Гражданский кодекс часть 1

представителей ответчика: Доткаевой О.Ю., действующей на основании доверенности от 02.07.2018, председателя Контрольно-счетной комиссии городского округа Шуя Иванова В.Б.

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Отдела жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, связи и благоустройства администрации городского округа Шуя

на решение Арбитражного суда Ивановской области от 20.04.2018 по делу № А17-10160/2017, принятое судом в составе судьи Никифоровой Г.М.,

по заявлению Отдела жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, связи и благоустройства Администрации городского округа Шуя

к Контрольно-счетной комиссии городского округа Шуя

о признании незаконным ненормативного правового акта,

установил:

Отдел жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, связи и благоустройства Администрации городского округа Шуя (далее - заявитель, Отдел ЖКХ) обратился в Арбитражный суд Ивановской области с уточненным заявлением о признании незаконным распоряжения Контрольно-счетной комиссии городского округа Шуя (далее - ответчик Комиссия, КСК) от 25.10.2017 № 28 о проведении контрольного мероприятия в отношении Отдела ЖКХ, о признании незаконными действий по проведению контрольного мероприятия в отношении Отдела ЖКХ в соответствии с распоряжением от 25.10.2017 № 28, об исключении из плана деятельности Контрольно-счетной комиссии городского округа Шуя на 2017 год, утвержденного решением Коллегии Контрольно-счетной комиссии городского округа Шуя от 30.12.2016 № 24, пункта 1.5 - проведение проверки в отношении Отдела ЖКХ, признании незаконным решения коллегии Контрольно-счетной комиссии городского округа Шуя от 11.12.2017 №33 «О приостановлении контрольного мероприятия Отдела жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, связи и благоустройства Администрации городского округа Шуя».

Решением Арбитражного суда Ивановской области от 20.04.2018 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, Отдел ЖКХ обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить как вынесенное при неправильном применении норм материального права, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Заявитель считает, что представительные органы местного самоуправления не наделены правом определять порядок формирования и утверждения планов деятельности КСК и наделять таким правом саму комиссию, поэтому применение статьи 13 Положения о Контрольно-счетной комиссии городского округа Шуя и Стандарта организации деятельности (СОД-2) «Планирование деятельности Контрольно-счетной комиссии городского округа Шуя», утвержденного решением Коллегии Контрольно-счетной комиссии от 04.09.2013 № 40 в рассматриваемом случае не допустимо. В апелляционной жалобе также приведены доводы о несоблюдении Комиссией при проведении проверки требований Федерального закона Российской Федерации от 26.12.2017 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294).

Комиссия в отзыве на апелляционную жалобу возражает против доводов заявителя, просит оставить решение суда без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

По мнению ответчика, все доводы жалобы дублируют заявление Отдела ЖКХ, направлены на переоценку установленных судом обстоятельств, при этом отсутствует надлежащее обоснование необходимости такой переоценки, равно как отсутствует обоснование нарушения судом норм материального и процессуального права при принятии решения.

Подробно позиции сторон изложены в апелляционной жалобе и отзыве на нее.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие представителей заявителя, извещенного о времени и месте судебного заседания надлежащим образом.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, решением Контрольно-счетной комиссии городского округа Шуя от 19.10.2017 внесены изменения и дополнения в план деятельности Комиссии на 2017 год, утвержденный 30.12.2016, а именно раздел 1 «Контрольные мероприятия» плана дополнен пунктом 1.5 «Проверка законности и эффективности использования средств государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства - и средств долевого финансирования, направленных в 2016-2017 годах на финансовое обеспечение реализации муниципальной адресной программы «Переселение граждан из аварийного жилищного фонда с учетом необходимости развития малоэтажного жилищного строительства на территории городского округа Шуя на 2016-2017 годы». Аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд в ходе реализации указанной муниципальной адресной программы». Распоряжением КСК от 25.10.2017 утвержден план деятельности Комиссии на октябрь 2017 года в новой редакции.

Письмом от 03.11.2017 КСК уведомила Отдел ЖКХ о проведении в отношении него в период с 07.11.2017 по 28.12.2017 контрольного мероприятия «Проверка законности и эффективности использования средств государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и средств долевого финансирования, направленных в 2016-2017 годах на финансовое обеспечение реализации муниципальной адресной программы «Переселение граждан из аварийного жилищного фонда с учетом необходимости развития малоэтажного жилищного строительства на территории городского округа Шуя на 2016-2017 годы». Аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд в ходе реализации указанной муниципальной адресной программы», приложив требование о предоставлении документов (информации), программу контрольного мероприятия.

