Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Отдела жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, связи и благоустройства Администрации городского округа Шуя

на решение Арбитражного суда Ивановской области от 09.12.2020 по делу № А17-513/2019,

по заявлению Отдела жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, связи и благоустройства Администрации городского округа Шуя

к Службе государственного финансового контроля Ивановской области,

с участием в деле третьего лица Администрации городского округа Шуя,

об оспаривании постановлений о назначении административного наказания,

установил:

Отдел жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, связи и благоустройства Администрации городского округа Шуя (далее – заявитель, Отдел ЖКХ) обратился в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением к Службе государственного финансового контроля Ивановской области (далее – ответчик, Служба) об оспаривании постановления от 14.01.2019 № 03-12-170/2018 о назначении административного наказания за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ). Заявление принято к производству, делу присвоен номер А17-513/2019.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Администрации городского округа Шуя (далее – Администрация).

Отдел ЖКХ обратился в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением к Службе об оспаривании постановления от 14.01.2019 № 03-12-169/2018 о назначении административного наказания за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 КоАП РФ. Заявление принято к производству, делу присвоен номер А17-514/2019.

Отдел ЖКХ обратился в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением к Службе об оспаривании постановления от 14.01.2019 № 03-12-168/2018 о назначении административного наказания за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 КоАП РФ. Заявление принято к производству, делу присвоен номер А17-515/2019.

Отдел ЖКХ обратился в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением к Службе об оспаривании постановления от 14.01.2019 № 03-12-167/2018 о назначении административного наказания за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 КоАП РФ. Заявление принято к производству, делу присвоен номер А17-516/2019.

29.09.2020 на основании части 2 статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) Арбитражный суд Ивановской области вынес определение об объединении дел № А17-513/2019, № А17-514/2019, № А17-515/2019 и № А17-516/2019 в одно производство для их совместного рассмотрения в рамках дела № А17-513/2019.

Решением Арбитражного суда Ивановской области от 09.12.2020 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Отдел ЖКХ обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт.

В апелляционной жалобе заявитель указывает, что пунктом 6 Порядка предоставления и распределения субсидий бюджетам муниципальных образований на проектирование строительства (реконструкции), капитального ремонта, строительство (реконструкцию), капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения, в том числе на формирование муниципальных дорожных фондов, являющегося приложением к подпрограмме «Дорожное хозяйство» государственной программы Ивановской области «Развитие транспортной системы Ивановской области», утвержденной постановлением Правительства Ивановской области от 13.11.2013 № 447-п (далее – Порядок № 447-п), предусмотрено погашение кредиторской задолженности в предыдущие годы в случаях недофинансирования из областного бюджета, что свидетельствует о возможности предоставления субсидий дорожного фонда за ранее выполненные работы по ремонту местных дорог.

По мнению заявителя, расходы на погашение кредиторской задолженности по проведенным ремонтам автомобильных дорог производятся из средств, выделенных на исполнение расходного обязательства муниципального образования на осуществление ремонта автомобильных дорог, что соответствует направленности предоставляемой субсидии, установленной в пункте 1 Порядка № 447-п и в пункте 1.10 раздела «Характеристика основных мероприятий подпрограммы» подпрограммы «Дорожное хозяйство». Кредиторская задолженность является отсроченными платежами подрядчикам за выполненные работы и никаким образом не изменяет целевой направленности производимых расходов. В случае ее наличия финансирование осуществляется за счет средств, выделенных на расходное обязательство, в рамках которого она ранее образовалась. Отделом ЖКХ обеспечен целевой характер направления расходования субсидий, так как в направлении расходов (структура кода целевой статьи) прослеживается привязка кодов расходов бюджета Ивановской области с кодами направлений расходов бюджета городского округа Шуя.

Служба в отзыве на апелляционную жалобу опровергла доводы заявителя, указала на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Администрация отзыв на апелляционную жалобу не представила.

Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 13.01.2021 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» 14.01.2021 в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 122 АПК РФ. На основании указанной статьи стороны надлежащим образом уведомлены о рассмотрении апелляционной жалобы.

Лица, участвующие в деле, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, ответчик направил ходатайство о рассмотрении жалобы в его отсутствие. В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассмотрено в отсутствие лиц, участвующих в деле.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Ивановской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в соответствии с планом контрольной деятельности на 2018 год Службой проведена проверка соблюдения Отделом ЖКХ целей, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов, полученных из областного бюджета (выборочно), а также достижения показателей результативности использования указанных средств, соответствующих целевым показателям и индикаторам, предусмотренным государственными программами, за 2016 - 2017 годы.

