Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобуАдминистрации города Иванова на решение Арбитражного суда Ивановской области от 17.05.2022 по делу № А17-317/2022

по заявлению Администрации города Иванова (ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области (ОГРН <***>, ИНН <***>)

при участии в деле третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, общества с ограниченной ответственностью «Терек» (ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании незаконным предупреждения,

установил:

Администрация города Иваново (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области (далее – ответчик, УФАС, антимонопольный орган) от 03.12.2021 об устранении причин и условий, способствовавших нарушению антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью «Терек» (далее – ООО «Терек», Общество).

Решением Арбитражного суда Ивановской области от 17.05.2022 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

Заявитель не согласен с выводом суда о наличии в его действиях признаков нарушения, предусмотренного частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), полагает, что фактические обстоятельства дела свидетельствуют об обратном. По мнению заявителя жалобы, судом неправильно истолкованы и применены нормы материального права, в частности положения Административного регламента предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешений на использование земель или земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа Иваново без предоставления земельных участков и установления сервитутов», утвержденного постановлением Администрации города Иванова от 11.12.2020 № 1435 (далее – Административный регламент). Администрация считает, что оспариваемым предупреждением на нее возложена обязанность принять к рассмотрению документ, направленный Обществом способом, не предусмотренным Административным регламентом, и выдать по нему разрешение на использование земель или земельных участков в обход положений Административного регламента. Заявитель представил письменные дополнения к жалобе.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу опровергает доводы жалобы, настаивает на законности и обоснованности обжалуемого судебного акта и не усматривает правовых оснований для его отмены.

Более подробно доводы сторон изложены в апелляционной жалобе и дополнениях к ней, отзыве на жалобу.

Третье лицо письменный отзыв на апелляционную жалобу не представило.

Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 27.06.2022 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» 28.06.2022 в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 122 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ). На основании указанной статьи участвующие в деле лица надлежащим образом уведомлены о рассмотрении апелляционной жалобы.

Третье лицо явку своих представителей в судебное заседание не обеспечило, о времени и месте проведения извещено надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 АПК РФ апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие представителей третьего лица.

В судебном заседании, проведенном с использованием систем видеоконференц-связи, представители сторон поддержали занятые по делу позиции.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в Управление поступило заявление ООО «Терек» (вх. № 3588 от 07.09.2021) на действия Администрации, выразившиеся в незаконном отказе в выдаче разрешения на использование земель (т. 1 л.д. 121-126).

При рассмотрении заявления Общества ответчиком установлено, что 10.12.2020 ООО «Терек» обратилось в адрес Администрации с заявлением о выдаче разрешения на использование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности на территории города Иванова, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, ориентировочной площадью 28 кв. м по адресу: <...> у дома ЗБ, в целях размещения сезонных ярмарок (т. 1 л.д. 127).

18.12.2020 в дополнение к заявлению от 10.12.2020 Общество подало в адрес Администрации заявление о выдаче разрешения на использование земель, расположенных по адресу: <...> у дома 3Б, в целях размещения палаток и лотков, для организации сезонных ярмарок, на которых осуществляется реализация продуктов питания и сельскохозяйственной продукции. Схема расположения земельного участка в масштабе 1:500 на кадастровом плане территории на бумажном носителе была приложена к заявлению (далее – схема) (т. 1 л.д. 128-129).

Управлением установлено, что схема была направлена Администрацией представителям организаций коммунального комплекса, эксплуатирующих инженерные коммуникации города Иванова, членам Технического совета при Администрации города Иванова, для выработки рекомендаций по вопросу выдачи либо отказа в выдаче разрешения на использование земель или земельных участков.

По итогам рассмотрения схемы АО «Ивгорэлектросеть» отказало в ее согласовании с обоснованием того, что нарушена охранная зона и зона эксплуатации кабельной линии (на 13.01.2021).

15.01.2021 ООО «Терек» нарочно, посредством передачи в канцелярию Администрации, направило заявление, в котором отразило, что в дополнение к заявлению от 18.12.2020 направляет копию схемы границ места для установки лотков и палаток для размещения сезонных ярмарок, расположенных по адресу: <...> у дома 3Б, согласованную с АО «Ивгорэлектросеть» (оригинал может быть предоставлен по требованию).

19.01.2021 ООО «Терек» получен отказ Администрации в предоставлении муниципальной услуги по заявлению о выдаче разрешения от 18.12.2020 со ссылкой на подпункт «а» пункта 2.8 Административного регламента.

