Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя ФИО1 на решение Арбитражного суда Воронежской области от 24.08.2018 по делу № А14-9477/2018 (судья Домарева В.В.) по заявлению индивидуального предпринимателя ФИО1 (ОГРНИП <***>, ИНН <***>) к Правительству Воронежской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании незаконным поручения от 30.09.2015,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель ФИО1 (далее – ИП ФИО1, индивидуальный предприниматель) обратился в Арбитражный суд Воронежской области с заявлением о признании незаконным поручения, данного главам муниципальных образований на заседании Правительства Воронежской области (далее – Правительство, административный орган) 30.09.2015.

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 24.08.2018 в удовлетворении заявления индивидуального предпринимателя ФИО1 отказано.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, ссылаясь на его незаконность и необоснованность, индивидуальный предприниматель обратился в суд апелляционной инстанции с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В представленном суду апелляционной инстанции отзыве Правительство возражает против доводов апелляционной жалобы индивидуального предпринимателя, указывает на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, а также на отсутствие оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, явившихся в судебное заседание, арбитражный суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, на заседании Правительства Воронежской области 30.09.2015 дано поручение главам муниципальных образований:

- в срок до 31.12.2015 разработать и внести на утверждение представительным органам местного самоуправления правила благоустройства городских округов, городских и сельских поселений Воронежской области, включающие в себя, в том числе, требования по согласованию органами местного самоуправления архитектурно-градостроительного облика объекта. О результатах исполнения поручения проинформировать управление архитектуры и градостроительства Воронежской области (пункт 3.1);

- в срок до 01.02.2016 внести изменения правила землепользования и застройки городских округов, городских и сельских поселений Воронежской области в части включения в них в качестве градостроительного регламента застройки городских округов, городских и сельских поселений Воронежской области требования о согласовании архитектурно-строительного облика объекта. О результатах исполнения поручения проинформировать управление архитектуры и градостроительства Воронежской области (пункт 3.2).

Данное поручение оформлено протоколом заседания Правительства Воронежской области от 30.09.2015 №8 (пункт 3 протокола).

Ссылаясь на несоответствие оспариваемого поручения, содержащегося в пункте 3 протокола заседания Правительства Воронежской области от 30.09.2015 №8 пункту 4 постановления Правительства Российской Федерации от 28.03.2017 №346, ИП ФИО1 обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

По мнению индивидуального предпринимателя, оспариваемый пункт нарушает его права и законные интересы при осуществлении предпринимательской деятельности, поскольку в целях его исполнения Воронежской городской Думой были приняты изменения в Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж об установлении согласования архитектурно-строительного облика объекта, что повлекло за собой отказ в выдаче разрешения на строительство от 09.02.2017 № 7070129.

Суд первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказал, правомерно руководствуясь следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом ненормативным актом (решением), законность которого может быть оспорена в арбитражном суде, признается документ, адресованный конкретному лицу или группе лиц, содержащий обязательные предписания или распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие права и законные интересы указанных в нем лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Особенностью рассмотрения дел в порядке, установленном главой 24 Кодекса, является характер правоотношений между органом государственной власти и лицом, осуществляющим предпринимательскую и другую экономическую деятельность. Сущность этих отношений основана на властном подчинении одной стороны другой. При этом признаком ненормативного правового акта, оспариваемого на основании главы 24 Кодекса, является наличие в нем предписаний (правил поведения) властно-распорядительного характера, обязательных для лица, которого такой акт касается.

По своей правовой природе ненормативный правовой акт является актом применения правовой нормы к конкретным фактическим обстоятельствам, влекущим возникновение, изменение или прекращение правоотношения между персонально определенными лицами, на которых распространяется действие указанного акта. Все названные признаки в их совокупности должны быть в наличии при подаче заявления об оспаривании ненормативного акта в порядке главы 24 Кодекса.

Под ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в соответствии с приведенными нормами арбитражного процесса, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом и содержащий обязательные для исполнения индивидуально определенными субъектами правоотношений предписания, обеспечиваемые мерами принудительного характера (в том числе возможностью применения ответственности за их неисполнение), направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно статье 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункту 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения или действия незаконным являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 18 Закона Воронежской области от 30.09.2008 № 77-ОЗ «О правительстве Воронежской области» правительство Воронежской области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, Устава Воронежской области, федерального и областного законодательства издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений правительства Воронежской области. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений правительства Воронежской области.

Статьей 24 Закона № 77-ОЗ предусмотрено, что Правительство может рассматривать отдельные вопросы на своих заседаниях. В таких случаях решения оформляются в форме протоколов заседаний.

Согласно статье 16 Закона Воронежской области от 30.09.2008 № 77-ОЗ «О правительстве Воронежской области» Правительство Воронежской области вправе предложить органу местного самоуправления привести в соответствие законодательству Российской Федерации изданные ими правовые акты.

Как следует из пункта 10.1 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации основным принципом законодательства о градостроительной деятельности является единство требований к порядку осуществления взаимодействия субъектов градостроительных отношений и недопущение установления обязанности осуществления этими субъектами не предусмотренных исчерпывающим перечнем процедур.

В силу статьи 2 Федерального закона от 20.04.2014 №80-ФЗ «О внесении изменений в статьи 2 и 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации» нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты подлежат приведению в соответствии с требованиями статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации не позднее чем в течение шести месяцев со дня утверждения Правительством Российской Федерации исчерпывающего перечня процедур в сфере строительства.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2014 №403 «Об исчерпывающем перечне процедур в сфере жилищного строительства» утвержден исчерпывающий перечень процедур в сфере строительства, вступивший с силу с 07.11.2014 (редакция, действовавшая на дату принятия оспариваемого поручения).

