Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу <...>, апелляционную жалобу администрации ГО «город Каспийск» на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 06.06.2018 года по делу № А15-106/2018 (судья Тагирова З.Т.),

по заявлению администрации ГО «город Каспийск»,

к Управлению ФАС России по Республике Дагестан,

третьи лица: ФИО1, Управление имущественных отношений администрации ГО «город Каспийск», Управление Росреестра по Республике Дагестан,

о признании недействительным решения,

в отсутствие лиц, участвующих в деле,

УСТАНОВИЛ:

администрация городского округа «город Каспийск» (далее - заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы России по Республике Дагестан (далее - управление, антимонопольный орган) от 10.10.2017 по делу №04-55/2017.

К участию в деле в качестве третьих лиц, привлечены: ФИО1, Управление имущественных отношений администрации ГО «город Каспийск» (далее - Управление имущественных отношений) и Управление Росреестра по Республике Дагестан.

Решением Арбитражного суда Республики Дагестан от 06.06.2018 в удовлетворении требований заявителя отказано. Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что управление в порядке статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) доказало, что оспариваемое решение антимонопольного органа соответствует действующему антимонопольному законодательству и не нарушает права и законные интересы администрации.

Не согласившись с решением, администрация подала апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, вынести по делу новый судебный акт, об удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы апеллянт ссылается на то, что во исполнение предупреждения управления 17.03.2017 он направил в адрес управления постановление от 11.03.2016 об отмене постановления от 31.12.2015, в связи с чем управление не имело право возбуждать дело о нарушении антимонопольного законодательства, так как предупреждение управления было исполнено. Требование управления было заведомо неисполнимое. У администрации оснований для отказа изменения вида разрешенного использования земельного участка не имелось.

В отзыве на апелляционную жалобу управление просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Определением от 20.08.2018 рассмотрение дела отложено на более поздний срок.

В составе суда произошли изменения, так судья Афанасьева Л.В. в связи с нахождением в очередном отпуске заменена на судью Семенова М.У.

В судебном заседании объявлен перерыв, информация о перерыве размещена на официальном сайте суда в сети интернет.

Определением от 19.09.2018 рассмотрение дела отложено на более поздний срок из-за отсутствия после перерыва возможности обеспечения участия лиц, прибывших в судебное заседание в Арбитражный суд Республики Дагестан для участия в судебном заседании путем использования видео-конференц связи.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, повторно рассмотрев дело в пределах доводов апелляционной жалобы, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, учитывая доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, изучив и оценив в совокупности все материалы дела, приходит к выводу, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, а доводы жалобы не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно материалам дела, 08.05.2014 гражданин ФИО1 обратился в администрацию с заявлением о предоставлении ему в аренду земельного участка площадью 4100 кв.м, расположенного напротив ЗАО «Арми-2» по информационному сообщению в газете «Трудовой Каспийск» №15 от 18.04.2014.

На основании поступившего заявления администрация постановлением от 02.06.2014 №523 предоставила гражданину ФИО1 в аренду сроком на 5 лет земельный участок площадью 4100 кв.м из категории земель - земли населенных пунктов под благоустройство (кадастровый №05:48:000027:490), расположенный по адресу: г. Каспийск, напротив ЗАО «Арси-2».

09.06.2014 управление имущественных отношений на основании постановления администрации от 02.06.2014 №523 заключило с ФИО1 договор аренды №322 земельного участка площадью 4100 кв.м с кадастровым №05:48:000027:490, расположенного по адресу: РД, г. Каспийск, напротив ЗАО «Арси-2», для использования в целях благоустройства.

По акту приема-передачи от 09.06.2015 ФИО1 передан в аренду данный земельный участок.

Администрация постановлением от 31.12.2015 №311, ссылаясь на Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2013 №131-ФЗ, статьи 4, 5, 6, 10 Правил землепользования и застройки городского округа «город Каспийск», утвержденных решением Собрания депутатов ГО «город Каспийск» от 01.10.2013 №146, и генеральный план ГО «город Каспийск», утвержденный решением №147 23 сессии Собрания депутатов ГО «город Каспийск» от 01.10.2013, изменила вид разрешенного использования земельного участка площадью 4100 кв.м с кадастровым номером 05:48:000027:490, принадлежащего ФИО1 на праве аренды земельного участка №322 от 09.06.201 (зарегистрировано за №05-05-12/202/2014-707) 21.07.2014), расположенного по адресу: г. Каспийск, напротив ЗАО «Арси-2», с благоустройства на строительство торгово - производственной базы.

15.01.2016 ФИО1 обратился в управление имущественных отношений с заявлением о заключении дополнительного соглашения по договору №322 об изменении вида разрешенного использования согласно постановлению администрации №1311.

