Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Драбо Т.Н., судей Епифанова В.Е. и Сидоровой И.В., при участии в судебном заседании от заявителя – общества с ограниченной ответственностью «Специализированный застройщик "Хамада"» (ИНН 0711004475, ОГРН 1020700749497) – Дигешева М.Ж. (доверенность от 09.02.2023), от заинтересованного лица – Южного межрегионального территориального управления воздушного транспорта Федерального агентства воздушного транспорта (ИНН 6164283574, ОГРН 1086164009678) – Зубковой И.В. (доверенность от 18.04.2023), в отсутствие третьих лиц – Федерального агентства воздушного транспорта (ИНН 7714549744, ОГРН 1047796301002), Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Кабардино-Балкарской Республике (ИНН 0721009680, ОГРН 1040700234321), надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Южного межрегионального территориального управления воздушного транспорта Федерального агентства воздушного транспорта на решение Арбитражного суда Кабардино-Балкарской Республики от 26.06.2023 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.09.2023 по делу № А20-1050/2023, установил следующее.

ООО «Специализированный застройщик "Хамада"» (далее – общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным приказа Южного межрегионального территориального управления воздушного транспорта Федерального агентства воздушного транспорта (далее – управление Росавиации) от 12.07.2021 № 228-П «Об установлении приаэродромной территории аэродрома Нальчик» (далее – приказ № 228-П); исключении из Единого государственного реестра недвижимости (далее – ЕГРН) сведений об ограничениях, установленных в отношении земельного участка с кадастровым номером 07:09:0102091:1134 на основании приказа № 228-П.

В соответствии со статьей 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены Федеральное агентство воздушного транспорта (далее – агентство), Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Кабардино-Балкарской Республике (далее – управление).

Решением суда от 26.06.2023, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 26.09.2023, требования удовлетворены со ссылкой на то, что при принятии приказа № 228-П управление Росавиации вышло за пределы предоставленных ему полномочий, так как в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (далее – Правила № 1009), согласно которому полномочия по изданию нормативно-правовых актов не могут быть переданы внутренними приказами федерального органа исполнительной власти территориальному органу. Приказ № 228-П является нормативным-правовым актом, так как послужил основанием для внесения в ЕГРН сведений о соответствующих ограничениях на определенную территорию. Поскольку приказ № 228-П издан неполномочным органом, он является незаконным и не подлежит применению.

В Арбитражный суд Северо-Кавказского округа обратилось управление Росавиации с кассационной жалобой, просят решение суда и постановление суда апелляционной инстанции отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. По мнению подателя жалобы, суды не учли, что земельный участок с кадастровым номером 07:09:0102091:1134 расположен в границах территории, входящей в состав с третьей по шестую подзоны приаэродромной территории аэродрома Нальчик (класс Г), которая имеет ограничения в соответствии с законодательством Российской Федерации. Права общества приказом № 228-П не нарушены, так как земельный участок находится на приаэродромной территории и ограничения использования земельного участка установлены и сохранятся в соответствии со статьей 47 Воздушного кодекса Российской Федерации. Дело рассмотрено Арбитражным судом Кабардино-Балкарской Республики с нарушением подсудности, обществу надлежало обратиться в Арбитражный суд Ростовской области по месту нахождения управления Росавиации. Суды необоснованно отказали в привлечении к участию в деле третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, оператора аэродрома г. Нальчик – ООО «Аэрокомплекс». Приказ № 228-П издан в пределах компетенции управления Росавиации как территориального управления государственного органа в соответствии с регулирующими порядок установления приаэродромной территории нормативными актами. Приказ № 228-П не вводит новое правовое регулирование, не изменяет и не прекращает нормы (ограничения), установленные законодательством Российской Федерации. Одним из признаков, характеризующих нормативный правовой акт, является наличие в нем правил поведения, обязательных для неопределенного круга лиц. Установление приаэродромной территории влечет ограничение использования земельных участков и объектов недвижимости, находящихся внутри границ приаэродромной территории. Следовательно, такие ограничения адресованы определенному кругу лиц – собственникам земельных участков и объектов недвижимости, находящихся внутри границ приаэродромной территории, поэтому приказ № 228-П является ненормативным правовым актом.

