Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев 25.07.2017 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на решение Арбитражного суда Калининградской области от 24.11.2016 (судья Зинченко С.А.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.03.2017 (судьи Сомова Е.А., Протас Н.И., Толкунов В.М.) по делу № А21-7747/2016,

у с т а н о в и л:

Центральное управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, место нахождения:107031, Москва, Рождественская улица, дом 5/7, ОГРН <***>, ИНН <***> (далее – Ростехнадзор, Управление), обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением о привлечении федерального государственного казенного учреждения «Дирекция по строительству и эксплуатации объектов Росграницы», место нахождения: 107078, Москва, Садовая-Спасская улица, дом 18 строение 1, ОГРН <***>, ИНН <***> (далее – Учреждение,
ФГКУ «Росгранстрой»), к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).

Решением суда первой инстанции от 24.11.2016, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.03.2017, в удовлетворении заявления Ростехнадзору отказано.

В кассационной жалобе Управление ссылается на неправильное применение судами двух инстанций норм материального права и на несоответствие выводов обстоятельствам дела, в связи с чем просит указанные судебные акты отменить. Как поясняет податель жалобы, ранее выданное Ростехнадзором «Предписание» от 27.05.2016 № 8.2-к-0262првн-П/0020-2016 ФГКУ «Росгранстрой» не исполнило, что свидетельствует (по мнению заявителя) о наличии вмененного Учреждению события административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5
КоАП РФ.

В судебном заседании представитель ФГКУ «Росгранстрой» отклонил доводы, приведенные в жалобе Управления.

Ростехнадзор надлежащим образом извещен о месте и времени судебного заседания, однако в суд своих представителей не направил, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие согласно нормам части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела, на основании распоряжения от 21.09.2016
№ 2678-пр Ростехнадзор провел проверку ФГКУ «Росгранстрой» на предмет исполнения ранее выданного ему «Предписания» от 27.05.2016 № 8.2-к-0262првн-П/0020-2016 об устранении Учреждением допущенных нарушений при строительстве объекта капитального строительства: «Строительство пограничной железнодорожной станции Чернышевское», расположенного по адресу: <...> (далее – Объект).

В ходе проверки Управлением было установлено, что указанное «Предписание» ФГКУ «Росгранстрой» не выполнило, что выразилось в следующем: «не представлен утвержденный застройщиком/заказчиком проект Объекта, получивший положительное заключение государственной экспертизы проектной документации (пункт 1); не представлена рабочая документация, допущенная к производству работ застройщиком/заказчиком подписью ответственного лица на проставленном штампе (пункт 2); не представлен приказ (распоряжение, иной документ) об утверждении проекта объекта Заказчиком (пункт 3); не представлен разработанный проект и документы, подтверждающие выполненные работы по восстановлению и усилению фундаментов объединенного здания ж.д. вокзала ст. Чернышевское Калининградской ж.д. (пункт 4); не определен и не представлен перечень ответственных конструкций, перечень скрываемых возведением последующих конструкций работ и участков сетей инженерно-технического обеспечения, подлежащих освидетельствованию (пункт 5); общие и специальные журналы работ, подлежащие передаче в орган государственного строительного надзора, не представлены для регистрации заказчиком-застройщиком в орган государственного строительного надзора (пункт 6)».

Данные обстоятельства зафиксированы Управлением в «Акте проверки» от 29.09.2016 № 5.4-к-2678првн-А/0472-2016.

Полагая, что в действиях Учреждения имеется состав административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, уполномоченное должностное лицо Ростехнадзора 10.10.2016 составило в отношении
ФГКУ «Росгранстрой» «Протокол об административном правонарушении» № 5.4-Пр/0623-2678првн-2016.

В соответствии с частью 3 статьи 23.1 КоАП РФ материалы указанной проверки направлены Ростехнадзором в арбитражный суд для решения вопроса о привлечении Учреждения к административной ответственности на основании части 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Суды первой и апелляционной инстанций отказали Управлению в удовлетворении данного заявления, так как пришли к выводу об отсутствии оснований для привлечения ФГКУ «Росгранстрой» к указанной ответственности.

Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела и проверив правильность применения апелляционной инстанцией норм процессуального права, не находит оснований для удовлетворения жалобы Ростехнадзора ввиду следующего.

Частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Исходя из положений указанной нормы, предписание должно отвечать критерию законности, то есть на лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Согласно части 1 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) государственный строительный надзор осуществляется при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит государственной экспертизе, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства.

В соответствии с частью 2 статьи 54 ГрК РФ предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов; наличия разрешения на строительство; выполнения требований частей 2 и 3 статьи 52
ГрК РФ.

Орган государственного строительного надзора, реализуя предоставленные ему Градостроительным кодексом Российской Федерации полномочия, в силу части 6 статьи 54 ГрК РФ вправе выдать лицу, осуществляющему строительство, обязательное для исполнения предписание, в котором указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений.

Цель выдачи предписания – устранение выявленного нарушения и предупреждение их последствий.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций и подтверждается материалами дела, между ФКГУ «Росгранстрой» (государственным заказчиком) и федеральным государственным унитарным предприятием «РОСТЭК» (подрядчиком) был заключен «Контракт на выполнение работ по реконструкции железнодорожного пункта пропуска Нестеров, ст. Чернышевская, Калининградскач область» от 08.11.2011 № 102СМР.

Работы по реконструкции Объекта осуществлялись на основании «Разрешения на строительство» от 01.11.2011 № RU39514000-226/2011МО. По окончании строительства названного Объекта ФКГУ «Росгранстрой» направило в адрес Управления соответствующее «Извещение» от 23.11.2012 (вх. № 08/13980), которое послужило основанием Ростехнадзору для проведения проверки, по результатам которой был оформлен «Акт» от 28.12.2012 № 8.3-к-1459-првн-А/0083-2012 и выдано «Предписание» от 28.12.2012 № 8.3-к-1459-првн-П/0083-2012.

В дальнейшем Ростехнадзором проводились и другие проверки выполнения как данного «Предписания», так и «Предписаний», выданных Управлением по результатам иных проверок. Одно из них, а именно «Предписание № 8.2-к-0262првн-П/0020-2016», выданное ФКГУ «Росгранстрой» 27.05.2016, предписывало в срок до 26.08.2016 совершить следующие действия:

- представить утвержденный застройщиком/заказчиком проект Объекта, получивший положительное заключение государственной экспертизы проектной документации;

- представить рабочую документацию, допущенную к производству работ застройщиком/заказчиком подписью ответственного лица на проставленном штампе;

- представить приказ (распоряжение, иной документ) об утверждении проекта объекта Заказчиком;

- представить разработанный проект и документы, подтверждающие выполненные работы по восстановлению и усилению фундаментов объединенного здания ж.д. вокзала ст. Чернышевское Калининградской ж.д.;

- определить и представить перечень ответственных конструкций, перечень скрываемых возведением последующих конструкций работ и участков сетей инженерно-технического обеспечения, подлежащих освидетельствованию;

- общие и специальные журналы работ, подлежащие передаче в орган государственного строительного надзора, представить для регистрации в орган государственного строительного надзора.

Таким образом, выданное в адрес ФГКУ «Росгранстрой» «Предписание» от 27.05.2016 в целом было направлено на устранение нарушений, выразившихся (по мнению административного органа) в непредоставлении документации, обязательной для осуществления государственно-строительного надзора.

При последующей проверке, согласно вышеупомянутому «Акту проверки» от 29.09.2016 № 5.4-к-2678првн-А/0472-2016 Ростехнадзором было установлено невыполнение Учреждением данного «Предписания», причем по всем пунктам. При этом в указанном «Акте проверки» Управление зафиксировало отсутствие строительства спорного Объекта и установило факт получения «Кадастровых паспортов» сразу на 24 объекта капитального строительства, а также факт постановки этих объектов на кадастровый учет и их государственной регистрации на праве собственности Российской Федерации по решению суда.