Пунктом 130 раздела II Перечня, определяющего процедуры, связанные с особенностями осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов Российской Федерации и территориях муниципальных образований, предусмотрено предоставление решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта, в случае, если такие процедуры и порядок из проведения установлены нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации или муниципальным правовым актом.

Согласно пунктам 19, 20 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131) утверждение правил благоустройства территории и правил землепользования и застройки и, следовательно, внесении в указанные нормативные правовые акты изменений отнесены к вопросам местного значения городского, сельского поселения, городского округа.

Тем самым оспариваемое в рамках настоящего дела поручение дано Правительством Воронежской области в пределах его компетенции в целях приведения муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями федерального законодательства.

Обращаясь с рассматриваемым в рамках настоящего дела заявлением ИП ФИО1 фактически ставит вопрос о законности и обоснованности поручения Правительства Воронежской области главам администраций муниципальных образований области по внесению изменений в муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы градостроительства и благоустройства.

При этом ИП ФИО1 к числу указанных лиц не относится.

Тем самым, оспариваемое поручение, адресованное главам администраций муниципалитетов, по существу носящее рекомендательный характер, не распространяется на иных субъектов экономических отношений.

Оспариваемые предпринимателем положения поручения Правительства Воронежской области, содержащееся в пункте 3 протокола заседания от 08.09.2015 № 8, не были адресованы непосредственно предпринимателю и не содержат для него каких-либо властных предписаний, непосредственно не порождают каких-либо прав и не возлагают на него (до вступления в силу изменений в соответствующие нормативные акты) каких-либо обязанностей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Довод индивидуального предпринимателя о нарушении его прав отказом в выдаче разрешения на строительство от 09.02.2017 правомерно отклонен судом первой инстанции, поскольку основанием такого отказа служили нормативные правовые акты, к числу которых поручение, содержащееся в пункте 3 протокола от 30.09.2015 № 8, не относится. Правомерность отказа с учетом предмета заявленного требования не подлежат оценке в рамках настоящего дела.

Ссылка индивидуального предпринимателя на пункт 4 постановления Правительства Российской Федерации от 28.03.2017 №346 с учетом даты принятия оспариваемого решения (30.09.2015) и установленных судом обстоятельств обоснованно отклонены как несостоятельная. При этом суд первой инстанции верно учел, что правила благоустройства и правила землепользования распространяют свое действие как в сфере жилищного, так и в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для рассмотрения ходатайства предпринимателя об определении апелляционным судом подлежащих применению норм права и обстоятельств, имеющих значение для дела ввиду того, что в силу статей 133, 168 АПК РФ эти вопросы разрешаются судом при рассмотрении спора самостоятельно и не оформляются, как на то ссылается предприниматель, в виде определения с полным перечнем подлежащих применению норм права и подлежащих установлению обстоятельств.

Нормы права, с применением которых суд разрешает спор, со ссылками на фактические обстоятельства, учтенные судом при разрешении спора, приводятся в судебном акте, которым завершается рассмотрение спора. Если кто-либо из участников дела с выводами суда по данным вопросам не согласится, он наделен правом обжалования такого судебного акта в суд вышестоящей инстанции.

Нормами арбитражного процессуального законодательства вынесение определения, о котором ходатайствует предприниматель, не предусмотрено.

Согласно статье 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. В рассматриваемом случае на заявителя по делу возложена обязанность доказывания нарушения его прав оспариваемым актом.

Бремя доказывания нарушения прав и интересов заявителя оспариваемыми решениями, действиями (бездействием) государственных органов возлагается на лицо, их оспаривающее.

Вместе с тем в нарушение требований статей 65 и 201 АПК РФ предпринимателем не представлено доказательств, свидетельствующих о нарушении его прав и законных интересов оспоренным пунктом протокола с учетом того, что он носил рекомендательный характер и был адресован главам администраций муниципальных образований Воронежской области , а также не указано каким образом эти нарушения могут быть устранены.

В рассматриваемом случае, доводы предпринимателя сводятся к тому, что на основании оспоренного поручения принят нормативный акт, который в последующем послужил основанием к отказу в выдаче предпринимателю разрешения на строительство.

Указанное свидетельствует о правомерности выводов суда первой инстанции об отсутствии нарушения прав и законных интересов предпринимателя спорным пунктом протокола заседания Правительства Воронежской области.

С учетом вышеизложенного, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемый акт не нарушает прав и законных интересов индивидуального предпринимателя.

При таких обстоятельствах отсутствовало наличие совокупности оснований, предусмотренных статьей 198 АПК РФ, позволяющих удовлетворить требования индивидуального предпринимателя, ввиду чего судом первой инстанции в удовлетворении заявленных требований правомерно отказано.

Несогласие заявителя жалобы с выводами суда первой инстанции в рассматриваемом случае не может являться основанием для отмены обжалуемого решения.

Доводы апелляционной жалобы, исследованные судом апелляционной инстанции, фактически повторяют доводы, изложенные предпринимателем в обоснование своей позиции при рассмотрении дела судом первой инстанции, результаты оценки указанных доводов нашли свое отражение в судебном акте и являются правильными.

Доводы жалобы не опровергают выводов суда, а лишь выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены законно принятого судебного акта.

С учетом указанного, а также изложенных выше обстоятельств, обжалуемое решение не подлежит отмене.

Нарушений норм процессуального законодательства, являющихся в соответствии со статьей 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, допущено не было.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Воронежской области от 24.08.2018 по делу № А14-9477/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя ФИО1 – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячныйсрок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья М.Б. ФИО3

Судьи Е.А. Семенюта

ФИО4