Гражданский кодекс часть 1

третьи лица – территориальное общественное самоуправление «Березниковский», Ивановская областная общественная организация защиты прав малого и среднего бизнеса «Перспектива», Ивановская городская Дума,

и у с т а н о в и л :

администрация города Иванова (далее – Администрация) обратилась в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области (далее – Управление, антимонопольный орган) о признании недействительными решения и предписания от 20.02.2014 по делу № 02-09/2013-021.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены территориальное общественное самоуправление «Березниковский» (далее – ТОС «Березниковский»), Ивановская областная общественная организация защиты прав малого и среднего бизнеса «Перспектива» (далее – ИООО ЗПБ «Перспектива»), Ивановская городская Дума (далее – Дума).

Решением суда от 22.07.2014 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 13.10.2014 решение оставлено без изменения.

Администрация и Дума не согласились с принятыми судебными актами и обратились в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационными жалобами, в которых просят отменить данные судебные акты.

По мнению Администрации, выводы судов не соответствуют обстоятельствам дела; заключение территориальным общественным самоуправлением (далее – ТОС) гражданско-правовых договоров без проведения торгов не является доказательством ограничения конкуренции; Управление не доказало, что принятие Порядка определения объема и предоставления субсидий органам территориальных общественных самоуправлений, являющихся юридическими лицами, на организацию и осуществление территориального общественного самоуправления на территории города Иванова, утвержденного постановлением Администрации от 25.04.2013 № 900, (ред. от 12.11.2013, далее – Порядок предоставления субсидий) повлекло наступление негативных последствий для конкуренции; анализ соответствующего рынка антимонопольный орган не проводил; нормы Гражданского кодекса Российской Федерации не содержат требований о заключении ТОС гражданско-правовых договоров на торгах; полномочия органов местного самоуправления ограничены правами ТОС, и обязанности по благоустройству за Администрацией сохраняются лишь в той части, которая не принята на себя органами ТОС.

Дума считает, что суды неправильно применили нормы материального права, а именно не применили подлежащие применению статьи 69, 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации; анализ указанных норм в совокупности с частью 8 статьи 27 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) и статьей 421 Гражданского кодекса Российской Федерации свидетельствует о том, что суды необоснованно распространили требования законодательства о контрактной системе на субсидии, предназначенные для финансирования деятельности ТОСов города Иванова.

Подробно позиции заявителей изложены в кассационных жалобах.

Управление в отзывах и его представитель в судебном заседании отклонили доводы, изложенные в кассационных жалобах.

ИООО ЗПБ «Перспектива» в отзыве на кассационную жалобу Думы посчитала принятые судебные акты законными и обоснованными, попросила оставить их без изменения.

Дума просила рассмотреть жалобу без участия представителя.

Администрация, ИООО ЗПБ «Перспектива» и ТОС «Березниковский», надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, представителей не направили.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области и постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 04.10.2013 Управление получило заявление ИООО ЗПБ «Перспектива» с просьбой провести проверку законности выделения из бюджета города Иванова денежных средств юридическому лицу – ТОС «Березниковский» – на выполнение работ по уборке улиц и обрезке деревьев.

Управление издан приказ от 26.12.2013 № 129, в соответствии с которым возбуждено дело № 02-09/2013-021 по признакам нарушения Администрацией части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции).

Управление приняло решение от 18.02.2014 (в полном объеме изготовлено 20.02.2014) по делу № 02-09/2013-021, в соответствии с которым антимонопольный орган признал действия Администрации по принятию Порядка предоставления субсидий, из общего смысла которого следует, что органам территориального общественного самоуправления предоставлено право самостоятельно определять подрядчиков (исполнителей) работ (услуг), подлежащих выполнению (оказанию) в целях решения вопросов местного значения за счет использования средств бюджета, нарушающими части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Из указанного решения следует, что денежные средства юридическому лицу – ТОС «Березниковский» – выделены на основании Порядка предоставления субсидий. Антимонопольный орган установил, что предусмотренное Порядком предоставления субсидий выделение органам ТОС средств из бюджета города для решения вопросов местного значения направлено на обход Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ), Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 94-ФЗ) и может повлечь ограничение конкуренции на товарном рынке по осуществлению деятельности по благоустройству территории города Иванова (деятельность согласно коду 90.03, 01.41.2, 4560227 ОКВЭД). Вопросы благоустройства территории города Иванова (даже в границах ТОС) не перестают оставаться вопросами местного значения городского округа в том смысле, который ему придают пункт 25 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ и пункт 25 части 1 статьи 13 устава города Иванова. Решение вопросов местного значения в сфере благоустройства даже на территории отдельно взятого ТОС не снимает с компетентного органа власти обязанности соблюдать положения Федерального закона № 44-ФЗ (ранее – Федерального закона № 94-ФЗ), Федерального закона № 131-ФЗ и статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части проведения закупок в случае и в порядке, установленном данными нормативными актами. Учитывая изложенное, антимонопольный орган сделал вывод, что при принятии Порядка предоставления субсидий Администрация не учла в совокупности положения пункта 25 части 1 статьи 16, статьи 18, статьи 54 Федерального закона № 131-ФЗ, пункта 25 части 1 статьи 13 устава города Иванова, Федерального закона № 44-ФЗ (ранее – Федерального закона № 94-ФЗ), статей 72, 78, 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Управление выдало предписание 20.02.2014, в соответствии с которым на Администрацию возложена обязанность прекратить нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ, для чего в срок до 30.05.2014 отменить Порядок предоставления субсидий или внести в него соответствующие изменения в части устранения нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции при решении вопросов местного значения.