В ходе проверки установлено, что в нарушение статьи 38, подпункта 1 пункта 1 статьи 158, абзаца 4 статьи 162, статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), пункта 1.10 подпрограммы «Дорожное хозяйство» государственной программы «Развитие транспортной системы Ивановской области», утвержденной постановлением Правительства Ивановской области от 13.11.2013 № 447-п (далее – подпрограмма «Дорожное хозяйство»), пункта 1 Порядка № 447-п, Отдел ЖКХ в 2017 году направил средства в сумме 46 058 850 рублей, предоставленные в 2017 году из областного бюджета в виде субсидии на строительство (реконструкцию), капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения, в том числе на формирование муниципальных дорожных фондов, на погашение кредиторской задолженности, образовавшейся в 2016 году у Отдела ЖКХ перед МБУ «Управление благоустройства городского округа Шуя» по соглашению от 31.12.2015 № 4 за работы, выполненные в 2016 году по контракту от 13.07.2016 № 142 на ремонт автомобильных дорог в г. Шуя: пер. Красноармейский, ул. Алимова, ул. Васильевская, ул. Дуниловская, ул. Маяковская, ул. м. ФИО1, ул. Свердлова, ул. Советская, со сроком исполнения 31.12.2016, заключенного с АО «ДОРМОСТРОЙ» за счет средств бюджета городского округа Шуя, на цели, не соответствующие целям, установленным Законом Ивановской области от 07.12.2016 № 112-ОЗ «Об областном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» (далее – Закон № 112-ОЗ), подпунктом 1.10 подпрограммы «Дорожное хозяйство», пунктом 1 Порядка № 447-п.

По результатам проверки объем нецелевого использования средств областного бюджета составил 46 058 850 рублей, оплата произведена заявками на кассовый расход: от 26.04.2017 № 00000333 (на сумму 6 609 834 руб.), от 03.05.2017 № 00000378 (на сумму 6 918 033,34 руб.), от 04.05.2017 № 00000388 (на сумму 16 582 924,16 руб.), от 11.05.2017 № 00000420 (на сумму 15 948 058,50 руб.).

30.11.2018 по факту нецелевого использования средств областного бюджета Службой в отношении Отдела ЖКХ составлены протоколы № 03-12-170/2018, № 03-12-169/2018, № 03-12-168/2018, № 03-12-167/2018 об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.14 КоАП РФ, в отношении каждой заявки на кассовый расход.

14.01.2019 Служба вынесла постановления о назначении административных наказаний:

- № 03-12-170/2018 о назначении административного наказания в виде штрафа в размере 797 402 руб. 93 коп. по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 15.14 КоАП РФ (заявка на кассовый расход от 11.05.2017 № 00000420, т. 1, л. д. 13-23);

- № 03-12-169/2018 о назначении административного наказания в виде штрафа в размере 829 146 руб. 21 коп. по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 15.14 КоАП РФ (заявка на кассовый расход от 04.05.2017 № 00000388, т. 3, л. д. 11-21);

- № 03-12-168/2018 о назначении административного наказания в виде штрафа в размере 345 901 руб. 67 коп. по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 15.14 КоАП РФ (заявка на кассовый расход от 03.05.2017 № 00000378, т. 5, л. д. 10-19);

- № 03-12-167/2018 о назначении административного наказания в виде штрафа в размере 330 491 руб. 70 коп. по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 15.14 КоАП РФ (заявка на кассовый расход от 26.04.2017 № 00000333, т. 5, л. д. 74-83).

Полагая, что вынесенные административным органом постановления являются незаконными и подлежат отмене, заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующими заявлениями.

При вынесении решения по делу суд первой инстанции исходил из наличия и доказанности материалами дела в деянии заявителя всех элементов состава вменяемых ему административных правонарушений и отсутствия со стороны ответчика существенных нарушений процессуальных требований при производстве по делам об административных правонарушениях.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

Согласно части 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Статьей 15.14 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.

Объективную сторону образуют действия в виде неправомерного использования денежных средств на цели, не соответствующие условиям их получения.

В соответствии со статьей 38 БК РФ одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, означающий, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Пунктом 1 статьи 306.4 БК РФ установлено, что нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

В силу пункта 3 статьи 139 БК РФ цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса.

