Гражданский кодекс часть 1

о признании незаконным решения администрации города Иванова, изложенного в письме от 16.10.2019 № 12-01-32/61-1314, об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка

и у с т а н о в и л :

индивидуальный предприниматель ФИО1 (далее – Предприниматель) обратился в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением о признании незаконным решения администрации города Иванова (далее – Администрация), изложенного в письме от 16.10.2019 № 12-01-32/61-1314, об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка 37:24:020447:1779. Кроме того, заявитель просил обязать Администрацию повторного рассмотреть заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования указанного земельного участка.

Заявленные требования основаны на статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации, статьях 37 и 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и мотивированы тем, что, по мнению заявителя, решение Управления является незаконным и нарушает его права и законные интересы в сфере экономической деятельности.

Арбитражный суд Ивановской области решением от 19.06.2020, оставленным без изменения постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 10.09.2020, удовлетворил заявленные требования. Суды признали решение Администрации незаконным и обязали ее рассмотреть заявление Предпринимателя от 26.09.2019 в соответствии с административным регламентом, утвержденным постановлением Администрации от 30.07.2012 № 1785.

Администрация не согласилась с принятыми судебными актами и обратилась в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просила их отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворения заявленных требований. По мнению заявителя, суды двух инстанций не учли, что спорный земельный участок не предназначен для размещения на нем магазина, а необходимость повторного рассмотрения данного вопроса (с учетом общественных обсуждений и публичных слушаний в 2017 году) отсутствует. Кроме того, заявитель полагал, что результаты таких обсуждений и слушаний носят для него рекомендательный характер, поскольку не имеют заранее установленной силы, а уполномоченный орган ими не связан. Подробно доводы заявителя изложены в кассационной жалобе.

Предприниматель в отзыве на кассационную жалобу и его представитель в судебном заседании не согласились с доводами заявителя, просили оставить обжалованные судебные акты без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Администрация, извещенная надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, представителя в судебное заседания не направила, в связи с чем на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области и постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, предусмотренном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применительно к изложенным в кассационной жалобе доводам.

Как следует из материалов дела и установили суды первой и апелляционной инстанций, Предпринимателю на праве собственности принадлежит земельный участок площадью 2306 квадратных метров, с кадастровым номером 37:24:020447:1779, с разрешенным использованием «для строительства административного здания». На земельном участке расположено нежилое административное здание, общей площадью 613,4 квадратного метра с кадастровым номером 37:24:020447:1995, также принадлежащее на праве собственности Предпринимателю. Указанный земельный участок расположен в зоне застройки многоквартирными домами «Ж-3», которая предусматривает размещение магазинов в качестве условно разрешенного вида использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В этой связи Предприниматель 26.09.2019 обратился в Администрацию с заявлением о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства. Согласно его заявлению, испрашиваемый условно разрешенный вид использования – размещение магазина.

Администрация в ответе от 16.10.2019 № 12-01-32/61-1314 сообщила Предпринимателю, что к числу условно разрешенных видов использования земельных участков, расположенных в данной территориальной зоне относится вид «обслуживание жилой застройки (магазины)» (код вида 2.7). В отношении территории 14-го Почтового отделения, в границы которой входит земельный участок с кадастровым номером 37:24:020447:1779, 14.07.2017 Администрацией издано постановление № 957 «Об утверждении документации по планировке территории г. Иваново (проект планировки территории с проектом межевания в его составе)». Указанной документацией на данном земельном участке предусмотрено размещение многофункционального центра обслуживания населения (административно-офисного здания); заявленные Предпринимателем намерения не соответствуют документации. Кроме того, в текстовой части пояснительной записки к заявлению, в результате расчета указано количество машиномест – 24 машиноместа на 220 квадратных метров торговой площади, тогда как в графической части отображено 22 машиноместа.

Принимая во внимание изложенные обстоятельства, Администрация отказала Предпринимателю в предоставлении муниципальной услуги по основанию, изложенному в пункте 2.10 административного регламента – наличие в документах, необходимых для предоставления муниципальной услуги, недостоверных сведений и несоответствие указанных документов требованиям законодательства.

Предприниматель, посчитав данное решение незаконным, нарушающим его права и законные интересы в сфере экономической деятельности, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Изучив материалы дела и оценив доводы жалобы, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел правовых оснований для отмены обжалованных судебных актов с учетом следующего.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого решения и устанавливает его соответствие закону или иному нормативному правовому акту, наличие полномочий у соответствующего органа, а также нарушает ли оспариваемое решение права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия органом местного самоуправления оспариваемого решения, возлагается на соответствующий орган (часть 1 статьи 65 и часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В статье 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов:

1) основные виды разрешенного использования;

2) условно разрешенные виды использования;

3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1).

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (часть 2). Изменение одного вида разрешенного использования на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов (часть 3).

Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 этого кодекса (часть 6). Физическое или юридическое лицо вправе оспорить в суде решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства либо об отказе в предоставлении такого разрешения (часть 7).

В соответствии со статьей 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию (часть 1). Проект решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, проводимых в порядке, установленном статьей 5.1 данного кодекса, с учетом положений этой статьи (часть 2).

На основании заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту решения о предоставлении разрешения комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации (часть 9). Расходы, связанные с организацией и проведением общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования, несет физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении такого разрешения (часть 10). Физическое или юридическое лицо вправе оспорить в судебном порядке решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения (часть 12).