В отзыве на кассационную жалобу общество просит оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу – без удовлетворения.

В нарушение статьи 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации агентство и управление не представили в суд округа отзывы на кассационную жалобу.

До рассмотрения кассационной жалобы управление Росавиации заявило ходатайство об отложении судебного разбирательства для обеспечения участвующим в деле лицам возможности урегулирования спора посредством заключения мирового соглашения.

Представитель общества возражал против ходатайства управления Росавиации и пояснил, что переговоры относительно заключения мирового соглашения завершены, общество не намерено заключать мировое соглашение по настоящему делу.

Рассмотрев ходатайство управления Росавиации об отложении судебного заседания, выслушав представителей участвующих в деле лиц, исходя из положений статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд округа считает ходатайство подлежащим отклонению.

В судебном заседании представители участвующих в деле лиц поддержали доводы кассационной жалобы и отзыва.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность судебных актов, оценив доводы кассационной жалобы и отзыва, выслушав представителей участвующих в деле лиц, считает, что решение суда и постановление суда апелляционной инстанции надлежит отменить, а дело – направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела и установлено судами, о общество является собственником земельного участка общей площадью 3 440 кв. м с кадастровым номером 07:09:0102091:1134, расположенного по адресу: Кабардино-Балкарская Республика, г. Нальчик, пр. Шогенцукова, 21, вид разрешенного использования земельного участка – под строительство 7 – 18 этажного многоквартирного дома с встроенно-пристроенными помещениями общественного назначения, для торговли (далее – спорный участок).

12 июля 2021 года издан приказ № 228-П, которым в соответствии со статьей 47 Воздушного кодекса Российской Федерации, подпунктом «в» пункта 2 Правил установления приаэродромной территории, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 02.12.2017 № 1460, подпунктом 9.9 Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 396 установлена приаэродромная территория аэродрома Нальчик согласно приложению к приказу № 228-П.

27 апреля 2022 года администрацией городского округа Нальчик обществу выдано разрешение на строительство № 07-301000-45-2022 торгово-жилого комплекса по пр. Шогенцукова, 21 в г. Нальчике сроком до 30.07.2025 (далее – разрешение № 07-301000-45-2022) на спорном участке.

Общество обратилось за финансированием инвестиционного проекта по строительству торгово-жилого комплекса в АО «Московский индустриальный банк», которое письмом от 26.01.2023 № 43-05/2497 отказало в рассмотрении вопроса о финансировании, сославшись на обременение спорного участка в виде ограничения прав, предусмотренных статьей 56 Земельного кодекса Российской Федерации, на основании приказа № 228-П.

Согласно содержащимся в ЕГРН сведениям спорный участок расположен в границах зоны с реестровым номером 07:00-6.257; ограничение использования участка в пределах зоны: ограничения использования объектов недвижимости и осуществления деятельности в границах приаэродромной территории; основание внесения ограничений – приказ № 228-П.

Полагая приказ № 228-П незаконным, общество оспорило его в арбитражном суде.

Суды сделали вывод о том, что приказ № 228-П является нормативным актом, признали его недействительным и приняли решение об исключении из ЕГРН сведений об ограничениях, установленных в отношении спорного участка на основании приказа № 228-П.

При этом суды не учли следующее.

По смыслу положений части 1 статьи 47 Конституции Российской Федерации право каждого на судебную защиту, обеспечиваемое путем рассмотрения его дела законным, независимым и беспристрастным судом, означает, в частности, что рассмотрение дел должно осуществляться законно установленным, а не произвольно выбранным судом; признание же суда законно установленным требует, чтобы его компетенция по рассмотрению данного дела определялась законом.

Решение, принятое с нарушением правил подсудности, не может быть признано правильным, поскольку оно, вопреки части 1 статьи 47 и части 3 статьи 56 Конституции Российской Федерации, принимается судом, не уполномоченным в силу закона на рассмотрение данного дела, что является существенным (фундаментальным) нарушением, влияющим на исход дела и искажающим саму суть правосудия (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 03.07.2007 № 623-О-П, от 15.01.2009 № 144-О-П, от 19.10.2010 № 1308-О-П).

