Гражданский кодекс часть 1

Управление жилищной политики и ипотечного кредитования администрации города Иванова (далее – Управление) обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением о признании недействительным предписания Службы государственного финансового контроля Ивановской области (далее – Служба, надзорный орган) от 08.10.2019 № 05-01/01-18-11.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент социальной защиты населения Ивановской области (далее – Департамент) и администрация города Иванова (далее – Администрация).

Решением суда от 13.08.2020 заявленное требование удовлетворено.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 12.11.2020 решение суда отменено, Управлению отказано в удовлетворении заявленного требования.

Управление и Администрация не согласились с принятым судебным актом и обратились в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационными жалобами.

По мнению Управления, суд апелляционной инстанции неправильно применил пункт 3 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) и сделал выводы, не соответствующие фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам. Заявитель жалобы считает, что вина Управления в нарушении бюджетного законодательства и размер ущерба, причиненного бюджету Ивановской области, не доказаны. Соглашения о предоставлении субвенции не устанавливали целевого показателя в виде количества жилых помещений, которые необходимо было приобрести. Кроме того, указанный в предписании Службы от 08.10.2019 № 05-01/01-18-11 ущерб нельзя трактовать как неиспользованные остатки субвенций, поскольку денежные средства были израсходованы в полном объеме и по целевому назначению. Формальное превышение стоимости 1 квадратного метра приобретенных жилых помещений над стоимостью, установленной методикой распределения субвенций, автоматически не свидетельствует о наличии ущерба Ивановской области в результате использования бюджетных средств.

Администрация считает, что суд апелляционной инстанции неправильно применил нормы материального права и нарушил нормы процессуального права; выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. По ее мнению, оспариваемое предписание Службы от 08.10.2019 № 05-01/01-18-11 является незаконным. Служба не доказала наличия в действиях Управления состава правонарушения в виде причинения ущерба, равно как и не доказала его размер. Объективная возможность для приобретения жилых помещений по стоимости, соответствующей нормативу стоимости 1 квадратного метра, установленному в методике распределения субвенций бюджетам муниципальных образований Ивановской области, отсутствовала.

Подробно позиции заявителей приведены в кассационных жалобах.

Департамент в отзыве на кассационные жалобы поддержал доводы Управления и Администрации.

Служба в отзыве на кассационные жалобы отклонила доводы заявителей.

На основании статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотрение кассационных жалоб откладывалось до 13 часов 30 минут 11.03.2021.

Управление и Департамент направили в суд округа ходатайства о рассмотрении кассационных жалоб без участия представителей.

Администрация и Служба в судебное заседание, проведенное 11.03.2021, представителей не направили. На основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации жалоба рассмотрена без участия Администрации и надзорного органа.

Законность постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установил суд, постановлением Правительства Ивановской области от 15.10.2013 № 393-п утверждена государственная программа Ивановской области «Социальная поддержка граждан в Ивановской области», приложением 4 к которой утверждена подпрограмма «Реализация государственной политики в интересах семьи и детей» (далее – Подпрограмма).

В мероприятиях Подпрограммы предусмотрено предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений. Исполнитель мероприятия – Департамент.

Департамент и Администрация заключили соглашение от 22.03.2018 № 83 о предоставлении из областного бюджета субвенции на осуществление переданных государственных полномочий по однократному обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот, оставшихся без попечения родителей, благоустроенными жилыми помещениями специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений, в рамках реализации государственной программы Ивановской области «Социальная поддержка граждан в Ивановской области» на сумму 60 489 493 рубля 63 копейки.

В соответствии с пунктом 3.3.1 соглашения Администрация обязуется обеспечивать целевое, правомерное и эффективное расходование средств субвенции в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации и Ивановской области.

Согласно разделу V соглашения уполномоченным органом, осуществляющим взаимодействие с Департаментом, на который со стороны Администрации возлагаются функции по исполнению настоящего соглашения и предоставлению отчетности, является Управление.

В период с 02.08.2019 по 23.08.2019 Службой в отношении Управления проведена выездная проверка соблюдения целей, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов, полученных из областного бюджета, а также достижения показателей результативности использования указанных средств, соответствующих целевым показателям и индикаторам, предусмотренным государственными программами, за 2018 год, истекший период 2019 года.

