Гражданский кодекс часть 1

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Сомова Е.Г., судей Марченко О.В. и Белова Д.А. при ведении протокола секретарем судебного заседания Руковицкой Е.О., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Государственного автономного учреждения Республики Дагестан «Республиканский центр по сейсмической безопасности» (далее – учреждение) на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 12.07.2021 по делу № А15-2698/2020; при участии: от учреждения – ФИО1 (доверенность от 04.10.2021), от Службы государственного финансового контроля Республики Дагестан (далее - Служба финансового контроля) – ФИО2 (доверенность от 15.04.2021), ФИО3 (доверенность от 05.07.2020), в отсутствие иных лиц, участвующих в деле,

УСТАНОВИЛ:

учреждение обратилось в суд с заявлением к Министерству финансов Республики Дагестан (далее – министерство) о признании недействительным представления от 10.06.2020 № 04-05-01/14-2569/2 в части пунктов 3, 5, 7 и 8 (уточненные требования).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено ООО «Абукъ» (далее – общество), в качестве второго заинтересованного лица - Служба финансового контроля.

Решением суда от 12.07.2021 в удовлетворении заявления отказано. Суд пришел к выводу, что оспариваемое представление соответствует законодательству.

В апелляционной жалобе учреждение просило отменить решение, сослалось на неправильное применение судом норм материального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела.

Отзыв на апелляционную жалобу не поступил.

В судебном заседании представитель учреждения поддержал доводы жалобы, представители Службы финансового контроля возражали против её удовлетворения.

Изучив материалы дела, проверив доводы жалобы, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к следующему.

Как видно из материалов дела и установлено судом, по результатам проведения торгов (протокол №0103200008418000452 от 23.07.2018) учреждение (заказчик) и общество (подрядчик) заключили контракт № Ф.2018.374142 от 07.08.2018, по условиям которого подрядчик обязуется выполнить работы по строительству «Организация дошкольного и дополнительного образования в <...>» г. Махачкала, Республика Дагестан и сдать результаты работ заказчику, а заказчик - принять работы и обеспечить их оплату. Цена контракта составляет 150 403 150 руб. (в том числе НДС 18 %). Дополнительным соглашением № 1 от 25.12.2018 цена контракта снижена до 145 559 633 руб. (в том числе НДС 18 %) без изменения объёма работ.

25 декабря 2018 года стороны подписали акт приемки законченного строительством объекта на сумму 145 559 633 руб.

Распоряжением от 23.04.2019 Управления государственного строительного надзора № 02-30/31-19 утверждено Заключение от 23.04.2019 о соответствии построенного объекта требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации.

Управление архитектуры и градостроительства Администрации города Махачкала выдало учреждению разрешение № 05-308-124-2018 от 10.06.2019 на ввод объекта в эксплуатацию.

На основании приказа Министерства финансов Республики Дагестан от 25.03.2020 № 244 проведена проверка эффективности использования бюджетных средств, выделенных в 2018 году учреждению на строительство объекта «Организация дошкольного и дополнительного образования в <...>, г. Махачкалы, Республика Дагестан».

По результатам проверки составлен акт от 18.05.2018, в котором отражены нарушения законодательства, допущенные при заключении и исполнении контракта от 07.08.2018.

На основании акта от 18.05.2018 вынесено представление № 04-05-01/14-2569/20 от 10.06.2020, в котором учреждению предложено принять меры по недопущению неэффективного использования бюджетных средств вследствие необеспечения соблюдения нормативов градостроительного проектирования (пункт 3). В ходе строительства соблюдать требования Закона о контрактной системе, Гражданского кодекса Российской Федерации и условий контрактов, и не допускать подрядной организации без оформления в установленном порядке и без согласования с заказчиком вносить изменения в сметную документацию соответственно и в условия государственных контрактов (пункт 5). Обеспечить проведение пересчета сметной стоимости объекта и соответственно стоимости контракта, заключенного с обществом (с учетом изменений, внесенных в некоторые локальные сметы, а также стоимости выполненных и оплаченных работ) с соблюдением требований нормативных правовых актов, регламентирующих определение сметной стоимости строительства (пункт 7). Уточнить с обществом взаимные расчеты с учетом выявленного завышения стоимости выполненных и оплаченных работ исходя из результатов пересчета, и обеспечить выполнение дополнительных работ по строительству объекта за счет подрядной организации (пункт 8).

