Гражданский кодекс часть 1

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Тимашковой Е.Н., судей Еремичевой Н.В. и Мордасова Е.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем Овчинниковой И.В., при участии представителей истца – прокуратуры Калужской области (г. Калуга, ОГРН <***>, ИНН <***>) – ФИО1 (доверенность от 22.11.2019 № 102) и ответчика – общества с ограниченной ответственностью «Калуга Авто» (г. Калуга, ОГРН <***>, ИНН <***>) – ФИО2 (доверенность от 17.12.2018 № 38), в отсутствие представителей ответчика – государственного казенного учреждения Калужской области «Калугадорзаказчик» (г. Калуга, ОГРН <***>, ИНН <***>) и третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, – министерства экономического развития Калужской области (г. Калуга, ОГРН <***>, ИНН <***>) и министерства дорожного хозяйства Калужской области (г. Калуга, ОГРН <***>, ИНН <***>), извещенных о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу прокуратуры Калужской области на решение Арбитражного суда Калужской области от 30.04.2019 по делу № А23-6494/2018 (судья Бураков А.В.),

УСТАНОВИЛ:

прокуратура Калужской области (далее – истец) обратилась в Арбитражный суд Калужской области с заявлением к министерству экономического развития Калужской области (далее – министерство экономического развития), министерству дорожного хозяйства Калужской области (далее – министерство дорожного хозяйства), государственному казенному учреждению Калужской области «Калугадорзаказчик» (далее – учреждение) и обществу с ограниченной ответственностью «Калуга Авто» (далее – общество) о признаниинедействительным государственного контракта от 20.11.2017 № 0137200001217004156-0028315-01 (с учетом уточнения от 11.03.2019 № 8-19-2019 (т. 2, л. 75 – 80)).

Определением суда первой инстанции от 24.01.2019 правовой статус министерства экономического развития и министерства дорожного хозяйства изменен с ответчика на третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора.

Решением Арбитражного суда Калужской области от 30.04.2019 в удовлетворении требования отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, истец обратился с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование своих доводов указывает на нарушение судом норм материального права. Считает, что спорный контракт заключен с нарушением статей 6, 19 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ), статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации от 02.09.2015 № 926 «Об утверждении общих правил определения требований к закупаемым заказчиками отдельных видов товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг)» (далее – Общие правила) и № 927 «Об утверждении обязательного перечня отдельных видов товаров, работ, услуг, в отношении которых определяются требования к их потребительским свойствам (в том числе качеству) и иным характеристикам (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг» (далее – Обязательный перечень). Утверждает, что при заключении контракта администрацией недобросовестно осуществлялись права и неэффективно использовались бюджетные средства, стоимость приобретенного товара превысила установленный законодательством предел. Ссылается на то, что цель закупки в аукционной документации не указана, а из объяснений главного эксперта группы по закупкам и вступившего в законную силу постановления управления внутреннего государственного финансового контроля в сфере закупок министерства финансов Калужской области от 01.02.2018 № 14/08-02-04/2018 о назначении административного наказания следует, что приобретенный по контракту автомобиль используется в служебных целях должностными лицами категории «руководители». Считает, что спорная сделка, заключенная с нарушением явно выраженных законодательных запретов, нарушает публичные интересы.

От учреждения и общества в суд апелляционной инстанции поступили отзывы на апелляционную жалобу, в которых они, считая принятое решение законным и обоснованным, просят оставить его без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и изложенные в отзывах возражения, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда подлежит отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что прокуратурой города Калуги проведена проверка соблюдения законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В соответствии с постановлением правительства Калужской области от 20.10.2017 № 589 (ранее – постановление губернатора Калужской области от 05.05.2006 № 155), министерство дорожного хозяйства является органом исполнительной власти Калужской области, обладает исполнительно-распорядительными и контрольными полномочиями, отнесенными к его ведению. Для выполнения возложенных на него задач и реализации функций и полномочий министерство дорожного хозяйства Калужской области имеет право создавать юридические лица в соответствии с законодательством.

В связи с этим министерством дорожного хозяйства 30.05.2006 учреждено учреждение.