03.12.2021по итогам рассмотрения заявления Общества антимонопольный орган, усмотрев в действиях Администрации признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в отказе ООО «Терек» в выдаче разрешения на использование земель по заявлению о получении разрешения на использование земельного участка, расположенного по адресу: <...> у д. 3Б, для организации сезонных ярмарок, на основании статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ предупредил Администрацию о необходимости в срок до 21.01.2022 устранения причин и условий, способствовавших нарушению антимонопольного законодательства, путем принятия мер, направленных на урегулирование процедуры рассмотрения заявлений, подаваемых в соответствии Административным регламентом, в случае последующего направления заявителем дополнительных документов (т. 1 л.д. 101).

Не согласившись с предупреждением Управления от 03.12.2021, Администрация обратилась в Арбитражный суд Ивановской области с требованием о признании его недействительным.

По результатам рассмотрения дела суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных Администрацией требований.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

По правилам части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, и их должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции установлены Законом о защите конкуренции.

В статье 39.1 Закона № 135-ФЗ предусмотрено, что в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения, либо о ликвидации или принятии мер по прекращению осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований настоящего Федерального закона (часть 1).

Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается (часть 2).

В соответствии с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 46 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении споров, связанных с оспариванием законности предупреждений, судам необходимо учитывать, что по смыслу взаимосвязанных положений частей 1 и 4 статьи 39.1, пункта 7 части 9 статьи 44 Закона предупреждение должно содержать предварительную оценку действий (бездействия) лица на предмет наличия в них нарушения антимонопольного законодательства и представлять возможность лицу самостоятельно устранить допущенные нарушения, если таковые имели место в действительности.

В пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, указано, что судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Оспариваемым предупреждением антимонопольным органом указано на наличие в действиях заявителя признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

В силу указанной нормы федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В соответствии с пунктом 24 Постановления Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 № 1300 «Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов» одним из видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, являются сезонные аттракционы, палатки и лотки, размещаемые в целях организации сезонных ярмарок, на которых осуществляется реализация продуктов питания и сельскохозяйственной продукции.

Постановлением Администрации г. Иванова от 11.12.2020 № 1435 утвержден административный регламент предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешений на использование земель или земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа Иваново без предоставления земельных участков и установления сервитутов».

Исходя из положений пункта 1.2 Административного регламента целями разработки регламента является следующее: реализация права физических и юридических лиц на обращение в органы местного самоуправления и повышение качества рассмотрения таких обращений Администрацией города Иванова и ее структурными подразделениями, создание комфортных условий для получения муниципальной услуги, снижение административных барьеров, достижение открытости и прозрачности работы органов власти.

В пункте 3.1 Административного регламента определена последовательность административных процедур при предоставлении муниципальной услуги. Предоставление включает в себя следующие административные процедуры: 1) информирование и консультирование заявителей по вопросам предоставления муниципальной услуги; 2) прием и регистрация заявления с приложением соответствующих документов; 3) рассмотрение заявления о предоставлении муниципальной услуги, представленного пакета документов, формирование и направление межведомственных запросов; 4) согласование и подписание проекта разрешения на использование земель или земельного участка либо проекта мотивированного отказа в выдаче разрешения на использование земель или земельного участка.

Проанализировав изложенные нормативные положения, суд первой инстанции верно признал, что до момента подписания проекта разрешения на использование земель или земельного участка либо проекта мотивированного отказа в выдаче разрешения на использование земель или земельного участка предоставление муниципальной услуги не закончено.

Проект мотивированного отказа в выдаче разрешения на использование земель или земельного участка оформляется в форме письма на бланке Администрации города Иванова, подготавливается в двух экземплярах, каждый из которых подписывается должностным лицом, указанным в пункте 3.5.3 настоящего Регламента (пункт 3.5.7 Административного регламента).

В день подписания проекта мотивированного отказа в выдаче разрешения на использование земель или земельного участка уполномоченные сотрудники отдела правового и документационного сопровождения Управления, ответственные за делопроизводство, присваивают письму регистрационный номер в соответствии с порядком регистрации исходящей корреспонденции Администрации города Иванова (пункт 3.5.9 Административного регламента).

По обоснованному замечанию суда первой инстанции, дата регистрации письма, содержащего соответствующий отказв выдаче разрешения на использование земель или земельного участка, является датой окончания оказания муниципальной услуги.До момента окончания муниципальной услуги осуществляется предшествующая административная процедура рассмотрения заявления о предоставлении муниципальной услуги, представленного пакета документов, формирование и направление межведомственных запросов, то есть стадия, на которой выясняется возможность использования земель или земельного участка путем анализа представленных и сбора дополнительных документов.