В ходе проверки Служба установила, что в нарушение пункта 3 статьи 86 БК РФ, пункта 4 статьи 8.1. Закона Ивановской области от 14.03.1997 № 7-ОЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Ивановской области» (далее – Закон № 7-ОЗ) и соглашения от 22.03.2018 № 83 Управлением в 2018 и 2019 годах приобретены жилые помещения по стоимости, превышающей норматив стоимости одного квадратного метра, учтенный в методике распределения субвенций бюджетам муниципальных образований Ивановской области на осуществление переданных государственных полномочий по обеспечению жильем детей-сирот, являющейся приложением к Закону № 7-ОЗ (далее – Методика), что привело к дополнительному расходованию средств областного бюджета в общей сумме 20 412 219 рублей 82 копеек.

По итогам проверки Службой выдано предписание от 08.10.2019 № 05-01/01-18-11, согласно которому Управление обязано возместить Ивановской области причиненный нарушением ущерб в сумме 20 412 219 рублей 82 копеек в срок до 01.03.2020.

Управление не согласилось с предписанием Службы и обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Руководствуясь статьями 40, 72 Конституции Российской Федерации, статьями 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 86, 140, 158, 266.1, 269.2 БК РФ, статьей 15 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 50, 58, 98.1, 109.1 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьей 8 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», статьями 8, 8.1 Закона № 7-ОЗ, приказами Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 27.06.2017 № 925/пр «О нормативе стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по Российской Федерации на второе полугодие 2017 года и показателях средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по субъектам Российской Федерации на III квартал 2017 года» и от 04.07.2018 № 387/пр «О нормативе стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по Российской Федерации на второе полугодие 2018 года и показателях средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по субъектам Российской Федерации на III квартал 2018 года», Арбитражный суд Ивановской области удовлетворил заявленное требование.

Второй арбитражный апелляционный суд, дополнительно руководствуясь статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 242, 265, 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пришел к выводу, что в рассматриваемом случае отсутствуют основания для признания оспариваемого предписания Службы недействительным, в связи с чем отменил решение суда первой инстанции и отказал Управлению в удовлетворении заявленного требования.

Рассмотрев кассационные жалобы, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел правовых оснований для их удовлетворения.

В части 1 статьи 198 и части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, незаконно возлагают на заявителя какие-либо обязанности.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В статье 265 БК РФ установлено, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий (пункт 1). Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее – органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) (пункт 3).

Объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе: главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета; финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, а также достижения ими показателей результативности использования указанных средств, соответствующих целевым показателям и индикаторам, предусмотренным государственными (муниципальными) программами (пункт 1 статьи 266.1 БК РФ).

Согласно пункту 1 статьи 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются: контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в том числе устанавливающих требования к бухгалтерскому учету и составлению и представлению бухгалтерской (финансовой) отчетности государственных (муниципальных) учреждений; контроль за соблюдением положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета, государственных (муниципальных) контрактов; контроль за соблюдением условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, а также в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения государственных (муниципальных) контрактов; контроль за достоверностью отчетов о результатах предоставления и (или) использования бюджетных средств (средств, предоставленных из бюджета), в том числе отчетов о реализации государственных (муниципальных) программ, отчетов об исполнении государственных (муниципальных) заданий, отчетов о достижении значений показателей результативности предоставления средств из бюджета.

На основании пункта 1 статьи 86 БК РФ расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам (абзац второй); принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (абзац третий); заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями (абзац четвертый).

В соответствии с пунктом 2 статьи 86 БК РФ расходные обязательства муниципального образования, связанные с принятием муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам, а также с заключением от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Согласно пункту 3 статьи 86 БК РФ расходные обязательства муниципального образования, указанные в абзаце третьем пункта 1 настоящей статьи, устанавливаются муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (законами субъекта Российской Федерации), исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном статьей 140 настоящего Кодекса.

В случае, если в муниципальном образовании превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств муниципального образования, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета.