На основании пункта 5 статьи 179.4 БК РФ муниципальный дорожный фонд создается решением представительного органа муниципального образования (за исключением решения о местном бюджете). Объем бюджетных ассигнований муниципального дорожного фонда утверждается решением о местном бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) в размере не менее прогнозируемого объема доходов бюджета муниципального образования, установленных решением представительного органа муниципального образования, указанным в абзаце первом настоящего пункта, в том числе от иных поступлений в местный бюджет, утвержденных решением представительного органа муниципального образования, предусматривающим создание муниципального дорожного фонда.

В приложении № 10 к Закону № 112-ОЗ в структуру расходов областного бюджета на 2017 год включены субсидии Департамента дорожного хозяйства и транспорта Ивановской области бюджетам муниципальных образований на строительство (реконструкцию), капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения, в том числе на формирование муниципальных дорожных фондов (межбюджетные трансферты).

Согласно пункту 1.10 подпрограммы «Дорожное хозяйство» в редакции, действовавшей в спорный период, в рамках предоставления субсидий бюджетам муниципальных образований на строительство (реконструкцию), капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения, в том числе на формирование муниципальных дорожных фондов, планируется оказать финансовую помощь органам местного самоуправления муниципальных образований Ивановской области по строительству (реконструкции), капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения.

Порядок предоставления и распределения субсидий бюджетам муниципальных образований на строительство (реконструкцию), капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения, в том числе на формирование муниципальных дорожных фондов, установлен приложением 1 к настоящей подпрограмме.

Постановлением Правительства Ивановской области от 29.03.2017 № 110-п утвержден Перечень мероприятий, софинансируемых за счет субсидий, предоставляемых бюджетам муниципальных образований из дорожного фонда Ивановской области на строительство (реконструкцию), капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения, в том числе на формирование муниципальных дорожных фондов, в 2017 году (далее – Перечень мероприятий).

В данный перечень включены конкретные мероприятия, на софинансирование которых в 2017 году предоставляется субсидия:

ремонт автомобильной дороги по ул. Дуниловская в г. Шуя;

ремонт автомобильной дороги по ул. Маяковского в г. Шуя;

ремонт участков автомобильных дорог по ул. М. ФИО1 и ул. Васильевская в г. Шуя;

ремонт автомобильной дороги по ул. Советская в г. Шуя; ремонт автомобильной дороги по пер. Красноармейский в г. Шуя

ремонт участков автомобильных дорог по ул. Алимова и ул. Свердлова в г. Шуя;

ремонт участка автомобильной дороги по ул. Фабричная в г. Шуя.

Таким образом, приведенными выше нормативными правовыми актами Ивановской области четко определен исчерпывающий перечень целей предоставления бюджетам муниципальных образований области субсидий, к которым отнесены: строительство (реконструкция), капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения, формирование муниципальных дорожных фондов.

Возможность предоставления указанных субсидий на цели погашения муниципальными образованиями кредиторской задолженности, возникающей в связи с финансированием работ по строительству и ремонту автомобильных дорог, данными актами на момент возникновения спорных правоотношений предусмотрена не была.

Аналогичный вывод отражен в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 03.07.2018 № 301-АД18-8404.

В апелляционной жалобе заявитель в обоснование своих доводов ссылался на пункт 6 Порядка № 447-п.

В соответствии с пунктом 6 Порядка № 447-п при наличии на момент окончания срока действия Соглашения отчетного года о предоставлении Субсидий из дорожного фонда Ивановской области кредиторской задолженности по объектам, финансирование которых осуществлялось за счет Субсидий, и возникшей в связи с недофинансированием Субсидии, погашение задолженности по контрактам перед подрядными организациями осуществляется органом местного самоуправления соответствующего муниципального образования Ивановской области за счет и в пределах средств, предоставленных в виде Субсидии на текущий финансовый год (без обеспечения доли софинансирования местного бюджета при условии исполнения своих обязательств и подтверждения произведенной оплаты в отчетном финансовом году).

Из содержания указанного пункта следует, что погашение задолженности по контрактам перед подрядными организациями за счет и в пределах средств, предоставленных в виде Субсидии на текущий финансовый год, осуществляется при наличии на момент окончания срока действия Соглашения отчетного года кредиторской задолженности по объектам, финансирование которых осуществлялось за счет Субсидий, предоставленных на отчетный год, возникшей в связи с недофинансированием Субсидии.

В рассматриваемом случае в 2016 году Отделу ЖКХ субсидии из бюджета Ивановской области на строительство (реконструкция), капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения, формирование муниципальных дорожных фондов не предоставлялись, следовательно, кредиторская задолженность в 2016 году возникла не в связи с недофинансированием субсидии и не могла быть погашена за счет средств, предоставленных в виде субсидии в 2017 году.