Согласно статье 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и с учетом положений этого кодекса проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, за исключением случаев, предусмотренных данным кодексом и другими федеральными законами (часть 1). На основании протокола общественных обсуждений или публичных слушаний организатор общественных обсуждений или публичных слушаний осуществляет подготовку заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний (часть 21).

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 23.07.2020 № 1653-О регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Статьи 39 и 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентирующие проведение публичных слушаний по вопросам выработки градостроительных решений и действующие в системном единстве с нормами законодательства об объектах культурного наследия и природоохранного законодательства, создают необходимую нормативную правовую базу для реализации предписаний Конституции Российской Федерации об охране окружающей среды, памятников истории и культуры, обеспечения экологических и культурных прав граждан. Данные нормы направлены на обеспечение комплексного учета интересов населения и сами по себе не могут рассматриваться как ограничивающие какие-либо конституционные права и свободы граждан. По своему смыслу в системе действующего правового регулирования они обязывают правоприменителя, в том числе суды, находить в каждом конкретном случае разумный баланс интересов социально-экономического развития, технического прогресса и связанных с ними прав граждан, с одной стороны, и интересов сохранения исторического и культурного наследия, защиты окружающей среды и связанных с этим прав в духовно-культурной сфере – с другой.

Публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, однако предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении, конечная цель которого – выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта; соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам.

Вместе с тем по смыслу статей 2 и 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность осуществляется с соблюдением ряда требований, в том числе требований охраны окружающей среды и сохранения объектов культурного наследия, а правовые акты органов публичной власти не должны противоречить данному Кодексу. Следовательно, компетентные органы и должностные лица не вправе выносить на публичные обсуждения и публичные слушания проекты решений по вопросам градостроительной деятельности, которые заведомо противоречат действующему законодательству Российской Федерации.

Результаты общественных обсуждений носят рекомендательный характер, однако они учитываются при принятии соответствующего решения, но не являются обязательными (апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 04.04.2019 № 75-АПА19-4 и от 27.11.2019 № 127-АПА19-24).

Вместе с тем, принятие решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или об отказе в таком разрешении без соблюдения установленной законом процедуры, включая организацию и проведение общественных обсуждений или публичных слушаний, не допускается. Иное означало бы предоставление неоправданно широкого усмотрения органу местного самоуправления в названной сфере.

Такая позиция сформулирована в пункте 3 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14.11.2018.

В административном регламенте предоставления муниципальной услуги «Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства», который утвержден постановлением Администрации от 30.07.2012 № 1785 (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого решения), установлено следующее.

При отсутствии оснований для отказа в приеме документов и оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги, предусмотренных абзацами восьмым, девятым, десятым пункта 2.10 Регламента, на данной стадии ответственным специалистом Управления формируется пакет документов и направляется для дальнейшего рассмотрения на очередное заседание комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки города Иванова (далее – Комиссия). В соответствии с Положением о Комиссии по результатам рассмотрения пакета документов Комиссия определяет форму реализации права населения на участие в процессе принятия решения о предоставлении или об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства; осуществляет действия, необходимые для проведения общественных обсуждений или публичных слушаний, в соответствии с Положением (пункты 3.2.2, 3.2.3).

В исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги, включен, в том числе, случай наличия в документах, необходимых для предоставления муниципальной услуги, недостоверных сведений или несоответствие указанных документов требованиям законодательства (абзац 11 пункта 2.10).

Таким образом, несоответствие документов требованиям законодательства не является основанием для непроведения общественных обсуждений или публичных слушаний.

Суды установили, что общественные обсуждения или публичные слушания в отношении изменения условно разрешенного вида использования спорного земельного участка по заявлению Предпринимателя не проводились.

Таким образом, суды двух инстанций, приняв во внимание отсутствие оснований для отказа Предпринимателю в предоставлении муниципальной услуги, предусмотренных абзацами 8 – 10 пункта 2.10 Административного регламента, пришла к верному выводу о том, что Администрация при принятии оспариваемого решения нарушила порядок предоставления муниципальной услуги.

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемые действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности, принимает решение о признании их незаконными.

Таким образом, суды первой и апелляционной инстанций правомерно удовлетворили заявление Предпринимателя.

Материалы дела исследованы судами обеих инстанций полно, всесторонне и объективно, представленным сторонами доказательствам дана надлежащая правовая оценка, изложенные в обжалованных судебных актах выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам права.

Оснований для отмены обжалованных судебных актов по приведенным в кассационной жалобе доводам не имеется. Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судами не допущено.

Вопрос о распределении расходов по уплате государственной пошлины за подачу кассационной жалобы судом округа не рассматривался, поскольку на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Администрация освобождена от ее уплаты.

В связи с окончанием кассационного производства определение Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 17.11.2020 о приостановлении исполнения судебных актов по настоящему делу следует считать утратившим силу на основании части 4 статьи 283 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 283 (частью 4), 287 (пунктом 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 19.06.2020 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 10.09.2020 по делу № А17-9976/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города Иванова – без удовлетворения.

Приостановление исполнения решения Арбитражного суда Ивановской области от 19.06.2020 и постановления Второго арбитражного апелляционного суда от 10.09.2020 по делу № А17-9976/2019, введенное определением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 17.11.2020, отменить.

Возобновить исполнение судебных актов.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

О.Н. Голубева

Судьи

С.В. Бабаев

М.Н. Каманова