Полагая, что указанными действиями Комиссия нарушила его права и законные интересы, Отдел ЖКХ обратился в Арбитражный суд Ивановской области с соответствующими требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из отсутствия в совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 201 АПК РФ.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей ответчика, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда, исходя из нижеследующего.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании пункта 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона № 294-ФЗ данный Федеральный закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Пунктом 3 части 3.1 статьи 1 Закона № 294-ФЗ определено, что его положения не применяются при осуществлении государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере.

Полномочия КСК в рассматриваемом случае следовали, в частности, из положений пункта 2 статьи 267.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), статьи 98 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ), Положения о Контрольно-счетной комиссии №176, утвержденного решением городской Думы от 27.10.2011 (далее – Положение № 176).

Суд первой инстанции обоснованно отметил, что проверка контрольно-счетными органами использования средств местного бюджета, а также соблюдения порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом, не регулируется Законом № 294-ФЗ. Данные выводы заявителем в апелляционной жалобе не опровергнуты; оснований для их переоценки не усматривается. В этой связи соблюдения требований названного Закона при принятии решения о проведении проверки и в ходе самих контрольных мероприятий, проводимых Контрольно-счетной комиссией городского округа Шуя в отношении Отдела ЖКХ, не требовалось.

Согласно части 1 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структура органов местного самоуправления включает, в том числе, и контрольно-счетный орган муниципального образования.

Частью 3 статьи 268.1 БК РФ установлено, что порядок осуществления полномочий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - Закон № 6-ФЗ) закреплено, что контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля (часть 2 статьи 3), который организует и осуществляет контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных Российской Федерации; осуществляет контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; осуществляет внешний муниципальный финансовый контроль в отношении органов местного самоуправления и муниципальных органов, муниципальных учреждений и унитарных предприятий соответствующего муниципального образования, а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в муниципальной собственности соответствующего муниципального образования (пункты 4 и 5 части 2, пункт 1 части 4 статьи 9).

В силу части 1 статьи 11 Закона № 6-ФЗ контрольно-счетные органы при осуществлении внешнего государственного и муниципального финансового контроля руководствуются Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, а также стандартами внешнего государственного и муниципального финансового контроля.

Таким образом, законодатель закрепляет право по определению порядка деятельности контрольно-счетных органов, в том числе порядка планирования его деятельности, подготовки и проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий за представительным органом муниципального образования.

Деятельность КСК г.о. Шуя регламентируется на местном уровне Положением о Контрольно-счетной комиссии, утвержденным Шуйской городской Думой 28.06.2006 №88 (далее – Положение о ККС), Регламентом Контрольно-счетной комиссии городского округа Шуя, утвержденным решением Коллегии Контрольно-счетной комиссии городского округа Шуя от 26.03.2015 № 9 (далее - Регламент), Стандартом внешнего муниципального финансового контроля (СВМФК-6) «Общие правила проведения контрольного мероприятия», утвержденным решением Коллегии Контрольно-счетной комиссии городского округа Шуя от 11.04.2014 № 17, и другими стандартами внешнего муниципального финансового контроля Контрольно-счетной комиссии.

Указанные нормативные акты регламентируют, в том числе, порядок планирования деятельности КСК путем определения порядка составления плана деятельности на календарный год, плана деятельности на текущий месяц (статья 13 Положения, статьи 3,4 СОД-2). Возможность внесения изменений и дополнений в планы Комиссии, предусмотрена пунктом 4 статьи 13, статьей 6 СОД-2. Основаниями для внесения изменений в указанные планы могут служить предложения председателя Контрольно-счетной комиссии.

В данном случае изменения в план деятельности КСК внесены решением коллегии КСК от 19.10.2017 по предложению председателя КСК (т.1 л.д.149-151), что соответствует указанным выше нормативным правовым актам, не признанным недействующим в установленном законом порядке, а также не противоречит положениям Закона № 6-ФЗ.

Доводы Отдела ЖКХ о нарушении КСК, установленного пунктом 6 статьи 12 Положения №176 принципа, в соответствии с которым в отношении одного объекта контроля плановые контрольные мероприятия проводятся не более одного раза в календарный год, подлежат отклонению на основании следующего.

В силу пункта 6 статьи 12 Положения №176 плановые контрольные мероприятия в отношении одного проверяемого органа или организации проводятся Контрольно-счетной комиссией не более одного раза в течение календарного года, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации, стандартами Контрольно-счетной комиссии и настоящим Положением. Плановые мероприятия, осуществляемые ежегодно в рамках проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета, а также аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд, могут проводиться в отношении одного проверяемого органа или организации в течение календарного года одновременно с другими плановыми проверками. В случае проведения в планируемом периоде контрольных действий на одном объекте контроля по нескольким направлениям деятельности Контрольно-счетной комиссии, указанные действия осуществляются в рамках одного комплексного мероприятия.