08.02.2016 управление имущественных отношений администрации и ФИО1 на основании постановления администрации №311 от 31.12.2015 заключили дополнительное соглашение о внесении изменений в договор аренды земельного участка №322 от 09.06.2014.

Пунктом 1.1.1 раздела 1 дополнительного соглашения внесены изменения в ранее заключенный договор аренды от 09.06.2014 №322, а именно: в подпункте 1.1 пункта 1 договора аренды земельного участка №322 от 09.06.2014 вид разрешенного использования земельного участка «благоустройство» заменено на «строительство торгово-производственной базы».

Постановлением от 11.03.2016 №165 администрация во исполнение протеста прокурора г. Каспийска от 03.03.2016 отменила Постановление от 31.12.2015 «Об изменении вида разрешенного использования земельного участка».

27.04.2016 решением Каспийского городского суда Республики Дагестан по делу №2-1331/2016 исковые требования ФИО1 удовлетворены, постановление администрации от 11.03.2016 №165 «Об отмене постановления администрации городского округа «город Каспийск» от 31.12.2015 №1311» признано недействительным.

На основании приказа управления от 02.02.2016 №12 (ежегодный план проведения проверок органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления на 2016 год) управление провело плановую выездную проверку в отношении администрации и по его результатам составило акт проверки от 15.04.2016 №11.

02.03.2017 управление вынесло в адрес администрации предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, путем отмены постановления администрации от 31.12.2015 №1311 «Об изменении вида разрешенного использования земельного участка» в срок до 22.03.2017.

На указанное предупреждение письмом от 17.03.2017 №955 администрация сообщила управлению о том, что администрация своим постановлением от 11.03.2016 №165 отменила постановление от 30.12.2015 №1311 и направила копию указанного постановления в адрес управления.

06.07.2017 по результатам проверки управление приказом №177 по признакам нарушения администрацией части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон №135-ФЗ) возбудило дело №04-55/2017, выразившегося в издании постановления от 30.12.2015 №1311 «Об изменении вида разрешенного использования земельного участка».

10.10.2017 по результатам рассмотрения антимонопольного дела №04-55/2017 управление приняло решение о признании администрации нарушившей пункты 3,7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, передаче материалов дела №04-55/2017 о нарушении антимонопольного законодательства уполномоченному должностному лицу управления для решения вопроса о возбуждении в отношении виновных лиц административного производства. Рассмотреть вопрос об обращении в суд с заявлением об отмене постановления администрации №1311 от 31.12.2015 и признании дополнительного соглашения от 08.02.2016 о внесении изменений в договор аренды земельного участка №322 от 09.06.2014 недействительным и применении последствий недействительности договора.

Считая указанное решение незаконным, администрация обратилась в суд с заявлением.

Отказывая в удовлетворении требований заявителя, суд первой инстанции правильно исходил из следующего.

В силу положений статей 200, 201 АПК РФ для признания ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов незаконными необходимо установить совокупность обстоятельств, свидетельствующих как о несоответствии оспариваемого акта, решения или действий (бездействия) закону, так и о нарушении этим актом, решением или действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 указанного Кодекса.

В соответствии со статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации разрешенное использование земельного участка влияет на его правовой режим, в том числе на возможность и на порядок его предоставления в аренду для строительства.

Статья 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации допускает изменение вида разрешенного использования земельного участка. Однако данная процедура находится в сфере градостроительного регулирования и не может нарушать установленный Земельным кодексом Российской Федерации порядок предоставления земельного участка для соответствующего вида использования.

Изменение вида разрешенного использования земельного участка изменяет порядок и условия использования земельного участка, в том числе и порядок и условия предоставления такого земельного участка на каком - либо праве.

Согласно статье 23 Закона №135-ФЗ антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей Закона, в том числе по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства, выдаче в случаях, указаных в настоящем Законе, обязательных для исполнения предписаний.

Частями 1,2 статьи 39 Закона №135-ФЗ предусмотрено, что антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания. Основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является: поступление из государственных органов, органов местного самоуправления материалов, указывающих на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства; заявление юридического или физического лица, указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства; обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства; сообщение средства массовой информации, указывающие на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства; результат проверки, при которой выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона №135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В силу пункта 3 части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ запрещается установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.

Согласно пункту 7 части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ запрещается предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона.

Государственные или муниципальные преференции - предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных льгот (пункт 20 статьи 4 Закона №135-ФЗ).

Согласно материалам дела, решением от 10.10.2017 по делу №04-55/2017 антимонопольный орган вменил администрации нарушение пунктов 3 и 7 части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ.

