Гражданский кодекс часть 1

о признании недействительным предписания Комитета Ивановской области по обеспечению деятельности мировых судей и гражданской защите населения от 12.03.2019

и у с т а н о в и л :

Шуйское муниципальное унитарное предприятие объединенных котельных и тепловых сетей (далее – Предприятие) обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением о признании недействительным предписания Комитета Ивановской области по обеспечению деятельности мировых судей и гражданской защите населения (далее – Комитет, надзорный орган) от 12.03.2019 № 2/19.

Арбитражный суд Ивановской области решением от 09.07.2019, оставленным без изменения постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 12.09.2019, отказал в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с принятыми судебными актами, Предприятие обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их в связи с несоответствием выводов, сделанных судами, фактическим обстоятельствам дела и неправильным применением норм материального права.

По мнению заявителя, суды не учли, что у Предприятия фактически существует резерв финансовых ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее – ЧС), полагает, что у него отсутствует обязанность по разработке паспорта безопасности опасного объекта, поскольку эксплуатируемые им газовые котельные не включены в Список объектов регионального уровня, отнесенных решением региональной антитеррористической комиссии Ивановской области к категории критически важных и потенциально опасных, утвержденный распоряжением губернатора Ивановской области от 04.09.2008 № 386-р (далее – Список № 386-р). Подробно доводы заявителя изложены в кассационной жалобе.

Комитет в отзыве и его представители в судебном заседании отклонили доводы Предприятия, сославшись на законность обжалованных решения и постановления судов.

В соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено путем использования систем видеоконференц-связи с Арбитражным судом Ивановской области.

Законность принятых судебных актов проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, надзорный орган на основании приказа и.о. председателя Комитета от 22.01.2019 № 17-п провел плановую выездную проверку на предмет соблюдения Предприятием обязательных требований.

В ходе проведенной проверки Комитет выявил в деятельности Предприятия нарушения требований подпункта «ж» статьи 14 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее – Закон № 68-ФЗ), пунктов 6, 20, 28, 34 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 № 794 (далее – Положение № 794), пунктов 2, 3, 4, 7 Порядка создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10.11.1996 № 1340 (далее – Порядок № 1340), пункта 53 Требований по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения, утвержденных приказом Министерства чрезвычайных ситуаций Российской Федерации от 28.02.2003 № 105 (далее – Требования № 105), пунктов 2, 4, 7 приложения к приказу Министерства чрезвычайных ситуаций Российской Федерации от 04.11.2004 № 506 «Об утверждении типового паспорта безопасности опасного объекта» (далее – Приказ № 506).

Указанные нарушения выразились в следующем: не создан резерв финансовых ресурсов для ликвидации ЧС; не создан резерв материальных ресурсов для ликвидации ЧС, не определена номенклатура и объем резервов материальных ресурсов для ликвидации ЧС; не разработаны паспорта безопасности опасных объектов (газовые котельные).

Результаты проверки зафиксированы в акте от 12.03.2019.

В целях устранения допущенных нарушений Предприятию выдано предписание от 12.03.2019 № 2/19, которым заявителю указано на необходимость выполнить следующие действия: создать резерв финансовых ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций; создать резерв материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций; определить номенклатуру и объемы резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций; разработать паспорта безопасности опасных объектов (газовых котельных); представить документы, подтверждающие направление второго экземпляра паспортов безопасности опасных объектов в Главное управление МЧС России по Ивановской области.

Посчитав, что указанное предписание не соответствует закону и нарушает права, законные интересы Предприятия, последнее обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьями 65, 71, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее – Закон № 116-ФЗ), Законом № 68-ФЗ, Положением № 794, Порядком № 1340 и Приказом № 506, Арбитражный суд Ивановской области пришел к выводу об отсутствии совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, необходимых для признания предписания ответчика недействительным, и отказал в удовлетворении заявления.

Апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции и оставил решение без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

По смыслу статей 198 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации условиями признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц являются несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение названным актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия ненормативного правового акта требованиям законодательства лежит на соответствующем органе. Вместе с тем, в соответствии со статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений, бремя доказывания наличия факта нарушения оспариваемым приказом прав и законных интересов заявителя лежит на последнем.

Арбитражный суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, исходя из представленных доказательств; каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений (статьи 64 (часть 1), 65 и 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера определены Законом № 68-ФЗ.

В силу подпункта «ж» части 1 статьи 14 Закона № 68-ФЗ организации, помимо прочего обязаны создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Во исполнение Закона № 68-ФЗ и в целях совершенствования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Правительство Российской Федерации утвердило Положение № 794, согласно пункту 6 которого, на каждом уровне единой системы создаются координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи и оповещения органов управления и сил единой системы, системы оповещения населения о чрезвычайных ситуациях и системы информирования населения о чрезвычайных ситуациях.