Однако, непредоставление со стороны ФГКУ «Росгранстрой» документов, перечисленных именно в «Предписании» от 27.05.2016, Ростехнадзором было оценено как «виновное действие по не исполнению выданного Предписания», что в свою очередь послужило Управлению основанием для составления вышеупомянутого «Протокола об административном правонарушении» в отношении Учреждения по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ и для предъявления в суд соответствующего заявления о привлечении Учреждения к административной ответственности по указанной норме.

Суды первой и апелляционной инстанций всесторонне оценили материалы рассматриваемого дела № А21-7747/2016, после чего пришли к выводу об отсутствию оснований для привлечения ФГКУ «Росгранстрой» к заявленной административной ответственности.

Данные выводы двух судебных инстанций кассационный суд считает правильными, соответствующими действующему законодательству Российской Федерации и основанными на полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств и на установлении всех фактических обстоятельств спора. При этом суды правомерно исходили из следующего.

«Порядок осуществления государственного строительного надзора в Российской Федерации установлен Положением об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации», утвержденным Постановление Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 № 54 (далее – Положение № 54).

Задачей государственного строительного надзора является предупреждение, выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, а также лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком (далее – подрядчик), нарушений законодательства о градостроительной деятельности, в том числе технических регламентов, и проектной документации (пункт 3 Положения № 54).

Однако, из содержания «Предписания» от 27.05.2016 (с учетом факта окончания строительства проверяемого Объекта в 2012 году) не усматривается: на прекращение каких именно нарушений и их последствий было направлено данное «Предписание»; а также чем обусловлена необходимость его выдачи.

Применительно к рассматриваемому спору ФГКУ «Росгранстрой» (государственный заказчик) действительно обязано было после получения «Разрешения на строительство», не позднее чем за семь рабочих дней до начала работ по реконструкции Объекта направить в уполномоченный орган «Извещение о начале работ» с приложением необходимых документов в соответствии с частью 5 статьи 52 ГрК РФ.

В данном случае довод Ростехнадзора о том, что предоставление утвержденной заказчиком проектной документации строительства Объекта, получившей положительное заключение государственной экспертизы, а также «Рабочей документации»; общих и специальных «Журналов работ» на дату исполнения «Предписания» (26.08.2016) – для Учреждения в силу закона является обязательным, судами правомерно отклонен ввиду следующего.

В ходе рассмотрения материалов настоящего дела судами установлено, что в порядке статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации в рамках рассмотрения другого дела (№ А21-49/2016) было признано право собственности на спорный Объект за Российской Федерацией.

Так, ранее вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Калининградской области от 26.05.2016 по делу № А21-49/2016 признано право собственности Российской Федерации на самовольные постройки, расположенные в поселке Чернышевское, Нестеровского района, Калининградской области на частях трех земельных участков с кадастровыми номерами: 39:08:320006:0041; 39:08:470003:5 и 39:08:320006:1 (Железнодорожный пункт пропуска «Нестеров» со строительством 24-х объектов на станции «Чернышевское» и их оснащением).

На основании указанного решения по этому делу была произведена государственная регистрация права собственности Российской Федерации на самовольные постройки, расположенные в поселке Чернышевское Нестеровского района Калининградской области (ЖДПП Нестеров (объект капитального строительства): «Строительство пограничной железнодорожной станции Чернышевское» (в составе: объединенное административное здание таможенной и пограничной служб, вольеры для собак, кормокухня, КПП автомобильные (2шт.), КПП железнодорожные (2шт.), расположенного по адресу: <...>).

Судебный порядок признания права собственности на вновь созданный объект недвижимости исключает необходимость в дальнейшем предоставления в орган строительного надзора необходимых для его осуществления документов и получения заключения этого органа о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации с целью получения в последующем разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатации. Судебный порядок является альтернативным административному способом легализации постройки.