Нарушение выразилось в издании постановления администрации от 31.12.2015 №1311 об изменении вида разрешенного использования земельного участка площадью 4100 кв.м. с кадастровым № 05:48:000027:490, принадлежащего ФИО1 на праве аренды (договор №322 от 09.06.2014), из вида разрешенного использования - благоустройства на вид разрешенного использования - строительство торгово-производственной базы без проведения публичных процедур.

Предоставлением ФИО2 возможности осуществления строительства торгово-производственной базы на земельном участке, находящемся в муниципальной собственности, без проведения публичных процедур создало необоснованные и незаконные преимущества и условия, обеспечивающие возможность осуществления строительства перед другими хозяйствующими субъектами.

Администрация, изменив вид разрешенного использования земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, фактически постановлением от 31.12.2015 №1311 предоставила ФИО1 преференции в виде предоставления права на строительство торгово-производственной базы на спорном земельной участке без соблюдения публичных процедур, тем самым созданы условия для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Следовательно, вывод управления о нарушении администрацией пунктов 3, 7 части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ подтверждается материалами дела, является обоснованным, соответствует требованиям земельного, антимонопольного законодательства.

При этом, администрация в порядке статьи 65 АПК РФ не доказала, каким образом соответствующее закону обжалуемое решение управления нарушило ее права и законные интересы.

Довод апелляционной жалобы о том, что во исполнение предупреждения управления администрация 17.03.2017 направила в адрес управления постановление от 11.03.2016 об отмене постановления от 31.12.2015, в связи с чем управление не имело право возбуждать дело о нарушении антимонопольного законодательства, так как предупреждение управления было исполнено, подлежит отклонению, так как материалами дела установлено, что 27.04.2016 решением Каспийского городского суда Республики Дагестан по делу №2-1331/2016 постановление администрации от 11.03.2016 №165 «Об отмене постановления администрации городского округа «город Каспийск» от 31.12.2015 №1311» было признано недействительным, то есть на момент вынесения управлением предупреждения (17.03.2017) постановление администрации городского округа «город Каспийск» от 31.12.2015 №1311 «Об изменении вида разрешенного использования земельного участка» действовало, в связи с признанием судом недействительным постановления администрации от 11.03.2016 №165 «Об отмене постановления администрации городского округа «город Каспийск» от 31.12.2015 №1311».

Кроме того, постановление администрации от 11.03.2016 №165 «Об отмене постановления администрации городского округа «город Каспийск» от 31.12.2015 №1311» было принято во исполнение протеста прокурора в связи с выявлением им нарушений Градостроительного кодекса РФ, тогда как управление в рамках своих полномочий, проверив законность изменения администрацией вида разрешенного использования земельного участка, предоставленного ФИО2 без публичных процедур, выявила нарушения закона о конкуренции, и что это нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц - потенциальных участников на заключение договора аренды земельного участка с правом использования его под строительство.

Довод жалобы о том, что требование управления было заведомо неисполнимое, противоречит первому доводу апеллянта о том, что он исполнил требование управления путем направления копии постановления. Администрация должна была на основании требования управления в связи с выявленными нарушениями антимонопольного законодательства отменить свое постановление, несмотря на то, что она ранее отменяла его по протесту прокурора, так как ранее вынесенное постановление об отмене оспариваемого постановления было признано недействительным решением суда.

При этом, апелляционная коллегия считает необходимым отметить, что в первый раз администрация отменяла свое постановление по иным обстоятельствам, чем были указаны в требовании управления.

Довод апелляционной жалобы о том, что у администрации оснований для отказа изменения вида разрешенного использования земельного участка не имелось, подлежит отклонению, так как нормами Закона №135-ФЗ прямо предусмотрен запрет на осуществление действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Как видно из материалов дела, администрация предоставила гражданину земельный участок с видом разрешенного использования в целях благоустройства, что позволяло предоставить земельный участок без проведения аукциона, при этом земельный участок с разрешенным видом использования «строительство торгово-производственной базы» не может быть предоставлен гражданину без проведения аукциона, так как это нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц и потенциальных участников, желающих приобрести в аренду указанный земельный участок с видом использования «для строительства торгово-производственной базы».

Следовательно, оспариваемое решение антимонопольного органа является законным и обоснованным, не нарушает права и законные интересы общества.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно отказал администрации в удовлетворении требования о признании решения управления незаконным.

При таких обстоятельствах, оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Нарушений норм процессуального права при принятии обжалуемого судебного акта, являющихся безусловным основанием для его отмены, апелляционной инстанцией не установлено.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 06.06.2018 года по делу № А15-106/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий С.А. Параскевова

Судьи Д.А. Белов

М.У. Семенов