Для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются и используются, в том числе, резервы финансовых и материальных ресурсов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций (пункт 20 Положения № 794).

Порядок создания, использования и восполнения резервов финансовых и материальных ресурсов определяется законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и организациями.

Номенклатура и объем резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также контроль за их созданием, хранением, использованием и восполнением устанавливаются создающим их органом.

Пунктом 30 Положения № 794 предусмотрено, что ликвидация чрезвычайных ситуаций локального характера осуществляется силами и средствами организации; муниципального характера осуществляется силами и средствами органов местного самоуправления; межмуниципального и регионального характера осуществляется силами и средствами органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации; межрегионального и федерального характера осуществляется силами и средствами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации.

При недостаточности указанных сил и средств привлекаются в установленном порядке силы и средства федеральных органов исполнительной власти.

Финансовое обеспечение функционирования единой системы и мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов и собственников (пользователей) имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 34 Положения № 794).

Организации всех форм собственности участвуют в ликвидации чрезвычайных ситуаций за счет собственных средств.

Согласно пункту 2 Порядка № 1340 резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и включают продовольствие, пищевое сырье, медицинское имущество, медикаменты, транспортные средства, средства связи, строительные материалы, топливо, средства индивидуальной защиты и другие материальные ресурсы.

В соответствии с Законом № 68-ФЗ, Указом Президента Российской Федерации от 11.07.2004 № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» и Порядком № 1340 разработаны Методические рекомендации по созданию, хранению, использованию и восполнению резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (утверждены МЧС России 10.08.2018 № 2-4-71-18-14).

В разделе 2 Методических рекомендаций указано, что резервы материальных ресурсов создаются, в частности, организациями для ликвидации ЧС локального характера, в том числе для защиты работников организации при ЧС природного и техногенного характера и оснащения нештатных аварийно-спасательных формирований (при их наличии) для проведения АСДНР.

Порядок создания резервов материальных ресурсов для ликвидации ЧС определяется приказом руководителя организации.

В материалы дела представлен приказ директора Предприятия от 07.06.2017 № 6-го «О создании резервов финансовых и материальных ресурсов предприятия в целях гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и приложение 1 к нему, которым утвержден Порядок создания резервов финансовых и материальных ресурсов предприятия в целях гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, однако, суды установили, что надлежащих и достаточных доказательств создания таких ресурсов и определения номенклатуры, объема резервов материальных ресурсов для ликвидации ЧС Предприятием не представлено.

Довод Предприятия о фактическом наличии финансовых средств на счете заявителя, в сумме, необходимой для ликвидации чрезвычайных ситуаций, правомерно отклонен судом, поскольку имеющиеся на расчетном счете предприятия средства не являются резервом финансовых ресурсов, созданным с целью ликвидации чрезвычайных ситуаций, находятся в свободном распоряжении организации и могут быть беспрепятственно израсходованы ей на любые текущие нужды в любой момент без каких-либо ограничений. Также и наличие на балансе Предприятия имущества не свидетельствует о создании резерва материальных ресурсов на случай чрезвычайной ситуации, так как оно используется заявителем в ходе текущей деятельности. Кроме того, в отсутствие номенклатуры, объема резервов материальных ресурсов не представляется возможным установить фактическое наличие материальных ресурсов, использование которых предполагается в целях предупреждения и ликвидации ЧС.

Довод Предприятия об отсутствии у него обязанности по разработке паспортов безопасности опасных объектов (газовых котельных) правомерно отклонен судами, исходя из следующего.

Типовой паспорт безопасности опасного объекта устанавливает основные требования к структуре, составу и оформлению паспорта безопасности опасного объекта. Настоящий типовой паспорт безопасности предназначен для разработки паспортов безопасности на объектах, использующих, производящих, перерабатывающих, хранящих или транспортирующих радиоактивные, пожаровзрывоопасные, опасные химические и биологические вещества, гидротехнических сооружениях в случае возможности возникновения чрезвычайных ситуаций. Указанные требования не распространяются на объекты Вооруженных Сил Российской Федерации (пункт 2 Приказа № 506).

Из пункта 3 Приказа № 506 следует, что паспорт безопасности опасного объекта разрабатывается для решения следующих задач: определения показателей степени риска чрезвычайных ситуаций для персонала опасного объекта и проживающего вблизи населения; определения возможности возникновения чрезвычайных ситуаций на опасном объекте; оценки возможных последствий чрезвычайных ситуаций на опасном объекте; оценки возможного воздействия чрезвычайных ситуаций, возникших на соседних опасных объектах; оценки состояния работ по предупреждению чрезвычайных ситуаций и готовности к ликвидации чрезвычайных ситуаций на опасном объекте; разработки мероприятий по снижению риска и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций на опасном объекте.