Аналогичные положения установлены пунктом 4.10 раздела 4 СОД-2.

Из материалов дела следует, что контрольное мероприятие «Проверка достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям составления и представления Отделом ЖКХ, транспорта, связи и благоустройства Администрации городского округа Шуя бюджетной отчетности за 2016 год» проведено в отношении Отдела ЖКХ в рамках внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета городского округа Шуя за 2016 год (т. 1 л.д. 110). Указанное контрольное мероприятие предусматривало проверку полноты и достоверности бюджетной отчетности за 2016 год Отдела ЖКХ, ее соответствие требованиям нормативных правовых актов, а также оценку соответствия показателей бюджетной отчетности Отдела ЖКХ показателям решения городской Думы от 23.12.2015 № 81 «О бюджете городского округа Шуя на 2016 год», сводной бюджетной росписи на 2016 год, отчет бюджета городского округа Шуя за 2016 год.

В этой связи суд первой инстанции обоснованно указал, что поскольку в первоначальной редакции плана деятельности КСК на 2017 год была указана проверка бюджетной отчетности Отдела ЖКХ, то контрольное мероприятие по плану деятельности КСК в редакции от 19.10.2017 не является повторным.

Оснований считать спорное контрольное мероприятие внеплановым не имеется, так как оно было включено в план деятельности КСК на 2017 год в установленном порядке.

Требования заявителя о признании незаконным решения коллегии контрольно-счетной комиссии городского округа Шуя от 11.12.2017 № 33, которым приостановлено контрольное мероприятие в отношении Отдела ЖКХ отклоняются как необоснованные.

Разделом 6.1 Регламента в редакции от 11.12.2017 предусмотрено право Коллегии Контрольно-счетной комиссии принять решение о приостановлении контрольного мероприятия. В данном случае решением Коллегии КСК от 11.12.2017 № 33 проведение оспариваемого контрольного мероприятия приостановлено на период устранения Отделом ЖКХ, транспорта, связи и благоустройства Администрации городского округа Шуя обстоятельств, выразившихся в представлении объектом контроля неполного объема затребованных документов, материалов и информации, необходимых для проведения контрольного мероприятия, а также на период, необходимый для получения в следственных органах изъятых документов или их копий.

Нарушения прав и законных интересов заявителя оспариваемым решением от 11.12.2017 № 33 суд апелляционной инстанции не усматривает.

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с доводами Отдела ЖКХ о том, что в рамках полномочий, предусмотренных статьей 98 Закона № 44-ФЗ Комиссия вправе осуществлять только экспертно-аналитическую деятельность в сфере закупок. КСК превышены полномочия в части осуществления контроля в сфере закупок, предусмотренные статьей 99 Закона № 44-ФЗ.

Частью 3 статьи 98 Закона № 44-ФЗ определено, что для достижения целей, осуществления анализа и оценки результатов закупок, достижения целей осуществления закупок, органы аудита в сфере закупок осуществляют экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность посредством проверки, анализа и оценки информации о законности, целесообразности, об обоснованности, о своевременности, об эффективности и о результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам.

Согласно пункту 2 статьи 12 Положения о ККС в пределах своих полномочий Контрольно-счетная комиссия осуществляет аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

В соответствии с представлением Контрольно-счетной палаты Ивановской области 14.08.2017, ею было проведено контрольное мероприятие «Аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг на обеспечение мероприятий муниципальной адресной программы «Переселение граждан из аварийного жилищного фонда с учетом необходимости развития малоэтажного жилищного строительства на территории городского округа Шуя на 2016-2017 годы».

В данном случае предмет проверки КСК охватывает не только аудит в сфере закупок, но и оценку законности и эффективности использования средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, бюджета Ивановской области и бюджета городского округа Шуя, направленных в 2016-2017 годах на финансовое обеспечение реализации муниципальной адресной программы, что является полномочием КСК в силу действующего законодательства.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае отсутствует предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания оспариваемых решений и действий Комиссии незаконными.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Следовательно, суд первой инстанции, руководствуясь частью 3 статьи 201 АПК РФ, обоснованно отказал в удовлетворении заявленных Обществом требований в полном объеме.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают обстоятельств, установленных арбитражным судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела, не свидетельствуют о неправильном применении им норм материального права и, соответственно не влияют на законность принятого судом решения.

С учетом изложенного выше решение Арбитражного суда Ивановской области от 20.04.2018 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Отдела ЖКХ - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по апелляционной жалобе относятся на заявителя жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 20.04.2018 по делу № А17-10160/2017 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Отдела жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, связи и благоустройства администрации городского округа Шуя – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ивановской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Судьи

П.И. Кононов

О.Б. Великоредчанин

Г.Г. Ившина