В соответствии с частью 2 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, а в случаях, предусмотренных Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя.

Компетенция арбитражных судов по экономическим спорам и другим делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, определена в статье 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Пунктом 1.1 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам.

Из положений статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что компетенция арбитражных судов по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов в настоящее время ограничена компетенцией Суда по интеллектуальным правам с учетом соответствующей специализации данного суда.

Таким образом, осуществление нормоконтроля возможно только одним арбитражным специализированным судом – Судом по интеллектуальным правам и только по делам, указанным в пунктах 1.1 и 1.2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Все остальные дела о нормоконтроле, связанные с оспариванием нормативных правовых актов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, относятся к ведению судов общей юрисдикции.

Как разъяснено в пункте 4 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.12.2021 № 46 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции», по смыслу взаимосвязанных положений статей 4, 27 и 127 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при решении вопроса о принятии искового заявления к производству судья арбитражного суда проверяет, относится ли его рассмотрение к подсудности арбитражного суда. Установив, что дело неподсудно данному арбитражному суду или отнесено к ведению Верховного Суда Российской Федерации, суда общей юрисдикции, арбитражный суд на основании пункта 1 части 1 статьи 129 Кодекса возвращает исковое заявление.

Вместе с тем, признав приказ № 228-П нормативным актом, суд первой инстанции не возвратил заявление обществу, оспаривающему приказ № 228-П, а рассмотрел заявление и вынес судебный акт по существу.

Суд апелляционной инстанции данное нарушение суда первой инстанции не устранил, поддержав вывод суда первой инстанции о нормативном характере приказа № 228-П.

В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее – постановление № 50) указано следующее.

Признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 4 постановления № 50 при решении вопроса о полномочиях судов по рассмотрению заявления об оспаривании нормативного правового акта необходимо учитывать вид оспариваемого нормативного правового акта и вид нормативного правового акта, о проверке на соответствие которому ставится вопрос в заявлении.

Признав недействительным приказ № 228-П, суды не учли, что приаэродромная территория аэродрома Нальчик установлена согласно приложению к приказу № 228-П (как на это указано в пункте 1 Приказа № 228-П). Однако в материалы дела не представлено приложение в соответствии с содержащимся в нем указанием на то, что проект приаэродромной территории аэродрома Нальчик включает, в том числе текстовое и графическое описание местоположения границ приаэродромной территории, перечень ограничений использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и др.

В нарушение статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суды непосредственно не исследовали данные доказательства и не оценили их, в том числе в целях квалификации приказа № 228-П как нормативного/ненормативного акта, а также установления круга лиц, на которых распространяется действие приказа № 228-П, и входящих в приаэродромную территорию аэродрома Нальчик земельных участков.

Данные нарушения подлежат устранению при новом рассмотрении дела с учетом следующего.

Статья 56 Земельного кодекса Российской Федерации допускает ограничения прав на землю по основаниям, установленным Кодексом и федеральными законами, одним из которых, в частности, могут выступать особые условия использования земельных участков.

Согласно пункту 1 статьи 104 Земельного кодекса Российской Федерации зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в целях защиты жизни и здоровья граждан, для безопасной эксплуатации, в частности, объектов транспорта, а также в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства. Так, в соответствии с подпунктом 8 статьи 105 Кодекса приаэродромная территория является одним из видов зон с особыми условиями использования территорий. При этом в силу пункта 1 статьи 107 Кодекса со дня установления или изменения зоны с особыми условиями использования территории на земельных участках, расположенных в границах такой зоны, не допускаются строительство, использование зданий, сооружений, разрешенное использование (назначение) которых не соответствует ограничениям использования земельных участков, предусмотренных решением об установлении, изменении зоны с особыми условиями использования территории, а также иное использование земельных участков, не соответствующее указанным ограничениям, если иное не предусмотрено пунктами 2 и 4 статьи 107 Кодекса.