Таким образом, довод заявителя о погашении кредиторской задолженности в соответствии с пунктом 6 Порядка № 447-п отклоняется как основанный на ошибочном толковании нормы и несоответствующий обстоятельствам дела.

Ссылка заявителя в обоснование отсутствия с его стороны нарушения, связанного с нецелевым расходованием бюджетных средств, на протокол совещания у Губернатора Ивановской области по вопросу распределения расходов дорожного фонда Ивановской области на 2017 год от 20.01.2017 № 4 правомерно отклонена судом первой инстанции по причине того, что данный протокол не является нормативным правовым актом, соответственно, не может определять цель предоставления субсидии. Указанные в нем сведения не свидетельствуют о том, что денежные средства могли быть представлены в рамках рассматриваемой государственной программы.

Согласно абзацу 2 пункта 3 статьи 62 Закона Ивановской области от 18.02.2009 № 20-03 «Устав Ивановской области» Устав, законы и иные нормативные правовые акты Ивановской области обязательны для исполнения всеми находящимися на территории Ивановской области органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и другими гражданами.

В соответствии со статьей 422 Гражданского кодекса Российской Федерации договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения.

Из изложенного следует, что соглашение от 11.04.2017 № АШ-МДФ/1 о предоставлении в 2017 году из дорожного фонда Ивановской области субсидии бюджету городского округа Шуя на строительство (реконструкцию), капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения, в том числе на формирование муниципальных дорожных фондов (далее – Соглашение № АШ-МДФ/1) не должно противоречить нормативным правовым актам, являющимися правовыми основаниями предоставления средств из областного бюджета.

Вместе с тем Соглашение № АШ-МДФ/1 в части перечня мероприятий, являющегося приложением № 1 к соглашению, противоречит Закону № 112-ОЗ, подпрограмме «Дорожное хозяйство», Порядку № 447-п и Перечню мероприятий, являющимся правовыми основаниями предоставления средств из областного бюджета, так как предусматривает направление субсидии на ремонт дорог в 2017 году на оплату работ, выполненных в 2016 году.

Таким образом, судом первой инстанции и ответчиком обоснованно не принято в качестве доказательства законности расходования заявителем средств субсидии на погашение кредиторской задолженности, возникающей в связи с финансированием работ по строительству и ремонту автомобильных дорог в 2016 году, Соглашение № АШ-МДФ/1.

Оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о наличии в действиях Отдела ЖКХ нецелевого использования бюджетных средств, а соответственно, и наличия события административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 КоАП РФ.

В силу части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Основанием для освобождения заявителя от ответственности могут служить обстоятельства, вызванные объективно непреодолимыми либо непредвиденными препятствиями, находящимися вне контроля хозяйствующего субъекта, при соблюдении той степени добросовестности, которая требовалась от него в целях выполнения законодательно установленной обязанности.

В рассматриваемом случае в деле не имеется доказательств, подтверждающих, что заявитель предпринял все зависящие от него меры по надлежащему исполнению требований действующего законодательства и недопущению совершения административных правонарушений.

Чрезвычайных и непредотвратимых обстоятельств, исключающих возможность соблюдения действующих норм и правил, нарушение которых послужило основанием для привлечения к административной ответственности, не установлено.

Следовательно, вина Отдела ЖКХ в совершении вменяемых ему административных правонарушений также имеет место.

При таких обстоятельствах апелляционный суд приходит к выводу о наличии в деянии заявителя составов административных правонарушений, предусмотренных статьей 15.14 КоАП РФ.

Процедура привлечения к административной ответственности, регламентированная нормами КоАП РФ, соблюдена, существенных нарушений процессуальных требований не установлено. Предусмотренный статьей 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения на момент вынесения постановлений о назначении административного наказания не пропущен.

Административное наказание установлено Отделу ЖКХ с учетом положений главы 4 КоАП РФ, соответствует характеру совершенных заявителем правонарушений и соразмерно их тяжести.

Дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда о применении норм права соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам.

Все доводы апелляционной жалобы исследованы судом апелляционной инстанции, однако они не опровергают выводов суда, изложенных в обжалуемом решении.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Ивановской области от 09.12.2020 по делу № А17-513/2019 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу заявителя – без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 30.2 КоАП РФ и статьей 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 09.12.2020 по делу № А17-513/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Отдела жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, связи и благоустройства Администрации городского округа Шуя – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ивановской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

С.С. Волкова

Судьи

Е.В. Минаева

П.И. Кононов