Отношения, возникающие в связи с предоставлением и обеспечением органами государственной власти Ивановской области дополнительных гарантий по социальной защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц, потерявших в период обучения обоих родителей или единственного родителя регулируются Законом № 7-ОЗ.

В соответствии с пунктом 1 статьи 8 Закона № 7-ОЗ детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений.

В статье 8.1. Закона № 7-ОЗ установлено, что Ивановская область передает в рамках реализации государственной программы Ивановской области «Социальная поддержка граждан в Ивановской области» органам местного самоуправления городских округов и муниципальных районов государственные полномочия по однократному обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, благоустроенными жилыми помещениями специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений (далее – государственные полномочия по обеспечению жильем детей-сирот) (пункт 1).

Средства на реализацию передаваемых полномочий предоставляются местным бюджетам из областного бюджета в виде субвенций (пункт 2). Распределение субвенций городским округам и поселениям, входящим в состав территорий муниципальных районов, утверждается законом Ивановской области об областном бюджете на соответствующий год (пункт 3). Размеры субвенций городским округам и поселениям, входящим в состав территорий муниципальных районов, определяются в соответствии с методикой, являющейся приложением к названному закону (пункт 4).

Согласно данной методике общий объем субвенции определяется исходя из: численности детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, подлежащих обеспечению жилыми помещениями в соответствующем муниципальном образовании; социальной нормы жилья в размере 33 квадратных метров; норматива средней стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья по Российской Федерации, утвержденного на IIIквартал года, предшествующего планируемому, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным определять норматив стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья по Российской Федерации.

Приказами Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 27.06.2017 № 925/пр «О нормативе стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по Российской Федерации на второе полугодие 2017 года и показателях средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по субъектам Российской Федерации на III квартал 2017 года» и от 04.07.2018 № 387/пр «О нормативе стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по Российской Федерации на второе полугодие 2018 года и показателях средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по субъектам Российской Федерации на III квартал 2018 года» показатель средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по Ивановской области на 2018 год определен в сумме 30 688 рублей, на 2019 год – в сумме 32 529 рублей.

В силу части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли решение или совершили действия (бездействие).

Арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств (часть 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Суд апелляционной инстанции установил, материалам дела не противоречит и участвующими в деле лицами не оспаривается, что Управление за счет средств субвенции на предоставление жилых помещений приобрело для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из числа детей-сирот, оставшихся без попечения родителей, в 2018 году 51 жилое помещение и в 2019 году 1 жилое помещение по ценам за 1 квадратный метр, превышающим стоимость 1 квадратного метра по нормативу, определенному в Методике.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства, суд апелляционной инстанции признал, что указанные действия Управления привели к дополнительному расходованию средств областного бюджета в сумме 20 412 219 рублей 82 копеек.

Отсутствие превышения выделенного размера субвенции за счет сокращения расходов по другим показателям, указанным в формуле Методики, не свидетельствует о том, что Управление при расходовании выделенной субвенции не должно было соблюдать установленный норматив стоимости 1 квадратного метра жилого помещения.

В силу пункта 3 статьи 86 БК РФ указанные обстоятельства правомерно признаны судом основанием для отнесения дополнительных расходов, вызванных превышением норматива стоимости 1 квадратного метра жилого помещения, на местный бюджет.

С учетом изложенного суд правомерно отказал Управлению в удовлетворении заявленного требования.

Доводы заявителей, изложенные в кассационных жалобах, не опровергают сделанные судом апелляционной инстанции выводы, направлены на переоценку доказательств и установленных судом фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Второй арбитражный апелляционный суд правильно применил нормы материального права и не допустил нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятого судебного акта в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кассационные жалобы Управления и Администрации не подлежат удовлетворению.

Вопрос о распределении расходов по уплате государственной пошлины за подачу кассационных жалоб судом округа не рассматривался, поскольку на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявители освобождены от ее уплаты.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 12.11.2020 по делу № А17-11149/2019 Арбитражного суда Ивановской области оставить без изменения, кассационные жалобы Управления жилищной политики и ипотечного кредитования администрации города Иванова и администрации города Иванова – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

О.Е. Бердников

Судьи

Ю.В. Новиков

Т.В. Шутикова