В ходе проверки установлено, что учреждением на официальном сайте «www.zakupki.gov.ru» проведен аукцион в электронной форме № 0137200001217004156, предметом которого являлась поставка легкового автомобиля. Начальная (максимальная) цена контракта определена в размере 2 459333 рублей 33 копеек.

Согласно протоколу рассмотрения единственной заявки на участие в электронном аукционе от 09.11.2017 между учреждением (заказчик) и обществом (поставщик) 20.11.2017 заключен государственный контракт, предметом которого является поставка легкового автомобиля «HyundaiGrandSantaFe 2.2 CRDi 6AT» в соответствии со спецификацией и техническим заданием к контракту.

Во исполнение условий контракта автомобиль марки «HyundaiGrandSantaFe 2.2 CRDi 6AT», 2017 года выпуска, VIN номер XWESN81XDJ0001478, 30.11.2017 передан заказчику на основании акта приема-передачи.

Стоимость автомобиля оплачена заказчиком поставщику в полном объеме, что подтверждается платежным поручением от 07.12.2017 № 2994 на сумму 2 459333 рублей 33 копеек.

Полагая, что при проведении указанной выше закупки допущено прямое нарушение закона, прокуратура обратилась в арбитражный суд с исковым заявлением.

Рассматривая заявление по существу, суд первой инстанции отказал в его удовлетворении, посчитав, что доводы прокуратуры не подтверждают нарушение публичных интересов при заключении спорного муниципального контракта.

Между тем с таким мнением уда нельзя согласиться с учетом следующего.

Согласно пункту 1 статьи 422 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения.

На основании пунктов 1 и 3 статьи 166 ГК РФ сделка недействительна по основаниям, установленным законом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка). Требование о применении последствий недействительности ничтожной сделки вправе предъявить сторона сделки, а в предусмотренных законом случаях также иное лицо.

Статья 168 ГК РФ определяет, что за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи или иным законом, сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, является оспоримой, если из закона не следует, что должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки (пункт 1). Сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки (пункт 2).

В пунктах 73 – 75 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (далее – постановление Пленума № 25) разъяснено, что сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, по общему правилу является оспоримой. Ничтожной является сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц. Вне зависимости от указанных обстоятельств законом может быть установлено, что такая сделка оспорима, а не ничтожна, или к ней должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки. Договор, условия которого противоречат существу законодательного регулирования соответствующего вида обязательства, может быть квалифицирован как ничтожный полностью или в соответствующей части, даже если в законе не содержится прямого указания на его ничтожность. Под публичными интересами, в частности, следует понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды. Сделка, при совершении которой был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, является ничтожной как посягающая на публичные интересы. Само по себе несоответствие сделки законодательству или нарушение ею прав публично-правового образования не свидетельствует о том, что имеет место нарушение публичных интересов.

Закон № 44-ФЗ регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд, в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок (часть 1 статьи 1).

В силу части 1 статьи 2 Закона № 44-ФЗ законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях Конституции Российской Федерации, ГК РФ, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в части 1 статьи 1 названного Федерального закона. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать данному Федеральному закону.

Согласно части 3 этой же статьи органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, принимают правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 приведенного Федерального закона.

Закон № 44-ФЗ допускает принятие субъектом Российской Федерации актов, регламентирующих отношения в сфере закупок лишь в предусмотренных законодательством случаях и при обеспечении их соответствия федеральным нормативным правовым актам. Высший исполнительный орган государственной власти субъектов Российской Федерации, местная администрация вправе определять дополнительную информацию, включаемую в планы закупок и планы-графики (часть 3 статьи 17, часть 5 статьи 21), устанавливать порядок формирования, утверждения и ведения планов закупок и планов-графиков для нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд и т. д.

Частью 1 статьи 19 Закона № 44-ФЗ закреплены два самостоятельных вида нормирования, под которыми понимается установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

Общие правила определения таких требований и нормативных затрат устанавливает Правительство Российской Федерации (пункт 2 части 3 статьи 19 Закона № 44-ФЗ).

При этом часть 5 статьи 19 Закона № 44-ФЗ предусматривает утверждение государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами, муниципальными органами на основании правил нормирования, установленных в соответствии с частью 4 данной статьи, требований к закупаемым ими, их территориальными органами (подразделениями) и подведомственными указанным органам казенными учреждениями и бюджетными учреждениями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций указанных органов и подведомственных им казенных учреждений.