Администрация не согласилась с решением и предписанием Управления и обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь пунктами 1, 2 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, частью 2 статьи 1, частью 1 статьи 3, пунктами 7, 17 статьи 4, частью 1 статьи 154 Закона о защите конкуренции, частью 1 статьи 16, частью 2 статьи 18, частями 1, 8 статьи 27, частями 1, 2 статьи 54 Федерального закона № 131-ФЗ, суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований и исходил при этом из правомерности принятых антимонопольным органом решения и предписания.

Второй арбитражный апелляционный суд оставил решение суда без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Управление признало действия Администрации по принятию Порядка предоставления субсидий нарушающими части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Согласно пункту 25 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

В соответствии с частью 2 статьи 18 Федерального закона № 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации).

В силу частей 1, 8 статьи 27 указанного закона под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения (часть 1). Органы территориального общественного самоуправления, в том числе могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета (часть 8).

На основании частей 1 и 2 статьи 54 Федерального закона № 131-ФЗ в редакции, действовавшей на момент принятия Порядка предоставления субсидий, размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (часть 1). Муниципальный заказ на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг оплачивается за счет средств местного бюджета (часть 2).

В соответствии с пунктом 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей на момент принятия Порядка предоставления субсидий, размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

Из пунктов 1.4.13, 2.2.2, 2.2.5, 2.2.6, 3.10 Правил благоустройства города Иванова, утвержденных решением Ивановской городской Думы пятого созыва от 27.06.2012 № 448 (далее – Правила благоустройства города Иванова) следует, что объектами благоустройства территории являются территории города Иванова, на которых осуществляется деятельность по благоустройству: площадки, дворы, кварталы, функционально-планировочные образования, территории районов города и территориального общественного самоуправления, а также территории, выделяемые по принципу единой градостроительной регламентации (охранные зоны) или визуально-пространственного восприятия (площадь с застройкой, улица с прилегающей территорией и застройкой), другие территории городского округа Иваново (пункт 1.4.13). Благоустройство территории города заключается в проведении мероприятий, обеспечивающих, в том числе: благоустройство объектов улично-дорожной сети, инженерных сооружений (мостов, дамб, путепроводов и т.д.), объектов уличного освещения, малых архитектурных форм и других объектов благоустройства; уборку, полив, подметание территории города, в зимнее время года – уборку и вывоз снега, обработку объектов улично-дорожной сети противогололедными препаратами, очистку от мусора родников, ручьев, канав, лотков, ливневой канализации и других водопроводных устройств; озеленение городских территорий, а также содержание зеленых насаждений, в том числе кошение травы, обрезку деревьев и кустарников (пункты 2.2.2, 2.2.5, 2.2.6). Благоустройство территорий осуществляется органами местного самоуправления города Иванова (их функциональными органами) в соответствии с установленными полномочиями и в пределах средств, предусмотренных на эти цели бюджетом города (пункт 3.10).

Таким образом, организация благоустройства территории городского округа Иваново относится к вопросам местного значения городского округа и является муниципальной нуждой; использование средств местного бюджета, направляемых на оплату работ (услуг) для организации благоустройства территории городского округа Иваново, обусловлено необходимостью применения Федерального закона № 94-ФЗ (с учетом даты принятия Порядка предоставления субсидий).

На территории города Иванова территориальное общественное самоуправление осуществляется в соответствии с Положением о территориальном общественном самоуправлении в городе Иванове, утвержденным решением Ивановской городской Думы от 31.05.2006 № 151.