Разработку паспорта безопасности опасного объекта организует руководство объекта. Паспорт безопасности опасного объекта разрабатывается в двух экземплярах. Первый экземпляр паспорта безопасности опасного объекта остается на объекте. Второй экземпляр паспорта безопасности опасного объекта направляется в Главное управление МЧС России по субъекту Российской Федерации (пункты 4, 7 Приказа № 506).

В силу пункта 3 статьи 2 Закона № 116-ФЗ под опасными производственными объектами понимаются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в приложении 1 к настоящему Федеральному закону.

Согласно пунктам 1, 2 названного приложения к категории опасных производственных объектов относятся объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются в указанных в приложении 2 к настоящему Федеральному закону количествах опасные воспламеняющиеся, окисляющие, горючие, взрывчатые, токсичные, высокотоксичные вещества, вещества, представляющие опасность для окружающей среды; а также объекты, на которых используется оборудование, работающее под избыточным давлением более 0,07 мегапаскаля.

Опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации (пункт 2 статьи 2 Закона № 116-ФЗ).

Из представленного в материалы дела свидетельства о регистрации от 15.08.2017 № А16-03567 следует, что опасные производственные объекты, эксплуатируемые Предприятием, зарегистрированы в государственном реестре опасных производственных объектов в соответствии с Законом № 116-ФЗ.

Суды установили, что Предприятие имеет лицензию от 01.04.2015 ВХ-16 024823 на эксплуатацию взрывопожарных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности. Использует в своей деятельности воспламеняющиеся, окисляющие, горючие, взрывчатые вещества и вещества, представляющие опасность для окружающей среды на объектах I, II и III классов опасности. Основными видами деятельности предприятия является производство пара и горячей воды (тепловой энергии) котельными, распределение пара и горячей воды (тепловой энергии).

Исходя из указанных норм права и приняв во внимание фактические обстоятельства дела, суды пришли к обоснованному выводу о том, что заявитель, как предприятие, эксплуатирующее взрывопожароопасный производственный объект, имеющее соответствующую лицензию на осуществление деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов, а также свидетельство о регистрации опасного производственного объекта, обязан иметь оформленный в соответствии с нормами действующего законодательства паспорт безопасности опасного объекта, разработка которого соответствует основным целям законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обеспечивает реализацию основных принципов защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, определенных в статье 7 Закона № 68-ФЗ; отсутствие спорных производственных объектов в списке потенциально опасных объектов на территории Ивановской области не освобождает заявителя от обязанности оформлять паспорт безопасности опасных объектов в соответствии с требованиями Приказа № 506.

Исследовав и оценив обстоятельства дела и представленные сторонами доказательства в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды правомерно посчитали, что оспариваемое предписание Комитета на момент его выдачи являлось законным, обоснованным и исполнимым; возложение на Предприятие обязанности, которую он должен был исполнить в силу закона, не может свидетельствовать о нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, и отказали Предприятию в удовлетворении заявленного требования.

Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам, установленным по делу, и имеющимся в деле доказательствам.

Приведенные в кассационной жалобе доводы по своей сути направлены на переоценку установленных судами фактических обстоятельств дела и принятых ими доказательств.

В силу статей 168 и 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации полномочиями по оценке и переоценке фактических обстоятельств дела и представленных сторонами доказательств наделены суды первой и апелляционной инстанций.

Компетенция суда кассационной инстанции определена статьями 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которым суд кассационной инстанции проверяет правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов о применении норм права установленным обстоятельствам и доказательствам, имеющимся в деле.

Арбитражный суд Ивановской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права, не допустили нарушений норм процессуального права, перечисленных в части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов.

При таких обстоятельствах оснований для отмены обжалованных судебных актов с учетом доводов, приведенных в кассационной жалобе, у суда кассационной инстанции не имеется.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы относятся на заявителя.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

П О С Т А Н О В И Л :

решение Арбитражного суда Ивановской области от 09.07.2019 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 12.09.2019 по делу № А17-3293/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу Шуйского муниципального унитарного предприятия объединенных котельных и тепловых сетей – без удовлетворения.

Расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы отнести на Шуйское муниципальное унитарное предприятие объединенных котельных и тепловых сетей.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

О.В. Александрова

Судьи

Н.Ю. Башева

Н.Ш. Радченкова