Нормами Общих правил и Обязательным перечнем, предусмотрено определение требований к потребительским свойствам и характеристикам отдельных видов товаров, работ, услуг, а также установлены предельные цены для закупаемых товаров.

Установленные Правительством Российской Федерации требования имеют предписывающий характер, в связи с чем муниципальные органы не вправе игнорировать их при формировании планов-графиков закупок, в соответствии с которыми в последующем осуществляется соответствующая закупка.

В силу пункта 1 части 1 статьи 64 Закона № 44-ФЗ документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать, в том числе, наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 указанного Закона, а также обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

В пункте 1 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ установлено, что описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости).

Из буквального толкования названных положений следует, что заказчики, осуществляющие закупку по правилам данного закона, при описании объекта закупки должны таким образом определить требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара именно с теми характеристиками, которые им необходимы, соответствуют их потребностям, а с другой стороны, необоснованно не ограничить количество участников закупки.

Таким образом, при формировании объекта закупки орган муниципальной власти обязан так определить предмет закупки, чтобы он не только отвечал всем установленным Законом № 44-ФЗ требованиям, но и соответствовал потребностям исполнительного муниципального органа с учетом установленных федеральном органом государственной власти ограничений.

Действительно, Законом № 44-ФЗ не предусмотрено указание именно на цель приобретения товара, однако законодательство о закупках предусматривает, что предмет закупки должен соответствовать потребностям заказчика.

Таким образом, приобретая посредством конкурентной процедуры определенный товар, заказчик преследует цель удовлетворить необходимые потребности для муниципальных нужд.

При этом в соответствии с пунктом 2 Общих правил местные администрации устанавливают правила определения требований к закупаемым ими отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг) для обеспечения соответственно федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд.

В силу пункта 16 Общих правил значения характеристик (свойств) отдельных видов товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг), включенных в обязательный перечень, содержащийся в правилах определения требований, и закупаемых для муниципальных служащих, относящихся к категории «руководители», предусмотренных пунктом 2 Общих правил, не могут превышать (если установлено верхнее предельное значение) или быть ниже (если установлено нижнее предельное значение) значений характеристик (свойств) соответствующих отдельных видов товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг), установленных правилами определения требований, утверждаемыми Правительством Российской Федерации, для государственного гражданского служащего, замещающего должность руководителя (заместителя руководителя) структурного подразделения федерального государственного органа, относящуюся к высшей группе должностей гражданской службы категории «руководители».

Согласно пунктам 5 – 7 Обязательного перечня, стоимость транспортных средств, приобретаемых для руководителя (заместителя руководителя) структурного подразделения федерального государственного органа, применяемая при закупках для муниципальных нужд, не должна превышать 1,5 млн. рублей.

На основании указанных положений федерального законодательства постановлением правительства Калужской области от 17.03.2016 № 171 утверждены соответствующие Правила определения требований к закупаемым органами исполнительной власти Калужской области, иными государственными органами Калужской области, подведомственными указанным органам казенными и бюджетными учреждениями, унитарными предприятиями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг) (далее – Правила № 171), согласно которым предельная цена для закупки транспортных средств составляет 1,5 млн. рублей.

Во исполнение Правил № 171 приказом министерства дорожного хозяйства Калужской области от 10.06.2016 № 85 «Об утверждении требований к закупаемым министерством дорожного хозяйства и подведомственными ему казенными учреждениями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг)», предельная цена для закупки легковых автомобилей также установлена в размере 1, 5 млн. рублей (ведомственный перечень).

Между тем документация аукциона не содержала сведений о том, для каких именно муниципальных нужд приобретается спорный автомобиль, при этом в разделе «объект закупки» извещения о проведении аукциона, размещенном на официальном сайте www.zakupki.gov.ru, начальная (максимальная) цена транспортного средства была указана в 2 459 333 рубля 33 копейки (т. 1, л. 41).

Государственный контракт и договор купли-продажи на приобретение автомобиля от 20.11.2018 были заключены по этой же цене (т. 1, л. 12 – 18).