В соответствии с подпунктом «в» пункта 2.6.2 Административного регламента заявитель вправе по собственной инициативе представить согласие на использование земель, земельного участка, части земельного участка для испрашиваемых целей владельцев инженерных коммуникаций, попадающих в зону размещения объекта либо охранные зоны которых попадают в зону размещения объекта, согласие органа местного самоуправления муниципального образования Ивановской области, на территории которого планируется размещение объекта, в соответствии с утвержденными правилами благоустройства, в случае если размещение объекта планируется за пределами границ территории городского округа Иваново.

В случае если заявитель не представил документы, предусмотренные подпунктом в) пункта 2.6.1.2 настоящего Регламента, проверка факта нахождения инженерных коммуникаций либо их охранных зон в зоне размещения объекта, для целей размещения которого испрашивается разрешение на использование земель, земельного участка, части земельного участка, необходимости получения такого согласия владельцев указанных инженерных коммуникаций и наличия такого согласия осуществляется посредством процедур, предусмотренных пунктами 3.4.5 - 3.4.6 Регламента (пункт2.6.1.3 Административного регламента).

Применив буквальное толкование приведенных правовых норм, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что из указанных положений Административного регламента не следует, что предоставляемое заявителем по собственной инициативе согласие владельцев инженерных коммуникаций может быть предоставлено исключительно на стадии подачи заявления (в отличие от документов, перечисленных в пункте 2.6.1.1 Административного регламента).

Материалами дела подтверждается, что, обращаясь в антимонопольный орган, Общество ссылалось на направление 15.01.2021 в адрес Администрации дополнения к заявлению от 18.12.2020 с приложением Схемы размещения земельного участка, согласованной с АО «Ивгорэлектросеть».

При рассмотрении жалобы заявителя ответчиком установлено, что названный документ Администрацией получен и зарегистрирован 18.01.2021 в соответствии с Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (т. 1 л.д. 132-133).

Несмотря на указанные выше обстоятельства, Администрация отказала в предоставлении муниципальной услуги по заявлению Общества о выдаче разрешения от 18.12.2020 со ссылкой на подпункт «а» пункта 2.8 Административного регламента, согласно которому основанием для отказа в предоставлении муниципальной услуги является отсутствие прилагаемых к заявлению документов, обязательность предоставления которых предусмотрена настоящим Регламентом (в настоящем случае – отсутствие согласия на использование земель, земельного участка для испрашиваемых целей владельцев инженерных коммуникаций, попадающих в зону размещения объекта либо охранные зоны, которых попадают в зону размещения объекта).

С учетом приведенных нормативных положений и установленных антимонопольным органом обстоятельств, апелляционный суд полагает, что Управление в данном случае правильно установило наличие в рассмотренных на момент выдачи предупреждения действиях Администрации признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и выдало оспариваемое предупреждение, соответствующее требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции. Возложение обязанности принять меры по урегулированию процедуры рассмотрения заявлений, подаваемых в соответствии с Административным регламентом, в случае последующего направления заявителем дополнительных документов, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, не нарушает прав и законных интересов заявителя. При этом требование, изложенное в предупреждении, направлено именно на принятие мер по урегулированию вопроса по рассмотрению заявлений, и не предписывает непосредственно выдать разрешение на использование земель или земельного участка, как ошибочно указывает заявитель в апелляционной жалобе. Выбор способа исполнения предупреждения оставлен на усмотрение заявителя.

В отношении доводов подателя апелляционной жалобы об отсутствии у Общества заинтересованности в исходе рассмотрения Администрацией внесенного предупреждения, суд отмечает, что предупреждение выносится в целях устранения причин и условий, способствовавших нарушению антимонопольного законодательства. В силу норм главы 24 АПК РФ законность и обоснованность оспариваемого ненормативного правового акта проверяются на момент его принятия. Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении.При условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением.

Доводы апелляционной жалобы по существу относятся к доказанности наличия (отсутствия) факта нарушения антимонопольного законодательства, а не его признаков, поэтому не могут быть оценены в данном деле применительно к оспариванию предупреждения.

Обстоятельства по существу спора, изложенные в апелляционной жалобе, были предметом исследования в суде первой инстанции и получили надлежащую правовую оценку. Оснований для иных выводов из материалов настоящего дела апелляционный суд не усматривает.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении требований Администрации.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в данной ситуации отсутствовала предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для удовлетворения заявленных требований. Доводы апелляционной жалобы и дополнений к ней не опровергают выводов суда и не свидетельствуют о правомерности позиции заявителя, отклоняются как не влияющие на правильность принятого судебного акта.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по апелляционной жалобе Администрации не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 17.05.2022 по делу № А17-317/2022 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации города Иванова – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ивановской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

ФИО4

ФИО1