В процессе рассмотрения того же упомянутого дела № А21-49/2016 о признании права собственности на спорный Объект судами исследовались и оценивались заключения компетентных органов о соответствии возведенного Объекта строительным нормам и правилам, требованиям технических регламентов (норм и правил) и проектной документации; проверялось соответствие постройки противопожарным нормам и требованиям СанПиН.

В соответствии с частью 1 статьи 16 АПК РФ вступившие в законную силу судебные акты арбитражного суда являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.

Таким образом, поскольку указанный Объект недвижимости был узаконен в судебном порядке и введен в гражданский оборот, то в отношении этого Объекта строительный надзор не может осуществляться в силу положений статей 52 и 54 ГрК РФ, а также пунктов 2, 3 и 4 Положения № 54.

Довод административного органа в лице Ростехнадзора «о невозможности сопоставить перечень объектов, их наименование в проектной документации и идентифицировать с предоставленными ЕГРП на самовольные постройки» – был предметом рассмотрения в судах первой и апелляционной инстанций по делу
№ А21-7747/2016 и получил объективную оценку. При этом суды обоснованно исходили из того, что указанный довод Управления противоречит материалам дела, а заявитель не представил каких-либо доказательств своего утверждения.

Следует отметить, что в упомянутом «Акте проверки» от 29.09.2016, положенном в основу выводов Ростехнадзора о не исполнении выданного им ранее «Предписания» от 27.05.2016, отражен факт наличия «Технических планов» сразу на 25-ти объектах, входящих в Объект строительства, именно в отношении которого и осуществлялась данная проверка; а также установлен факт постановки на кадастровый учет, получения «Кадастровых паспортов» и регистрации права собственности за Российской Федерацией уже 24-х объектов (25-й «Озеленение» – не является объектом именно капитального строительства). Указаний на иные объекты строительства, в отношении которых были бы установлены обстоятельства производства строительных работ и выдано соответствующее «Предписание» данный «Акт» не содержит. О том, что на момент проверки строительство конкретно проверяемого Объекта не ведется, было прямо указано в названном «Акте проверки» от 29.09.2016. Более того, из материалов дела следует и это признано Ростехнадзором, что строительные работы на спорном Объекте были окончены в ноябре 2012 года. В то же время выданное «Предписание» от 27.05.2016 не относятся к вопросам эксплуатации уже возведенного Объекта, а касается выполнения обязательных требований, предъявляемых еще на стадии строительства объектов капитального строительства; однако строительство Объекта в данном случае было задолго до этого завершено.

Учитывая вышеизложенные обстоятельства, выданное ФГКУ «Росгранстрой» «Предписание» от 27.05.2016 обоснованно признано судами не отвечающим критериям законности и исполнимости.

Поскольку указанное спорное «Предписание» возлагало на Учреждение необходимость выполнения незаконной обязанности, то суды двух инстанций правомерно отказали Ростехнадзору в удовлетворении заявления о привлечении ФГКУ «Росгранстрой» к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Приведенные в кассационной жалобе доводы о том, что регистрация права собственности на спорный Объект сама по себе не исключает обязанности по исполнению Учреждением выданного ему «Предписания» от 27.05.2016, – подлежат отклонению, как основанные на неверном толковании норм права.

Так как все обстоятельства рассматриваемого дела установлены судами первой и апелляционной инстанций в полном объеме, а нарушений норм материального и процессуального права, влекущих безусловную отмену принятых по делу судебных актов, не установлено, – основания для удовлетворения кассационной жалобы по указанным в ней доводам отсутствуют.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

п о с т а н о в и л:

решение Арбитражного суда Калининградской области от 24.11.2016 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.03.2017 по делу № А21-7747/2016 оставить без изменения, а кассационную жалобу Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору – без удовлетворения.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

Л.А. Самсонова

С.В. Соколова