Определяя цель, для которой приобретался автомобиль, истец обоснованно исходил из приказа учреждения от 08.12.2017 № 233 (т. 2, л. 74), а также объяснения главного эксперта группы по закупкам ФИО3 (т. 1, л. 37), согласно которому автомобиль по спорному контракту приобретался для начальника учреждения.

Указанное должностное лицо в соответствии с Законом Калужской области от 27.12.2006 № 276-03 «О Реестре муниципальных должностей и муниципальных должностей муниципальной службы и отдельных вопросах регулирования оплаты труда лиц, замещающих муниципальные должности в Калужской области» отнесено к категории руководители исполнительно-распорядительного органа (пункт 1.3 раздела 1 Реестра).

Аналогичные обстоятельства отражены в постановлении о назначении административного наказания вышеуказанному лицу от 01.02.2018, вынесенного управлением внутреннего государственного финансового контроля в сфере закупок министерства финансов Калужской области (т. 1, л. 162).

Неисполнение указанных актов повлекло нарушение явно выраженногозапрета, установленного для стоимости транспортных средств, приобретаемых для должностных лиц категории «руководители», и, как следствие, ничтожность сделки как посягающей на публичные интересы – приобретение имущества по завышенной стоимости по сравнению с установленной законодательством (пункт 75 постановления Пленума № 25).

Ссылка министерства на постановление правительства Калужской области от 16.02.2016 № 100 «О порядке определения нормативных затрат на обеспечение функций органов исполнительной власти Калужской области, иных государственных органов Калужской области (включая подведомственные казенные учреждения)» (в редакции, действовавшей в спорный период), из которого следует, что максимальная стоимость приобретаемых легковых автомобилей для руководителей органов местного самоуправления установлена в размере 2,5 млн. рублей, не имеет правового значения, так как оно не соответствовало Общим правилам и Обязательному перечню как нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.

Довод учреждения и министерства о том, что Общие правила и Обязательный перечень не являются законами, подлежит отклонению, поскольку в соответствии с частью 2 статьи 115 Конституции Российской Федерации постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, которые в данном случае приняты во исполнение Закона № 44-ФЗ, обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Ссылка общества на возможные неблагоприятные последствия реституции не принимается во внимание.

В силу пункта 2 статьи 167 ГК РФ при недействительности сделки каждая из сторон обязана возвратить другой все полученное по сделке, а в случае невозможности возвратить полученное в натуре (в том числе тогда, когда полученное выражается в пользовании имуществом, выполненной работе или предоставленной услуге) возместить его стоимость, если иные последствия недействительности сделки не предусмотрены законом.

Тем самым указанная норма, регламентируя восстановление имущественного положения сторон, имевшего место до совершения предоставления по недействительной сделке, обеспечивает защиту имущественных интересов участников гражданского оборота (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 24.03.2015 № 656-О, от 18.07.2017 № 1601-О и др.).

В пункте 80 постановления Пленума № 25 разъяснено, что по смыслу пункта 2 статьи 167 ГК РФ взаимные предоставления по недействительной сделке, которая была исполнена обеими сторонами, считаются равными, пока не доказано иное. При удовлетворении требования одной стороны недействительной сделки о возврате полученного другой стороной суд одновременно рассматривает вопрос о взыскании в пользу последней всего, что получила первая сторона, если иные последствия недействительности не предусмотрены законом.

В связи с изложенным довод общества о невозможности применения последствий недействительности сделки подлежит отклонению.

Более того, данный довод в рамках настоящего дела с учетом его предмета после уточнения искового заявления не имеет правового значения.

При таких обстоятельствах решение суда подлежит отмене с принятием по делу нового решения.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 270 и 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Калужской области от 30.04.2019по делу № А23-6494/2018 отменить.

Исковое заявление прокуратуры Калужской области удовлетворить.

Признать недействительным государственный контракт от 20.11.2017 № 0137200001217004156-0028315-01, заключенный между Государственным казенным учреждением Калужской области «Калугадорзаказчик» и обществом с ограниченной ответственностью «Калуга Авто».

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.

ПредседательствующийЕ.Н. Тимашкова

Судьи Н.В. Еремичева

Е.В. Мордасов