Считая представление в части пунктов 3, 5, 7 и 8 незаконным, учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным в соответствующей части.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс) граждане, организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, их должностных лиц. Такое заявление может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 2 статьи 201 Кодекса, пункт 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

Согласно части 4 статьи 198 Кодекса заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Кодекса).

По смыслу статей 65, 198, 200 Кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий (статья 9 Кодекса, постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.03.2012 N 12505/11).

С заявлением об оспаривании представления от 10.06.2020 учреждение обратилось в суд 30.07.2020, т. е. в установленный законом трехмесячный срок.

Отказывая в удовлетворении требований учреждения, суд первой инстанции руководствовался Градостроительным кодексом, Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», статьями 157, 265 Бюджетного кодекса, Методическими рекомендациями по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 02.10.2013 № 567 (далее – Методика № 567), Положением о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 11.02.2008 № 87 и исходил из того, что Указом Главы Республики Дагестан от 09.11.2018 N 125 "О структуре органов исполнительной власти Республики Дагестан" Служба государственного финансового контроля Республики Дагестан упразднена, ее функции переданы Министерству финансов Республики Дагестан, поэтому проверка эффективности использования бюджетных средств, выделенных учреждению в 2018 году на строительство спорного объекта проведена министерством на законных основаниях. Учреждением не учтено, что для определения сметной стоимости строительства в Республике Дагестан, начиная со 2 квартала 2016 года, не могут использоваться ТЕР – 2001. Определение сметной стоимости строительства в текущем уровне цен, начиная со 2 квартала 2016 года, следовало определять с применением федеральных единичных расценок и индексов изменения к ним по Республике Дагестан, включенных в Федеральный реестр. То обстоятельство, что НМЦК определена на основании сметной стоимости объекта, ранее утвержденной МКУ «Комитет по строительству» и получившей положительное заключение государственной экспертизы, не освобождает учреждение от обязанности соблюдать действующее законодательство в соответствующей сфере. Изложенные в пунктах 3 и 5 оспариваемого представления выводы министерства являются обоснованными. Обществом выполнены и предъявлены к оплате без оформления в надлежащем порядке и без согласования с заказчиком объемы работ на сумму 38114,3 тыс. руб., которые в последующем были оплачены учреждением, что противоречит статье 452 Гражданского кодекса, статье 95 Закона № 44-ФЗ, условиям контракта и влечет неправомерное расходование бюджетных средств. Так как изначально сметная стоимость объекта определена с нарушением нормативных правовых актов, то и изложенное в пунктах 7 и 8 оспариваемого представления указание на необходимость учреждению провести перерасчет сметной стоимости объекта и стоимости контракта, уточнить с обществом взаимные расчеты выявленного завышения стоимости выполненных и оплаченных работ, является законным и обоснованным.

Апелляционная коллегия находит выводы суда ошибочными.

На основании пункта 1 статьи 265 Бюджетного кодекса государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета (абзац 1). Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий (абзац 2).

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций) (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля) (пункт 3 статьи 265 БК РФ).

Согласно пункту 1 статьи 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются: контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в том числе устанавливающих требования к бухгалтерскому учету и составлению и представлению бухгалтерской (финансовой) отчетности государственных (муниципальных) учреждений; контроль за соблюдением положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета, государственных (муниципальных) контрактов; контроль за соблюдением условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, а также в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения государственных (муниципальных) контрактов; контроль за достоверностью отчетов о результатах предоставления и (или) использования бюджетных средств (средств, предоставленных из бюджета), в том числе отчетов о реализации государственных (муниципальных) программ, отчетов об исполнении государственных (муниципальных) заданий, отчетов о достижении значений показателей результативности предоставления средств из бюджета.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии и обследования (пункт 2 статьи 269.2 БК РФ).

Под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению: 1) требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий; 2) требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения (пункт 2 статьи 270.2 БК РФ).