Согласно пунктам 1, 6 Порядка предоставления субсидий настоящий порядок устанавливает механизм определения объема и предоставления субсидий органам территориальных общественных самоуправлений, являющихся юридическими лицами, на организацию и осуществление территориального общественного самоуправления на территории города Иванова в целях возмещения затрат, связанных с осуществлением собственных инициатив по вопросам местного самоуправления (пункт 1). Субсидии предоставляются в целях финансовой поддержки территориальных общественных самоуправлений на осуществление хозяйственной деятельности по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иной хозяйственной деятельности, направленной на удовлетворение социально-бытовых потребностей жителей, проживающих на соответствующей территории города Иванова (пункт 6). В целях получения субсидии органы территориальных общественных самоуправлений предоставляют в Администрацию, в том числе заявку о предоставлении субсидии с приложением расчета (сметы) на производство работ (оказание услуг) с перечнем мероприятий по использованию субсидии и их финансово-экономическим обоснованием (пункт 7). Основанием для определения объема субсидии является расчет (смета) и перечень мероприятий по использованию субсидии с финансово-экономическим обоснованием (пункт 12). Ответственность за соблюдение настоящего порядка, правильностью расчетов и достоверностью предоставляемых сведений в Администрацию возлагается на территориальные общественные самоуправления (пункт 14).

Таким образом, положениями Порядка предоставления субсидий органам ТСО предоставлена возможность самостоятельно составлять смету работ и определять подрядчиков, в том числе при осуществлении мероприятий по благоустройству территории. При этом указанный порядок не содержит каких-либо положений, исключающих возможность привлечения хозяйствующих субъектов к осуществлению мероприятий по благоустройству без проведения процедур, предусмотренных Федеральным законом № 94-ФЗ (в настоящее время – Федеральным законом № 44-ФЗ). В связи с этим, данным хозяйствующим субъектам могут быть предоставлены преимущественные условия осуществления деятельности в сфере благоустройства территории города Иванова (территории территориального общественного самоуправления) (деятельность согласно коду 90.03, 01.41.2, 4560227 ОКВЭД), что приведет к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, поскольку доступ иных хозяйствующих субъектов к осуществлению работ по благоустройству будет ограничен.

Как установили суды и следует из материалов дела, Администрация, руководствуясь заявкой ТОС «Березниковский», выделила ему субсидию в том числе на осуществление мероприятий по обрезке и валке деревьев, механизированной уборке улиц от снега, в связи с чем ТОС «Березниковский» 18.11.2013 заключило с ООО «Зеленстрой» (подрядчик) договор на выполнение работ по благоустройству территории территориального общественного самоуправления. В материалах дела отсутствуют доказательства того, что данный договор заключен с соблюдением требований Федерального закона № 94-ФЗ.

На основании изложенного суды пришли к обоснованным выводам о наличии в данном случае ограничения (угрозы ограничения) конкуренции на рассматриваемом товарном рынке, соответственно о нарушении Администрацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Организация благоустройства территории городского округа Иваново является вопросом местного значения городского округа и относится к категории муниципальных нужд, что, в свою очередь обусловливает необходимость применения положений Федерального закона № 44-ФЗ, Федерального закона № 94-ФЗ (до 01.01.2014) при использовании средств местного бюджета, направляемых на оплату работ (услуг) для организации благоустройства территории. Доводы Администрации и Думы об обратном отклоняются как основанные на неверном толковании норм действующего законодательства.

Довод Администрации о непроведении Управлением анализа рынка, отклоняется как несостоятельный. В силу пункта 1.4 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы России от 28.04.2010 № 220, не требуется проводить анализ состояния конкуренции на товарном рынке при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденных по признакам нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции. Кроме того, в данном случае не требуется доказывания факта наступления неблагоприятных последствий, достаточно наличия угрозы их наступления.

Суды обоснованно отклонили ссылку заявителей на статьи 69 и 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Доводы, приведенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций и получили надлежащую правовую оценку; эти доводы не опровергают сделанные судами выводы, направлены на переоценку доказательств и установленных судом фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Иное толкование заявителями жалоб норм материального права не свидетельствует об их неправильном применении судами.

С учетом изложенного суд округа не усмотрел оснований для отмены принятых судебных актов по приведенным доводам жалоб. Кассационные жалобы Администрации и Думы не подлежат удовлетворению.

Арбитражный суд Ивановской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Администрация и Дума освобождены от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 22.07.2014 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 13.10.2014 по делу № А17-1700/2014 оставить без изменения, кассационные жалобы Ивановской городской Думы и администрации города Иванова – без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

Н.Ш. Радченкова

О.В. Александрова