Поддержав позицию общества и признав незаконным приказ № 228-П, суды не учли, что приказ № 228-П был издан ранее выдачи обществу разрешения № 07-301000-45-2022, и не установили круг лиц, чьи права (помимо прав общества) нарушает приказ № 228-П.

Основания и условия установления приаэродромной территории, выделения подзон приаэродромной территории, в которых действуют ограничения, а также перечень ограничений в каждой из них устанавливаются Воздушным кодексом Российской Федерации (статья 47).

В целях обеспечения безопасности полетов воздушных судов, перспективного развития аэропорта и исключения негативного воздействия оборудования аэродрома и полетов воздушных судов на здоровье человека и окружающую среду актом уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти устанавливается приаэродромная территория, которая является зоной с особыми условиями использования территорий, предполагающими установление ограничений использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления экономической и иной деятельности (пункты 1 и 2 статьи 47 Воздушного кодекса Российской Федерации; подпункт 8 статьи 105 Земельного кодекса Российской Федерации).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.08.2017 № 1055 определено, что органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций, предусмотренных частями 1 и 2 статьи 4 Федерального закона от 01.07.2017 № 135-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка установления и использования приаэродромной территории и санитарно-защитной зоны» в отношении аэродромов гражданской авиации является Федеральное агентство воздушного транспорта.

В соответствии с абзацами 1 и 3 пункта 2 Правил № 1009 нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, правил, инструкций и положений.

Приказом Федерального агентства воздушного транспорта от 17.06.2020 № 569-П утвержден Порядок принятия решений об установлении приаэродромных территорий аэродромов гражданской авиации Российской Федерации, пунктом 2 которого определено, что принятие решений об установлении приаэродромных территорий аэродромов гражданской авиации Российской Федерации осуществляется: для аэродромов классов А, Б, В – приказом руководителя Росавиации; для аэродромов классов Г, Д, Е – приказом руководителя соответствующего территориального органа Росавиации, в отношении аэродромов, расположенных на территории, определенной положением о соответствующем территориальном органе Росавиации.

Суды не проверили, к какому классу отнесен аэродром Нальчик, в связи с чем вывод о неполномочном органе, принявшем приказ № 228-П, преждевременен.

Поскольку при рассмотрении настоящего дела суды неполно установили обстоятельства по делу и неполно исследовали доказательства, имеющие существенное значение для правильного рассмотрения дела, судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку в силу части 2 статьи 287 Кодекса арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в суде первой или апелляционной инстанций либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими, о том, какая норма материального права должна быть применена и какое решение, постановление должно быть принято при новом рассмотрении дела.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть указания кассационной инстанции, устранить допущенные нарушения, вернуться к рассмотрению вопроса о привлечении к участию в деле оператора аэродрома Нальчик – ООО «Аэрокомплекс», установить все фактические обстоятельства по делу, в целях полного и всестороннего исследования всех обстоятельств по делу оценить доказательства и доводы участвующих в деле лиц в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, принять законный и обоснованный судебный акт.

Определением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 07.11.2023 по ходатайству управления Росавиации исполнение судебных актов по данному делу приостанавливалось на срок до окончания рассмотрения кассационной жалобы. В связи с принятием настоящего постановления приостановление исполнения обжалуемых судебных актов на основании части 4 статьи 283 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прекратило свое действие. С учетом срока приостановления исполнения на отмену приостановления исполнения судебного акта указывается в постановлении суда кассационной инстанции, принимаемом по результатам рассмотрения кассационной жалобы (пункт 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 № 13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции»).

Руководствуясь статьями 274, 283, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кабардино-Балкарской Республики от 26.06.2023 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.09.2023 по делу № А20-1050/2023 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Кабардино-Балкарской Республики.

Отменить приостановление исполнения решения Арбитражного суда Кабардино-Балкарской Республики от 26.06.2023 и постановления Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.09.2023 по делу № А20-1050/2023, принятое определением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 07.11.2023.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий Т.Н. Драбо

Судьи В.Е. Епифанов

И.В. Сидорова