Из содержания оспариваемого представления следует, что учреждению вменяется нарушение требований законодательства при определении сметной стоимости строительства, и как следствие нецелевое расходование бюджетных средств. Обществу предписано устранить данные нарушения посредством пересчета сметной стоимости строительства и стоимости контракта; произвести взаиморасчеты с подрядчиком с учетом выявленного нарушения, обеспечить выполнение дополнительных работ по строительству объекта за счет подрядной организации.

Вместе с тем в соответствии с пунктом 6.1 Методики № 567 основанием для определения начальной (максимальной) цены контракта является смета (сметная стоимость работ), разработанная и утвержденная в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Если строительство, реконструкция или техническое перевооружение (если такое перевооружение связано со строительством или реконструкцией объекта капитального строительства) объекта капитального строительства планируется осуществлять полностью или частично за счет средств федерального бюджета, то вне зависимости от обязательности проведения государственной экспертизы проектной документации проводится проверка достоверности определения сметной стоимости строительства объекта капитального строительства в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2009 N 427 "О порядке проведения проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета" (пункт 6.2 Методики № 567).

В отношении спорного объекта в материалах дела имеется положительное заключение государственной экспертизы № 05-1-1-3-0139-16 от 20.12.2016 проектной документации и результатов инженерных изысканий (т. 1 л. д. 33-46), положительное заключение государственной экспертизы № 1-8-1-0146-16 от 20.12.2016 достоверности определения сметной стоимости объекта капитального строительства (т. 1 л. д. 47-51), положительное заключение экспертизы 05-1-1-2-009-094-2019 от 19.04.2019 проектной документации (т. 1 л. д. 52-64).

По результатам государственной экспертизы приказом Комитета по строительству Администрации города Махачкала № 27 от 23.12.2016 утвержден рабочий проект на объект капитального строительства «Организация дошкольного и дополнительного образования в <...>».

Таким образом, у учреждения не имелось правовых оснований для пересмотра сметной стоимости объекта как до заключения контракта от 07.08.2018, так и после.

Кроме того, государственный контракт исполнен, заинтересованными лицами не оспорен и не признан судом недействительным, а возведенный в рамках контракта объект капитального строительства введен в эксплуатацию. При этом заключением Управления государственного строительного надзора от 23.04.2019 подтверждено, что спорный объект соответствует требованиям нормативно-технических документов, результатам инженерных изысканий, иным нормативно-правовым актам в области строительства и проектной документации (т. 1 л. д. 102-103).

В материалы дела представлены акты КС-2, КС-3, подписанные сторонами без замечаний по качеству и объемам выполненных работ. В свою очередь министерство не доказало, что принятые от общества работы могли быть выполнены с использованием меньшего объема бюджетных средств, нежели предусмотренного контрактом.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает недоказанным факт вменяемых учреждению нарушений, выразившихся в неэффективном использовании бюджетных средств и наличия оснований для выдачи представления об устранении этих нарушений.

Возлагая на учреждение обязанность по пересчету сметной стоимости строительства и стоимости контракта, произвести взаиморасчеты с подрядчиком, обеспечить выполнение дополнительных работ по строительству объекта за счет подрядной организации, министерство, по сути, требует изменить условия уже исполненного контракта, стороной которого оно не является.

Такой способ защиты права действующим законодательством не предусмотрен, требования министерства заведомо неисполнимы.

С учетом изложенного основания для отказа в удовлетворении требований учреждения у суда первой инстанции отсутствовали, решение суда подлежит отмене с принятием нового судебного акта.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271, 275 Арбитражного процессуального кодекса, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 12.07.2021 по делу № А15-2698/2020 в части отказа в удовлетворении заявления Государственного автономного учреждения Республики Дагестан «Республиканский центр по сейсмической безопасности» отменить, принять новый судебный акт.

Признать недействительным представление Министерства финансов Республики Дагестан от 10.06.2020 № 04-05-01/14-2569/2 в части пунктов 3, 5, 7 и 8.

В остальной части решение оставить без изменения.

Взыскать с Министерства финансов Республики Дагестан (ОГРН <***>, ИНН <***>) в пользу Государственного автономного учреждения Республики Дагестан «Республиканский центр по сейсмической безопасности» (ОГРН <***>, ИНН <***>) 4500 руб. расходов по уплате государственной пошлины.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий Е.Г. Сомов

Судьи: О.В. Марченко

Д.А. Белов