЗ "Об экологической экспертизе" к полномочиям органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области экологической экспертизы на соответствующей территории относится, в том числе, организация общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе.

Судом апелляционной инстанции установлено, что общество предприняло необходимые меры для исполнения своей обязанности, предусмотренной Техническим заданием к контракту, однако администрацией Бутурлиновского района испрошенные ООО «Террикон» сведения для опубликования в средствах массовой информации о предстоящих общественных обсуждениях не представлены.

Оценив по правилам, установленным статьей 71 АПК РФ, представленные доказательства в подтверждение фактических обстоятельств, установленных антимонопольным органом, которые, в свою очередь, нашли подтверждение в материалах арбитражного дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что поведение общества не свидетельствует об уклонении от исполнения обязательств по контракту, напротив, подрядчик был способен его исполнять, поведение общества было направлено на предотвращение неэффективного, излишнего расходования (в том числе на оплату оставшейся после установления обстоятельств удорожания проектирования и строительства) бюджетных средств, учитывая объемы финансирования мероприятия в рамках областной адресной инвестиционной программы, утвержденной постановлением Правительства Воронежской области от 08.022021 №49.

Также суд апелляционной инстанции, установив, что новых торгов с аналогичным предметом департаментом не проведено, пришел к выводу, что последним утрачен интерес к освоению рассматриваемой территории.

В кассационной жалобе доводов, опровергающих данный вывод суда апелляционной инстанции, не приведено.

Вопреки позиции Минприроды ВО, изложенной в кассационной жалобе, вывод суда апелляционной инстанций об отсутствии оснований для включения сведений об обществе в реестр недобросовестных поставщиков, сделанный с учетом совокупности обстоятельств дела, не противоречит нормам законодательства о контрактной системе и правовой позиции, приведенной в пункте 41 Обзора от 28.06.2017.

Минприроды ВО в кассационной жалобе настаивает на утверждении о недобросовестном поведении общества, которое, представив в ноябре 2020 года соответствующую документацию по проведенным инженерно- геодезическим, -геологическим, -экологическим, -гидрометеорологическим изысканиям и отчет о проведении геологической разведки на участке, не информировал заказчика о наличии просадочных грунтов.

Добросовестность поведения лица является оценочной категорией и в силу положений статьи 71 АПК РФ доказательства, предоставляемые участниками спора в обоснование своих доводов и возражений, подлежит судебной оценке, которая базируется на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании доказательств.

Однако, указанные подателем кассационной жалобы обстоятельства были предметом судебной проверки и обоснованно отклонены судом апелляционной инстанции, как не подтверждающие недобросовестность подрядчика.

В силу полномочий, определенных правилами статьи 286 АПК РФ, суд кассационной инстанции проверяет законность обжалуемых судебных актов на предмет соответствия выводов судов нормам материального права, переоценка доказательств в полномочия суда округа не входит.

Таким образом, исходя из фактических обстоятельств спора между обществом и заказчиком, оценив их поведение при исполнении контракта, антимонопольный орган, принимая решение об отказе во включении сведений об ООО «Террикон» в РНП, верно заключил, что доказательств, свидетельствующих об уклонении общества от исполнения условий контракта в оставшейся части, а равно свидетельствующих о непринятии исполнителем мер для надлежащего исполнения обязательств, при рассмотрении обращения департамента не установлено.

Дело рассмотрено судом апелляционной инстанции полно и всесторонне, оценка доказательства осуществлена по правилам, предусмотренным статьями 71,200 АПК РФ.

Доводы кассационной жалобы фактически направлены на переоценку установленных судом апелляционной инстанции обстоятельств дела и принятых доказательств, что недопустимо в силу требований, предусмотренных статьей 286, частью 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции ограничены проверкой правильности применения судами норм материального и процессуального права, а также соответствия выводов о применении нормы права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам (части 1, 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Арбитражный суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в обжалуемом судебном акте либо были отвергнуты судами, разрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими (часть 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Принимая во внимание требования вышеназванных норм материального и процессуального права, а также учитывая конкретные обстоятельства по делу, суд кассационной инстанции приходит к выводу, что доводы кассационной жалобы по своей сути сводятся к несогласию с выводами суда апелляционной инстанции по фактическим обстоятельствам дела.

Неправильного применения или нарушения норм материального и процессуального права судом апелляционной инстанции не допущено.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

п о с т а н о в и л:

постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.06.2023 по делу №А14-3051/2022 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Г.А. Стрегелева

Судьи

Н.В. Ключникова

Л.В. Леонова